CC BY
82
УДК 342.25:340.12(477)
Л. С. Гулак
доцент кафедри адмшютративного та шформацшного права 1нституту права та психологи Нащонального ушверситету
'^bBÍBCbra полггехшка", канд. юрид. наук
ОСОБЛИВОСТ1 МУН1ЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛ1ННЯ В ЗАРУБ1ЖНИХ KPAÏHAX
© Гулак Л. С., 2014
Розглянуто 6araTopÍBHeBÍ системи державного управлшня, якi xapaKTepHi для сучасних демократичних держав. Запорукою нормального функщонування цих складних систем е правильне вирпнення проблеми вщносин м1ж р1внями влади в будь-якш державь На перший погляд видаеться, що дана проблема пов'язана Í3 вирпненням питань про розподiл повноважень, вщповщальност й iï д1яльност1 р1зни\ владних структур. Водночас неодмшним принципом формування компетенцн кожного рiвня влади (вщ загальнодержавноТ до мкцевоТ) е найбшьша ефективнкть виконання певних функцш i завдань на вщповщному р1вн1 управлшня територiальними справами.
Ключовi слова: мкцеве самоврядування, мунiципалiтет, принцип субсидiарностi, мкцеве управл1ння, державне управл1ння.
Л. C. Гулак
ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Рассмотрено многоуровневые системы государственного управления, какие характерные для современных демократических государств. Залогом нормального функционирования этих сложных систем является правильное решение проблемы отношений между уровнями власти в любом государстве. На первый взгляд выдается, что данная проблема связана с решением вопросов о распределении полномочий, ответственности и деятельности разных властных структур. В то же время непременным принципом формирования компетенции каждого уровня власти (от общегосударственной к местной) является наибольшая эффективность выполнения определенных функций и заданий на соответствующем уровне управления территориальными делами.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, принцип субсидиарности, местное управление, государственное управление.
L. Gulak
FEATURES OF MUNICIPAL MANAGEMENT ARE IN FOREIGN COUNTRIES
The multilevel systems of state administration are examined in the article, what characteristic for the modern democratic states. The mortgage of the normal functioning of these difficult systems is a correct decision of problem of relations between the levels of power in any state. Given out on the face of it, that this problem is related to the decision of questions about distribution of plenary powers, responsibility and activity of different imperious structures. At the same time necessary principle of forming of competense of every level of
power (from national to local) is most efficiency of implementation of certain functions and tasks at corresponding level of territorial administrative department.
Key words: local self-government, municipality, principle of subsidiarity, local government, state administration.
Постановка проблеми. Як ввдомо, управлшня на мюцях здшснюють органи мюцевого управлшня, а також спещальт органи, як представляють центральт органи державно!' влади. У сучасних демократичних державах свпу мiсцевим (або мунщипальним) управлiнням називаеться, передусiм, управлшня справами мюцевого значення. Питання ж мюцевого значення - це питання безпосереднього забезпечення життед1яльносл територiальних громад, ввднесет до таких конституцмми та шшими конституцiйними актами сучасних демократичних держав. Щоправда, все багатство мюцевих справ переважно зведене до надання територiальними громадами адмiнiстративних послуг населенню. При тому цей та iншi процеси вирiшення мiсцевих справ виконують виборнi органи, якi мають повноваження представляти населення те!' або шшо!' адмiнiстративно-територiальноï одиницi, а також 1'хнш адмiнiстративний апарат.
Метою досл1дження е знайти оптимальне ствввдношення мiж регюнальним державним управлiнням i мiсцевим самоврядуванням, яке у рiзних крашах досягаеться рiзними методами, але завжди з додержанням юторичних, нацiональних i географiчних особливостей. При цьому сама структура адмiнiстративно-територiального подшу краш континентально!' Свропи i нашо!' держави грунтуеться на принциповому положенн про те, що мiсцеве самоврядування е невiд'емною частиною единого державного устрою краши.
Стан дослщження. У науковiй лiтературi увагу окресленiй проблемi, бшьшою чи меншою мiрою придшено у працях В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. Й. Байтша, I. Л. Бачило, I. П. Бутка, П. Ф. Гураля, I. М. Жаровсько!', М. М. Кобилецького, М. I. Кортенка, Б. П. Курашвiлi, В. В. Копейчикова, Б. М. Лазарева, А. I. Лук'янова, В. М. Марчука, В. Ф. Погортка, М. Ф. Сел!вона, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького, М. В. Чорноголовк1на та шших дослвдниюв.
Виклад основних положень. Слово "мунщипалггет" походить вiд латинського "municipium". Так в епоху римсько! рабовласницько! республiки (III—I ст. до н. е.) називалися ггалшсью мюта, якi користувалися правами самоврядування. У той час склад управлшщв мунщипалггету щорiчно обирало мюьке або сшьське населення, яке мало права римських громадян, для здшснення деяких функцш мiсцевого самоврядування на безоплатнш основi, оскшьки кожен громадянин вважав за честь служити штересам республши (це слово перекладаеться як "загальна справа", що вiдповiдае дшсносп, але тшьки для вшьних заможних верств населення Давнього Риму).
Оптимальне ствввдношення мiж державним управлшням i мюцевим самоврядуванням у рiзних крашах свiту знаходиться методами спроб та помилок [1, с. 21]. Проте завжди позитивний результат цього доволi тривалого i постшного пошуку можна отримати лише за умови посилання на юторичш, нацiональнi та географiчнi особливостi певно!' краши. При цьому сама структура адмiнiстративно-територiального подшу рiзних краш свiту, передусiм, краш континентально!' Свропи, чий досвiд вирiшення мюцевих проблем дуже важливий для виршення подiбних вiтчизняних проблем, вказуе на те, що мюцеве самоврядування е неввд'емною частиною единого державного устрою будь-яко!' демократично!' краши [2, с. 278—279].
Саме мкцеве самоврядування в крашах Свропейського ствтовариства та американського континенту набуло сучасного демократичного характеру лише тсля закiнчення Друго!' свггово1' вiйни. При цьому протягом останшх десятилiть на тлi процесу загальноевропейсько!' iнтеграцiï практично у всiх европейських державах виявилася тенденцм до ютотного збшьшення значення мiсцевого самоврядування. Сучасн урядовцi незалежно вiд державного устрою сво!х краш (i федеративного, i уштарного) намагаються активно використовувати мiсцевi органи влади в процесi розвитку загальнодержавно!' системи управлiння. Така буденна полггика була зумовлена застосуванням нового принципу шституцюнально!' органiзацiï держави й суспшьства — принципу субсидiарностi [3, с. 46; 220, с. 2—10]. Саме цей принцип був покладений в основу побудови Свропейського Союзу.
У преамбуи до Маастрихтського договору вказано: "Цей договiр знаменуе новий етап у процесi створення ще бшьш тiсного союзу мiж народами Свропи, у якому рiшення приймаються на якомога близькому до громадян рiвнi". Саме у такш площинi i слiд розглядати мiсцеве самоврядування та його значення тд час виршення рiзних справ сучасно!' демократично!' держави.
Застосування принципу субсидiарностi в правових i адмiнiстративних системах бiльшостi держав, що входять до европейсько!' спшьноти, свiдчить про його унiверсальний характер, незважаючи на форму територiального устрою (федеративну або ж уштарну). Тому можна стверджувати про перспективнiсть його використання в тих сучасних кра'нах, де йдеться про неодмiнне вдосконалення оргашзацшних i правових засад державного управлшня. Принцип субси-дiарностi повною мiрою був вiдображений у текст Свропейсько!' Хартii мiсцевого самоврядування, яку було прийнято в Страсбурзi 15 жовтня 1985 р. [4].
Пвд мкцевим самоврядуванням творцi цього нормативного акту, обов'язкового для виконання й нашою кра'ною, розумiють право й реальну здатшсть органiв мiсцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ i здiйснювати деякi управлiнськi функцй у межах вiдповiдного територiального колективу. Саме тому самоврядування визнаеться найважлившою ознакою демократично'' держави [5, с. 94]. Водночас на щ мiсцевi органи покладено обов'язок здiйснювати таку дмльшсть з неодмiнним дотриманням закону, шд власну вiдповiдальнiсть i лише в шгересах мiсцевого населення.
Принцип субсидiарностi мае на увазi гнучюший щдхщ до проблем управл1ння територкми, що надае бiльшi можливостi для забезпечення участi мiсцевоi' й регюнально' влади щд час визначення обсягу инк повноважень. Для забезпечення ефективно! роботи багатор]внево! структури, побудовано! на принцип субсидiарностi, у систему управлшня суспшьними справами слщ включити певт гарантii щодо дотримання справедливого балансу м1ж делегованими й власними повноваженнями, делегованими повноваженнями й ресурсами, що необхщт для кнього зд1йснення [3, с. 45].
У сучасному свт наявне поширення багатор!вневих систем державного управлшня. Основою вщносин м1ж р]внями влади в будь-як1й державi е питання про розподш повноважень, вщповщальносп й гарантii !хньо! дiяльностi. Водночас принципом формування компетенцii кожного р]вня влади е найбшьша ефективнiсть виконання на вщповщному рiвнi певних функцш i завдань [6].
Мiсцеве управлшня творщ права сучасних демократичних держав розглядають в якосл вiдносно децентралiзованоi форми державного управлiння справами суспшьства. Головними ознаками органiв такого управлшня е !хня виборнiсть i ввдносна самостiйнiсть пiд час здiйснення владно-управлшських процедур [7, с. 22-24].
У деяких крашах, особливо у тих, котрi вiдомi як англосаксонськi, а також у державах Латинськоi Америки, широко використовуеться термш "мунiципальне управлшня", але тд ним розумiють лише управлшня мюькими справами, переважно - у мегаполюах [8, с. 293]. До того слвд додати, що у суто наукових дослiдженнях iз вказаноi проблеми термiн мунiципальне доволi звично застосовуеться й вiдносно сукупносл iнших методiв управлiння справами мюцевого значення. Причому, маються на увазi такi справи, як створення власного виконавчого апарату, розвиток матерiальноi бази мюцевого самоврядування у виглядi мунiципальноi власностi, реалiзацiя права встановлювати й стягувати мiсцевi податки i видавати нормативш акти, якi стосуються лише певного територiального колективу.
Мунiципальна полггика сучасних провiдних держав знаходить висвгглення в теор!ях мiсцевого управлiння, як набули поширення в державознавствi. Особливо помггний вплив на практику управлшня таких теорш, якi наполягають на обов'язковому всебiчному пiдпорядкуваннi мунiципалiтетiв державнш адмiнiстрацii, що пiдривае фундаментальнi пвдвалини мiсцевого самоврядування. Представники цього напряму правовоi думки вiдстоюють концепцiю дуалiзму мiсцевого управлiння. Вторгнення центральноi адмтстраци в мiсцеве життя вони пояснюють тим, що низка мюцевих справ (наприклад, освiта, дорожне будiвництво, постачання води й електрики) набули загальнодержавного значення. З 1хнього погляду, мунщипалггет, у разi здiйснення вiдповiдних управлшських функцiй, мае виходити за межi мiсцевих iнтересiв, i тому вш повинен дмти як iнструмент державноi адмшктраци. Але як же за таких умов мунщипалггети зберiгають здатшсть цшком самостiйно вирiшувати звичайнi мiсцевi справи? Вiдповiдь на таке питання теорiя дуалiзму не надае.
Аналiз основних пiдходiв авторiв теорii дуалiзму мунiципального управлiння переконуе у тому, що вона вiдповiдае iнтересам керманичiв полiтичноi влади краiн Заходу [9]. Така теор1я необхiдна iм для обгрунтування причин протизаконного втручання бюрократичного апарату центрального державного управлшня в мунщипальш справи. I причина ця, на iхню думку, дуже проста: необхвдно забезпечити однаковi й доволi високi стандарти в управлiннi галузями суспшьного життя, що набули загальнодержавного значення, з чим можуть впоратися лише державш службовцi центральних оргашв влади. Тому-то у сучасному свт бiльшiсть iстотних управлiнських рiшень приймае центр. Що ж стосуеться мюцевих представницьких органiв, то на них покладено лише обов'язок беззастережно виконувати розпорядження представникiв органiв центрального державного управлшня. Як наслвдок такого шдходу щодо вирiшення мiсцевих проблем у сучасних захiдних демократах може бути лише один - мiсцевi представницьк органи мають перетворитися на придаток загальнодержавноi адмiнiстрацii.
Певного впливу у зарубiжнiй науцi державного управлiння набула концепцм розвитку такого мунiципального управлшня, яке властиве лише "державi загального добробуту". Вiдповiдно до 11 змюту, европейськi мунiципалiтети оголошуються iнструментами сощального обслуговування, якi призначенi для того, щоб забезпечити охорону iнтересiв усiх класiв i верств суспшьства однаковою мiрою [10, с. 121]. Однак державна влада проводить лшто на пвдтримку й розвиток, переважно, тих мунщипальних служб, що вiдповiдають шгересам великих приватних власникiв, якi займаються розвитком пвдприемництва.
Висновки. Розглянувши це питання, можемо дшти висновку, що у багатьох крашах розповсюджена концепцм позаполiтичного мiсцевого управлiння, представники яко! проголошують принцип, вiдповiдно до якого мунщипалггети повиннi не втручатися у полггику й виступати в якосп службового апарату, якому належить тшьки робити суспшьству певнi послуги. Концепцм "мунiципалiтети - поза полiтикою" е щеолопчним обгрунтуванням заборони страйкiв мунщипальних службовщв в, здавалося б, демократичних зарубiжних державах. До того ж у дмльшсть мунiципалiтетiв вносять порядки, як властивi приватним корпорацмм. Заклик тримати мунiципалiтети поза полiтикою потрiбний полiтичнiй владi захiдних демократiй для того, щоб зробити мюцеве управлшня слухняним iнструментом проведення урядовог' полггики. Мiж тим справжне мiсцеве самоврядування в розвинутих зарубiжних крашах - це феномен, вивчення якого заслуговуе на всебiчну увагу. Однак виршити проблеми мiсцевого самоврядування можна лише в тому випадку, якщо вдасться повною мiрою встановити зв'язок зазначеного феномена з адмiнiстративно-територiальною органiзацiею рiзних держав свiту.
1. Ковальчук Я. П. Адмтгстративна реформа у Польщг в контекстI штеграци до Свропейського Союзу / Я. Ковальчук // Узагальнення польського досвгду мгсцевого самоврядування та перспективна напрямкирозвитку самоврядування в Укралнг. - К.: Агентство "Украта", 2001. -С. 21. 2. Баштаник В. В. Оптимизация системи мгсцевого самоврядування Укрални у контекст1 запровадження европейських стандартгв регюнального управлшня / В. Баштаник, В. Лукашкова // Вгсник НАДУ. - 2003. - № 2. - С. 278-279. 3. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты : учебное пособие / Жан-Поль Жакке; [пер. с франц.]. - М.: Юрист, 2002. - 365 с. 4. Основы Европейской Хартии местного самоуправления: [методическое пособие]. - М.: МГУ, 1999. - 453 с. 5. Кортенко М. I. Мгсцеве самоврядування /Микола 1ванович Кортенко. - К.: Демос, 1997. - С. 94. 6. Гладкий Ю. Н. Основы региональной политики: учебник / Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев. - СПб.: Изд-во Михайлова В. А., 1998. - 659 с. 7. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование : [научно-аналит. обзор] / РАН. Ин-т науч. информации по обществ. наукам. - М., 1994. - 90 с.; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика / Александр Игоревич Черкасов; Ин-т госуд-ва и права Рос. АН. -М.: Форум-Инфра-М, 1998. - 158 с. 8. Конституционное право зарубежных стран / отв. ред. М. В. Баглай. - М.: Норма-Инфра-М, 1999. - С. 293. 9. Райт Г. Державне управлшня / Глен Райт. -К.: Основи, 1994. - 188 с. 10. Дукачева Е. Г. Муниципальное управление: имущественный комплекс территории: [учебно-методическое пособие] /Е. иГ. Дукачева. - М., 2002. - С. 121.
