CC BY
43ОСОБЕННОСТИ КОРРУПЦИОННОЙ ПРИРОДЫ АДМИНИСТРАТИВНО НАКАЗУЕМОГО ПОДКУПА ИЗБИРАТЕЛЕЙ
В.В. Игнатенко, доктор юридических наук, профессор
В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за совершение более двадцати коррупционных административных правонарушений. К их числу законодатель отнес и подкуп избирателей (ст. 5.16 КоАП РФ) [1]. Согласно ст. 5.16 КоАП РФ подкуп избирателей, участников референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на виновных граждан, должностных и юридических лиц. В Уголовном кодексе РФ (п. «а » ч. 2 ст. 141) подкуп трактуется шире, чем в КоАП РФ, предусматривая подкуп не только избирателей, но и других участников избирательного процесса - членов избирательных комиссий, кандидатов в депутаты или на выборные должности, наблюдателей и др. При этом уголовная ответственность за подкуп участников избирательного процесса возможна только для физических лиц.
Общий правовой запрет на совершение подкупа избирателей содержится в п. 2 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно этой норме кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей: 1) вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей и агитационную работу); 2) производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение; 3) проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для изби-
рательной кампании; 4) предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Действующее российское законодательство не содержит дефинитивной нормы, в которой содержалось бы легальное определение подкупа избирателей. Исходя из положений приведенного выше правового предписания, предложим следующее определение рассматриваемого правонарушения: подкуп избирателей как коррупционное административное правонарушение - это нарушающее нормы избирательного и административного законодательства виновное деяние в виде предоставления (или обещания предоставления) определенным кругом лиц имущественных выгод избирателям при проведении предвыборной агитации с целью склонения их к реализации ими своего активного избирательного права не свободно, а в интересах достижения определенным кандидатом или избирательным объединением выгодного для них итога голосования или результата выборов, которое влечет наложение административного штрафа на виновных граждан, должностных лиц и юридических лиц (о понятии подкупа избирателей как конституционно-правового деликта и основания конституционно-правовой ответственности см. [2]).
Как поведенческий акт подкуп избирателей представляет собой системно организованную совокупность определенных элементов, которые структурируют данное административное правонарушение в форме конкретного вида деятельности: 1) подкупающее лицо; 2) подкупаемое лицо; 3) цель подкупа; 4) средство подкупа; 5) способ подкупа; 6) результат подкупа. При этом не все из этих элементов имеют
квалифицирующее юридическое значение для оценки подкупа избирателей в качестве административного правонарушения и могут быть включены в конструкцию состава данного правонарушения. Вместе с тем такой «расширительный» подход к трактовке подкупа избирателей с позиций теории деятельности может сыграть свою положительную роль при криминологическом и деликтологическом изучении этого правонарушения.
Вред, который подкуп избирателей наносит обществу, выражается в том, что он направлен на искажение действительного волеизъявления избирателей на выборах и посягает на фундаментальные конституционно-правовые основы проведения выборов: принцип всеобщего равного избирательного права и принцип свободного участия гражданина в выборах. Будучи подкупленным, избиратель голосует не свободно, а в угоду подкупившим его лицам в интересах того или иного кандидата или избирательного объединения. Законодатель установил запрет на проведение предвыборной агитации, сопряженной с подкупом избирателей, в целях правового гарантирования принципа равенства кандидатов в депутаты или на выборные должности и исключения давления на избирателей в пользу того или иного кандидата или списка кандидатов.
Подкуп избирателей снижает уровень политической конкуренции на выборах, оказывая негативное влияние на публично-правовые процессы. Сам факт наличия политической конкуренции свидетельствует о демократическом пути развития общества, являясь содержательной чертой демократии [3]. В этом плане юридическая наказуемость подкупа избирателей выступает в качестве одного из правовых средств обеспечения должного уровня политической конкуренции на выборах в целях избрания легитимных органов публичной власти и выборных должностных лиц. Кроме этого, подлинная политическая конкуренция на выборах также несовместима с экстремизмом, любыми насильственными действиями и массовыми беспорядками, введением в заблуждение избирателей посредством их дезинформации, осуществлением политической деятельности в интересах иностранного государства и другими неправомерными деяниями [4].
Указанные выше обстоятельства явились решающими доводами для установления законодателем различных мер юридической ответственности за совершение подкупа избирателей. Как верно отметил С.Д. Князев, многомерность и разнохарактерность избирательных правоотношений обуславливают потребность избирательной системы в комплексной защите от неправомерных посягательств, в том числе и подкупа избирателей, с использованием необходимого арсенала правовых средств, которым располагают различные виды юридической ответственности [5]. При осуществлении административно-деликтного правотворчества законодатель исходит из того, что подкуп избирателей как административное правонарушение характеризуется относительно меньшей общественной опасностью, чем преступления, связанные с посягательством на избирательные права граждан и соединенные с их подкупом. К отдельным субъектам избирательного процесса могут применяться конституционно-правовые санкции в виде отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов или отмены такой регистрации, отмены решений избирательных комиссий об итогах голосования и результатах выборов.
Отечественная электоральная практика показывает, что подкуп избирателей является действенным способом оказания влияния на избирателей. В отдельных случаях он может быть гораздо «эффективным» и менее затратным, чем любое агитационное мероприятие. Наиболее распространенными формами подкупа избирателей являются: вручение избирателям «продуктовых наборов», распродажа продуктовых и промышленных товаров по заниженным ценам, организация бесплатных концертов [6]. По верному замечанию A.M. Багмета и Е.И. Бычковой, в распространении подкупов избирателей во время выборов «виноват» не только относительно низкий уровень политической и правовой культуры отдельных избирателей и кандидатов. К сожалению, современная экономическая и социальная нестабильность в нашей стране способствует тому, что избиратели не возражают против подарков и различных подношений, продавая тем самым свой голос тому или иному кандидату либо избирательному объединению, до-
А а Б А ^ Л J" Г J] h JJ И Г JJ ^ л и и
пуская мысль, что хотя бы таким образом они получат выгоду от кандидата в депутаты или на выборную должность [7].
По мнению С.Г. Соловьева, наиболее распространенным видом подкупа избирателей на местном уровне является непосредственная передача им денег в период проведения предвыборной агитации. Данный автор указывает на три самые используемые технологии подкупа избирателей деньгами. Наиболее простой из них является прямой подкуп, предполагающий непосредственное вручение небольшой суммы денег избирателям в обмен на обещание голосовать за нужного кандидата досрочно или в день голосования. В качестве более сложной технологии предстает так называемая «вертушка», когда избирателями за деньги выносятся из помещения для голосования незаполненные избирательные бюллетени. Затем эти бюллетени заполняются нужным образом и передаются для голосования следующим избирателям. Наиболее грамотной с правовой точки зрения предстает технология подкупа избирателей через возмездный «договор» со 100-процентной предоплатой с большим количеством избирателей за агитационную работу или иное содействие проведению избирательной кампании [8].
Как отмечалось выше, общественная вредность подкупа избирателей как самостоятельного административного правонарушения выражается в его способности вызывать искажение воли избирателей в рамках избирательного процесса и как следствие - недостоверность волеизъявления избирателей.
В наиболее общем плане под волей избирателей следует понимать властно-правовой акт, совершаемый гражданами в процессе их непосредственного участия в управлении делами государства через волеизъявление на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления [9]. Воля избирателя и волеизъявление избирателя тесно связаны, но не являются тождественными понятиями. Как правильно отмечает O.A. Кравченко, воля избирателя - это комплексный процесс психического саморегулирования поведения (действия, бездействия) избирателя, при котором у него формируется мотивированное желание выбора определенного политическо-
го решения, а волеизъявление избирателя - это выраженная вовне воля избирателя, при которой выбранное им политическое решение становится доступным восприятию других лиц [10]. При этом под волей избирателей, выраженной на конкретных выборах в рамках требований избирательного процесса, следует понимать сумму воли избирателей, которая формирует желание выбора конкретного политического решения на выборах об избрании того или иного кандидата, списка кандидатов. Искажение воли избирателей зависит от их субъективного усмотрения и им подконтрольно. Избиратель осознает искажение своей воли, однако сознательно допускает это под воздействием различных негативных факторов: применения грубой силы, угрозы применения различных форм принуждения, реального риска претерпевания неблагоприятных последствий, подкупа. По верному утверждению O.A. Кравченко, волеизъявление подкупленного избирателя всегда будет соответствовать его воле, хотя и искаженной [11].
Подкуп избирателей является классическим примером коррупционных отношений в форме сделки, где стороной пассивного подкупа выступает избиратель, а стороной активного подкупа - скупщик голосов избирателей (кандидат лично, представитель кандидата или иное лицо). В коррупционных отношениях подкупа избирателей одна из его сторон - избиратель - использует свой правовой статус, свое конституционное право голосовать (на основании чего избирателю, включенному в список избирателей, собственно, и выдают избирательный бюллетень в помещении для голосования) в обмен на получение выгод прежде всего материального характера [12].
Как отмечается в научной литературе, целью коррупции в избирательном процессе является извлечение выгод материального и нематериального характера, в том числе и политической выгоды, различными субъектами коррупции. К примеру, кандидат в депутаты или на выборную должность преследует цель победы на выборах (хотя сегодня используется практика регистрации кандидатов, которые не преследуют цели избрания, а призваны компрометировать основного конкурента «своего» кандидата). Представители финансово-промышленных
групп и организованной преступности, осуществляя финансирование предвыборной кампании того или иного кандидата, избирательного объединения, ожидают от него в случае прихода к власти исполнения договоренностей или просто заручаются поддержкой на будущее. Избиратели как субъекты подкупа преследуют цели извлечения выгоды материального характера здесь и сейчас, вероятно полагая, что полученные деньги, продуктовые наборы и т. п. - это то немногое, что они могут реально получить от использования своего избирательного права, в отличие от обещанных кандидатом или политической партией улучшений в будущем [13].
Подкупы избирателей являются неотъемлемой частью современной электоральной коррупции как разновидности политической коррупции. Электоральная коррупция заключается в создании преимуществ представителями правящих политических сил и групп, подавлении их политических конкурентов и искажении свободного волеизъявления граждан посредством противоправного использования в ходе избирательного процесса государственных структур, их должностных лиц и ресурсов [14].
В настоящее время административной ответственности за подкуп избирателей подлежат только те лица, которые осуществили подкуп избирателей. Что касается самих подкупленных избирателей - неотъемлемой стороны любого подкупа избирателей как коррупционной сделки, то их действия остаются ненаказуемыми. На наш взгляд, это серьезный пробел в законодательстве, стимулирующий коррупционную деятельность на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления как самих избирателей, так и иных участников избирательного процесса. По существу, если исходить из сходной коррупционной природы взяточничества и подкупа избирателей, сегодня за взятку избирателю наказывается только взяткодатель, а не взяточник. В этой связи представляется необходимым установление административной ответственности для избирателей за принятие ими материальных ценностей при подкупе на выборах.
Как известно, в целом ряде государств «продажность» избирателей является уголовно на-
казуемым деянием. Например, в ФРГ (§ 108-Ь Уголовного кодекса ФРГ) и Дании (§117 Уголовного кодекса Дании).
В литературе высказана точка зрения о необходимости криминализации подкупа избирателей и в нашей стране. Для этого нужно исключить из КоАП РФ ст. 5.16. По мнению A.M. Багмета и Е.И. Бычковой, ст. 141 УК РФ и ст. 5.16 КоАП РФ дублируются, в чем нет законодательной необходимости. Указанные авторы предлагают установить за подкуп избирателей только уголовную ответственность, полагая, что социальная ценность избирательных прав достаточна велика, чтобы за их нарушение предусматривалась только уголовная ответственность [15].
На наш взгляд, в этом вопросе более последовательны те авторы, которые предлагают закрепить в законодательстве четкие формально определенные критерии разграничения административно и уголовно наказуемого подкупа избирателей. В этой связи следует согласиться с предложением Ю.Н. Климовой об установлении уголовной ответственности за подкуп избирателей «в крупном размере», предусмотрев его конкретные стоимостные рамки [16].
Целесообразно также рассмотреть законодателю вопрос об установлении уголовной ответственности за совершение подкупа избирателей, который явился основанием отмены в установленном порядке результатов выборов. Как представляется, общественная опасность такого подкупа в силу характера причиненного им ущерба общественным отношениям очевидна. В подобной ситуации подкуп избирателей наносит серьезный урон функционированию института выборов, нарушает порядок и своевременность формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, дестабилизирует нормальный ход властеотношений, а также влечет дополнительные бюджетные расходы на подготовку и проведение новых выборов.
Представляется, что предложенные законодательные решения будут способствовать более эффективному противодействию коррупции в избирательном процессе и активизации борьбы с подкупом избирателей как административно-правовыми, так и уголовно-правовыми средствами.
А а Б А ^ Л I Г J h jj и Г jj ^ л и и
1. Помимо подкупа избирателей и участников референдума к административным правонарушениям коррупционной направленности, посягающим на избирательные права, относятся: непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17 КоАП РФ); незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума (ст. 5.20 КоАП РФ); использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45 КоАП РФ); сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом (ст. 5.47 КоАП РФ); нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (ст. 5.50 КоАП РФ) и др.
2. Игнатенко В.В. Понятие подкупа избирателей как конституционно-правового деликта и особенности его квалификации // Академический юридический журнал. 2012. № 3. С. 6; ШтурневаМ.В. Конституционно-правовая ответственность за подкуп избирателей. Иркутск, 2013. С. 16.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011.С. 48.
4. Оспанов Т.А. К вопросу о политической конкуренции в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
5. Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 403.
6. Чучелина H.H. Основы финансирования избирательных кампаний в Российской Федерации II Право и власть. 2002. № 3. С. 39-46.
7. Багмет A.M., Бычкова Е.И. Особенности квалификации подкупа избирателей как вида электоральной коррупции II Юридический мир. 2014. № 2.
8. Соловьев С.Г. Денежный подкуп избирателей на муниципальных выборах: проблемы теории и практики II Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N° 9.
9. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 129.
10. Кравченко O.A. Демократия как достоверное волеизъявление народа II Вестник Пермского университета. Юридические науки. Пермь, 2013. № 1.
11. Там же.
12. Зырянова H.A. Коррупция в избирательном процессе: понятие и признаки II Уголовная юстиция. 2014. № 1. С. 98.
13. Там же. С. 99.
14. Кабанов П.А., Райков Г.И., Свигузова А.П., Чирков Д.К Электоральная преступность в условиях формирования в России демократического правового государства (политико-криминологический анализ явления, его причин и эффективности мер противодействия). М., 2012; Нисневич Ю.А. Политическая коррупция: определение, формы проявления, механизм и ресурсы II Технологизация политических процессов в условиях глобализации: теория, опыт, перспективы. М., 2012.
15. БагметА.М., БычковаЕ.И. Указ. соч.
16. Климова Ю.Н. Уголовная ответственность за подкуп избирателей II Уголовное право. 2008. № 1.
ТРИБУНА талшдш УЧЕНЫЙ
К ВОПРОСУ О ПРОТИВОПРАВНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ
Е.М. Сураноеа
В России на выборах всех уровней применяются противоправные избирательные технологии. Еще в 2007 г. Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России на основании отчетов 58 субъектов Российской Федерации составил перечень «черных» технологий [1]. Безусловно, в современных условиях в связи с усилением информатизации общества количество используемых противоправных технологий значительно возросло. Это влечет за собой негативную реакцию со стороны избирателей, которая выражается в падении явки на выборы, формировании негативного отношения к политическим институтам, приводит к
снижению гражданской активности населения. Расширение практики использования противоправных избирательных технологий обуславливает необходимость выработки рекомендаций по противодействию приемам, методам и способам, используемым в период избирательных кампаний, которые противоречат «принципам честных, справедливых, свободных и подлинных выборов, нормам политической этики» [2] и законам о выборах.
В научной литературе существуют различные позиции по вопросу о видах «черных» избирательных технологий. Например, А. Ситни-кова и И. Минтусова [3] выделяют следующие
