CC BY
830
особенности миграционной политики современного Китая
Лун Чанхай, А. И. Коробеев
Миграционная политика — «основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами»1.
Миграционная политика КНР обладает в известном смысле «китайской спецификой». Суть ее заключается в том, что на фоне широкомасштабной экспансии за рубеж избыточной (и сравнительно дешевой) китайской рабочей силы в самом Китае в последнее время, с одной стороны, наблюдается активное привлечение из-за границы высококва-
Лун Чанхай — старший преподаватель Института изучения России при Хэйлунц-зянском университете (КНР), кандидат юридических наук;
Коробеев александр Иванович — заведующий кафедрой уголовного права Дальневосточного государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
1См.: Коробеев В. А. Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. С. 14.
лифицированных специалистов для использования их в разных сферах науки, техники, производства, с другой стороны, ведется строгая борьба с незаконной миграцией, жестко пресекаются малейшие попытки увеличить народонаселение Китая за счет несанкционированного въезда в него нежелательных мигрантов.
Итак, одним из основных направлений миграционной политики Китая является привлечение из-за рубежа необходимого количества нужных специалистов. Руководство Китая осознает, что развитие экономики и прогресс общества невозможны без высококлассных специалистов. При этом в Китае учитывается опыт реализации миграционной политики в других странах мира.
Так, известно, что в развитых странах (США, государства Европейского Союза) существует достаточно большое количество льгот для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы. Из-за этого многие китайские специалисты покинули Китай и уехали на заработки в США, где и окончательно обосновались. Миграционное законодательство США нацелено на создание режима наибольшего благоприятствования для привлечения в страну именно такого рода мигрантов, что обеспечивает «утечку умов» из других государств мира.
Переманивание специалистов со всего мира стало государственной политикой США. В 1990 г. американский парламент разработал особую программу визирования. Согласно ей ежегодно стали выдавать визы
65 тыс. иностранцев, которые имели степень бакалавра или магистра. В последние годы эта квота выросла до 115 тыс. человек ежегодно. По статистическим данным, в настоящее время в США незаконные иммигранты составляют 8,5 млн человек, число же законных иммигрантов достигает 30 млн человек. Они являются мощным живым ресурсом, обеспечивающим рост экономического и общественного развития США. По другим данным, 40% от числа всех технических специалистов-мигрантов из всех стран мира работают в США. С 1998 г. лидирующие позиции в мире по поставке в другие страны рабочей силы (в том числе и технических специалистов) занимает материковый Китай. В 2001 г. эмигранты из материкового Китая составили 38 848 чел., большинство из них является техническими специалистами2.
Для привлечения специалистов из-за границы китайское правительство принимает меры двоякого характера.
С одной стороны, оно активно призывает к возвращению в Китай тех своих граждан, которые учились за границей. Исследование, проведенное Академией общественных наук Китая, показало, что на протяжении 1978—2006 гг. 1,06 млн китайских граждан учились за границей, но только 275 тыс. человек вернулись на Родину, около 70% граждан, получивших образование в других странах, постоянно проживают там3. Многие специалисты в области высоких технологий, обучавшиеся в самом Китае, в последующем также уехали за рубеж, что привело к нехватке высококвалифицированных трудовых ресурсов в КНР. Вот почему в последние годы китайское правительство разработало систе-
2 См.: Цзянь Хайшань. Влияние старения демографии на миграционную политику. С. 30 (на китайском языке).
3 См.: Там же. С. 30.
му льготных мер, позволяющих перенаправить потоки трудовых мигрантов из-за границы в Китай (создание парка вакансий для китайских граждан, которые учились за границей, выделение им пособий, компенсирующих расходы, связанные с возвращением на Родину; и т. п.).
С другой стороны, китайское правительство стало активно стимулировать иммиграцию в Китай иностранных специалистов. Для этого Законом «О контроле за въездом в страну и выездом из страны иностранцев» предусмотрено, что иностранцы, которые в соответствии с китайским законодательством имеют в Китае инвестиции или осуществляют экономическое, научно-техническое, культурное сотрудничество с китайскими промышленными предприятиями и хозяйственными организациями, а также другие иностранцы, которым требуется длительное пребывание в Китае, на основании разрешения компетентных органов правительства Китая могут получить право на длительное проживание в стране либо на постоянное жительство. Для того чтобы создать режим наибольшего благоприятствования для въезда в страну (и работы в ней) иностранных специалистов и инвесторов, китайское правительство разработало серию законов и подзаконных актов о въезде в страну и выезде из страны и длительном проживании либо постоянном жительстве в ней иностранцев.
Для привлечения иностранных специалистов в 2002 г. Канцелярия ЦК КПК и Канцелярия Госсовета издали Программу «Планирование и подготовка персонала специалистов в 2002—2005 гг.», в которой было указано на необходимость планирования и привлечения дефицитных специалистов для использования их в информационно-технической, биологической, материально-технической, производственно-технической, авиакосмической и других сферах деятельности, а также спе-
циалистов по финансам, законодательству, международной торговле и менеджменту. Таким специалистам-мигрантам были гарантированы высокие зарплаты и право использовать имеющиеся в Китае лаборатории, научно-исследовательские базы и т. д.
По статистическим данным, принятие Закона «О контроле за въездом в страну и выездом из страны иностранцев» поспособствовало тому, что к августу 2004 г. более трех тысяч иностранцев стали постоянно проживать и работать в Китае4.
Именно для более широкого привлечения специалистов-мигрантов в 2004 г. китайское правительство обнародовало «Правила о порядке, санкциях и контроле за постоянным жительством иностранцев в Китае». Введение этого нормативного акта способствовало усилению притока иностранных специалистов в Китай.
Другим важным направлением миграционной политики Китая является строгая борьба с незаконной миграцией.
По имеющимся статистическим данным, за 10 лет (с 1978 по 1988 г.) общегосударственные пограничные учреждения обнаружили всего 58 тыс. человек, которые тайно пересекли государственную границу; в 1990 г. те же службы зафиксировали 13 тыс. нелегальных мигрантов, в 1992 г. — 20 тыс. В среднем ежегодно число лиц, незаконно попадающих в Китай, растет на 16,8%.5 В абсолютных цифрах эта картина выглядит следующим образом. В 2002 г. погранично-контрольные учреждения обнаружили 4623 нарушителя, в 2004 г. — 5773, в 2007 г. — 2772, в 2008 г. — 4783, в первой половине 2009 г. — 1624 незаконных мигрантов. В последние годы ситуация с незаконной миграцией в Китае ухудши-
4 См.: Еженедельник китайской новости. 2009. 17 авг.
5 См.: Изменение и применение Уголовного кодекса КНР / под ред. Гао Цзянси. 1997. С. 667.
лась. За 10 лет (с 1995 по 2005 г.) китайская милиция репатриировала 63 тыс. незаконных иностранных иммигрантов, которые либо нелегально въехали в страну, либо нелегально остались в Китае, либо нелегально работали там. В 2006 г. в Китае было обнаружено и репатриировано 16 тыс. нелегалов. Число незаконных иммигрантов в Китай с каждым годом растет6.
Самое большое количество незаконных мигрантов нелегально переправилось в Китай из КНДР. По имеющимся данным, в период с 1983 по 2009 г. из Северной Кореи незаконно перебрались в Китай около 400 тыс. мигрантов.
Вторую по численности диаспору незаконных мигрантов составляют выходцы из африканских стран. В настоящее время только в провинции Гуандун их насчитывается 200 тыс. человек. Репатриация такого количества мигрантов представляет серьезную проблему даже для Китая.
В октябре 2004 г. в г. Вэньчжоу Министерство общественной безопасности КНР провело дискуссию по проблемам борьбы с правонарушениями и преступлениями, совершаемыми незаконными мигрантами. В ходе дискуссии были проанализированы состояние, структура и динамика противоправных действий, совершаемых мигрантами, обобщен опыт борьбы с этим негативным явлением, рассмотрены вопросы сотрудничества с сопредельными странами по противодействию незаконной миграции7.
По результатам проведенной дискуссии правительство разработало и приняло ряд мер.
В первую очередь стало активно развиваться международное сотруд-
6 См.: Ежедневная газета в Гуанчжоу. 2009. 13 дек.
7 См.: Трудные задачи по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, которые стоят перед Китаем // Сайт Даиан. 2004. 22 окт.
ничество по предупреждению незаконной миграции. Китай не только решительно борется с незаконной миграцией своими силами внутри страны, но и развернул сотрудничает в этой области с более чем 40 странами, в том числе с государствами Европейского Союза и с Россией.
В 1998 г. Китай и США договорились о сотрудничестве в борьбе с международными преступлениями. В 2000 г. в г. Пекине был подписан Договор о правовой помощи по уголовным делам между КНР и США, заметно расширивший рамки сотрудничества в сфере уголовной юстиции между двумя странами. С 2003 г. началось китайско-американское сотрудничество по борьбе с нелегальной миграцией. В настоящее время взаимодействие между двумя сторонами по контролю за незаконной миграцией находится на этапе, когда Китай и США помогают друг другу репатриировать нелегальных мигрантов. В 2000 г. США репатриировали 4 тыс. иммигрантов, которые приехали из материкового Китая. По информации Министерства общественной безопасности КНР, 28 июня 2006 г. впервые на чартерном самолете были репатриированы в США 119 незаконных иммигрантов.
В мае 1997 г. в «Китайско-французском совместном заявлении» правительства двух стран подчеркнули: «Две стороны развернут сотрудничество по борьбе с торговлей наркотиками, с отмыванием незаконных денег, с незаконным пересечением границ государств, а также с другими организованными и транснациональными преступлениями». Для того чтобы эффективнее бороться с незаконной миграцией, в 2003 г. был создан особый механизм сотрудничества. Китайское посольство, находящееся во Франции, и французские пограничные службы периодически сообщают друг другу о ситуации с незаконной миграцией. Китайское посольство активно содействует французской полиции, пре-
доставляя образцы разных китайских документов, позволяющих отличить их от поддельных паспортов. В 2002 г. китайская международная авиатранспортная компания и восточная авиатранспортная компания подписали с французской полицией соглашение о репатриации. По этому соглашению при обнаружении человека, у которого нет законных документов и который прибыл на французскую территорию на самолете двух компаний, указанные компании не только берут на себя все расходы по репатриации, но и при наличии отягчающих обстоятельств могут нести уголовную ответственность.
16 июля 2001 г. Китай и Россия в Москве подписали Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, ст. 20 которого предусматривает, что Китай и Россия будут совместно бороться с незаконной миграцией, в том числе бороться с лицами, которые через свою территорию незаконно перевозят физических лиц.
В целях повышения уровня взаимодействия обоих государств в сфере регулирования миграционных процессов, в том числе в области совершенствования договорно-правовой базы сотрудничества, упорядочения миграционных потоков, регулирования внешней трудовой миграции, обеспечения законных прав и интересов мигрантов, принятия согласованных мер по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, 20 марта 2006 г. Россия и Китай создали совместную рабочую группу по вопросам миграции8. С российской стороны в рабочую группу вошли представители МВД, МИД, ФСБ, Минздравсоцразвития и Минэкономразвития. С китайской стороны в состав рабочей группы вощли представители МИД, Министерства общественной безопасности, Министерства труда и социального обеспечения и Министерства коммерции.
8 URL: http://www.rian.ru/society/
20060320/44556050^^ (дата обращения: 07.12.2009).
Основными направлениями деятельности рабочей группы являются подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы обоих государств в области миграции, укрепление сотрудничества сторон в сфере предупреждения незаконной миграции, обмен информацией о методах и способах пограничного контроля, совершенствование механизма защиты законных прав и интересов мигрантов.
15—21 марта 2007 г. в г. Пекине в преддверии российско-китайской встречи на высшем уровне состоялось второе заседание Совместной рабочей группы по вопросам миграции. Одним из итогов заседания российско-китайской рабочей группы явилась договоренность сторон о разработке в течение 2007 г. проекта межправительственного соглашения, регулирующего мероприятия в области облегчения законных контактов граждан и сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией9.
Китайские и российские государственные деятели обратили внимание на миграционные проблемы. 26 марта 2007 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао и Президент РФ Владимир Путин подписали в Москве Совместную декларацию КНР и России, еще раз подтвердив результаты сотрудничества России и Китая в сфере миграционной политики. В ст. 12 Декларации зафиксировано: «Уверенно развивается китайско-российское сотрудничество в сфере миграции. Успешно работает Совместная рабочая группа по вопросам миграции. Стороны намерены продолжать взаимодействие в области борьбы с незаконной миграцией, активно предпринимать эффективные меры, содействующие контактам между гражданами обеих стран».
21—22 мая 2009 г. в г. Москве состоялось III заседание россий-
9URL: http://www.fms.gov.ru/about/coo-peration/detaiLphp?DETAILJ[D=24n (дата обращения: 07.12.2009).
ско-китайской Совместной рабочей группы по вопросам миграции. В ходе встречи обсуждались вопросы совершенствования договорно-правовой базы сотрудничества России и Китая в сфере миграции, борьбы с незаконной миграцией. Состоялся обмен мнениями по укреплению российско-китайского сотрудничества в сфере трудовой миграции, включая нормативные правовые акты, касающиеся иностранных трудовых мигрантов, защиты законных прав и интересов трудовых мигрантов. По итогам обсуждения стороны подписали Протокол заседания рабочей группы, разработали и одобрили рекомендации по вопросам облегчения законных контактов граждан и сотрудничества в области борьбы с незаконной миграцией10.
14—15 ноября 2002 г. Китай и Европейский Союз провели в Пекине международную конференцию, тема которой касалась борьбы с незаконными иммигрантами. На конференции прозвучало немало предложений по борьбе с незаконными мигрантами. Присутствующие на конференции согласились с тем, что Китай и Европейский Союз должны укреплять сотрудничество в сфере борьбы с незаконной миграцией.
В Китае было принято решение совершенствовать миграционное законодательство. Во многих странах мира давно приняты и действуют специальные миграционные законы, выступающие важным средством регулирования миграционных правоотношений. Этот опыт следует учесть и китайскому законодателю.
В настоящее время в Китае не существует и специального органа, который занимался бы исключительно проблемами миграции. Многочисленные государственные органы, управляющие миграционным процессом в Китае, плохо скоординированы между
10 URL: http://www.fms.gov.ru/press/ news/news_detail.php?ID=28317 (дата обращения: 07.12.2009).
собой, зачастую дублируют одни и те же функции или, наоборот, оставляют без должного внимания отдельные звенья сложного миграционного процесса. Все это снижает эффективность реализации миграционной политики в КНР. Создание специальной миграционной службы позволило бы устранить отмеченные недостатки и, как следствие, повысить результативность борьбы с незаконной миграцией в Китае.
Библиографический список
Изменение и применение Уголовного кодекса КНР / под ред. Гао Цзянси. 1997.
Коробеев В. А. Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009.
Цзянь Хайшань. Влияние старения демографии на миграционную политику // Вестник демографического административного и кадрового института в Наньцзин. 2009. № 2.
