CC BY
101
12. Mezentsev V.V. Sovereign funds: definition, classification and types. State Audit. Right. Economy. 2014. № 3. P. 2-5.
13. Povetkina N.A. Financial stability of the Russian Federation: legal doctrine and security practice: dis. ... Dr. of Law. Science. M.: Publishing house «Law firm Contract», 453 p.
УДК 347.73
А.Ю. Рыбкова
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАХОВОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ
Введение: в настоящее время произошли существенные изменения в страховом законодательстве РФ, повлекшие за собой становление института саморегулирования на отечественном страховом рынке наряду с существующим государственным страховым контролем и надзором. Цель: исследование нового правового положения, закрепленного в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г. № 482-ФЗ), содержащего вопросы, связанные с выявлением финансово-правовой природы инструмента саморегулирования страховой деятельности, определением его правового положения в отрасли финансового права, а также соотношением с государственным страховым контролем и надзором, осуществляемым Банком России. Методологическая основа: для достижения поставленной автором использовались общенаучные и частнона-учные методы познания: диалектический, анализа, синтеза, индукции, дедукции, комплексный, системный, а также формально-логический, нормативно-логический методы юриспруденции. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно финансово-правовой природы инструмента саморегулирования на страховом рынке. Выделены основные направления по функционированию и взаимодействию саморегулирования страховой деятельности субъектов страхового дела, а также государственного страхового контроля и надзора, осуществляемого Банком России; проанализирована финансово-правовая природа механизма саморегулирования, а также разграничение данного института с государственным страховым контролем и надзором на финансовом рынке. Вывод: саморегулируемая организация на финансовом рынке, имеющая финансово-правовую природу, не может (не должна!) ограничить или заменить государственный страховой контроль и надзор, т.к. не обладает достаточными финансовыми ресурсами, а также имеет высокий риск осуществления деятельности в интересах собственных членов.
Ключевые слова: инструмент саморегулирования, саморегулируемая организация на финансовом рынке, саморегулирование страховой деятельности, Банк России, Общероссийская саморегулируемая организация.
© Рыбкова Алёна Юрьевна, 2018
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Rybkova Alyona Yuryevna, 2018 228 Postgraduate student, Financial, banking and customs law department (Saratov State Law Academy)
A.Yu. Rybkova
SPECIAL ASPECTS OF THE FINANCIAL AND LEGAL REGULATION OF THE INSURANCE CONTROL AND SUPERVISION EXERCISED BY THE SELF-REGULATORY ORGANIZATION IN THE FINANCIAL MARKET
Background: at the present time essential changes in the insurance legislation of the Russian Federation have taken place, They caused the formation of the self-regulation institute in the domestic insurance market, along with the existing state insurance control and supervision. Objective: the author of the article supposes to research a new legal status enshrined in the Act of the Russian Federation of November27,1992 No. 4015-1 (in an edition of July 26, 2017 No. 205-FZ) "On the Organization of Insurance Business in the Russian Federation", containing the questions connected with the identification of the financial and legal nature of the instrument of self-regulation of the insurance activity, definition of its legal status in the field of the financial law and also a ratio with the state insurance control and supervision exercised by the Bank of Russia. Methodology: in doing the research the author use the general scientific and specific scientific methods of knowledge : dialectic, analysis, synthesis, induction, deduction, complex, system. Formal and logical, standard and logical methods of law were also applied. The use of these methods allowed the author to analyze the financial and legal nature of the mechanism of self-regulation and also to differentiate the institute of the state insurance control and supervision in the financial market. Results: the author's position in relation of the financial and legal nature of the instrument of self-regulation in the insurance market is reasoned. The main directions of functioning and interaction of self-regulation of insurance activity of subjects of the insurance business and also the state insurance control and supervision exercised by the Bank of Russia are allocated. Conclusions: the self-regulatory organization in the financial market having the financial and legal nature can't (shouldn't!) limit or replace the state insurance control and supervision as it doesn't possess sufficient financial resources and also has high risk of implementation of activity for the benefit of own members.
Key-words: instrument of self-regulation, self-regulatory organization in the financial market, self-regulation of insurance activity, Bank of Russia, The Nationwide self-regulatory organization.
В настоящее время страховая деятельность находится в постоянном развитии ввиду непрерывного совершенствования страхового законодательства. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г. № 482-ФЗ)1 страховая деятельность (страховое дело) определяется как деятельность страховщиков по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию, а также деятельность страховых брокеров по оказанию услуг, связанных со страхованием и перестрахованием. Для обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей реализуется страховой контроль и надзор за деятельностью субъектов страхового дела. С 2013 г. полномочия по организации страхового контроля и надзора были переданы Центральному банку РФ [1, с. 71-74]. Однако, как отмечает Национальная страховая гильдия (отраслевое объединение), за такой передачей последовало уменьшение
1 См.: Российская газета. 1993. № 6; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1,
ч. 1, ст. 66. 229
количества страховых компаний на страховом рынке. Основные причины этого заключались в следующем: обесценивание рубля; уменьшение платежеспособности страхователей; увеличение финансовой нагрузки на страховщиков; активная деятельность Центрального банка РФ по организации страхового контроля и надзора за деятельностью страховщиков и многие другие причины2.
По данным Транссиб Ре (Транссибирской перестраховочной корпорации), в настоящее время страховые компании, осуществляющие страховую деятельность на территории Российской Федерации, сосредоточены только в 46 регионах страны3! поэтому они характеризуются разобщенностью интересов, что существенно мешает нормальному функционированию и взаимодействию с Банком России, а также иными органами государственной власти. Следовательно, существует необходимость внедрения инструмента саморегулирования на отечественный страховой рынок, как это уже давно практикуется в зарубежных государствах, где наряду с государственным страховым контролем и надзором действует механизм саморегулирования [2, с. 11-13].
Проблема осуществления саморегулирования в отношении субъектов страхового дела появилась с момента ее определения в Стратегии развития страховой деятельности до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 1293-р. С 3 марта 2014 г. все решения Совета директоров Банка России по урегулированию, организации контроля и надзора в сфере финансовых рынков были переданы его отдельным структурным подразделениям4. Однако до вступления в законную силу решения о передаче полномочий в сфере финансовых рынков Банк России стал проявлять активность в отношении саморегулируемых организаций для усиления своего влияния как контрольно-надзорного органа, поэтому 13 июля 2015 г. был принят Федеральный закон № 223-Ф3 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» (в ред. от 28 декабря 2017 г. № 292-ФЗ)5, следствием чего стало включение новых правовых положений в отдельные нормативно-правовые акты, в т.ч. в Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 26 июля 2017 г. № 205-ФЗ), в котором имеется новое положение, касающееся определения саморегулируемой организации на финансовом рынке. Так, под саморегулируемой организацией на финансовом рынке понимается некоммерческая организация, создающаяся в форме ассоциации (союза) в определенных законом целях, основанная на членстве и объединяющая юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — СРО)6.
На сложный характер взаимоотношений при страховании и его комплексный характер регулирования неоднократно обращали внимание ученые-финансоведы
° 2 См.: Страховой рынок: итоги 2015, прогнозы и основные тенденции. URL: // http://www.
§ insur-info.ru/analysis/1083 / (дата обращения: 10.09.2017).
^ 3 См.: Страхование сегодня. Материалы 15-й Межрегиональной научно-практической
1 конференции «Современное состояние страховой отрасли России. Важнейшие направления
S стабилизации и развития страховой деятельности, обеспечения социальной ответственности
страхового бизнеса за выполнение взятых обязательств». URL: // http://www.insur-info.ru/ pressr/57924/ (дата обращения: 10.09.2017).
4 См.: Информация Банка России от 28 февраля 2014 г. «Об упразднении Службы Банка России по финансовым рынкам» // Вестник Банка России. 2014. № 22.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. 1, ст. 4349; 2018. № 1, ч. 1, ст. 4225.
6 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации.
230 2016. № 27, ч. 1, ст. 4225.
и, прежде всего, представители саратовской школы финансового права. Так, Е.В. Покачалова особо отмечает, что «нормы финансового права определяют систему и организацию страхования, его виды, процесс реализации обязательного страхования, лицензирование деятельности субъектов страхового дела, обеспечение финансовой устойчивости страховщиков, осуществление контроля и надзора, реализуемого Банком России» [3, с. 641-642; 4, с. 111].
Саморегулирование страховой деятельности в общем представляет собой процесс координации и регламентации всего страхового рынка ее профессиональными участниками в соответствии с законодательством РФ. В случае если на финансовом рынке присутствует СРО, то страховые организации, страховые брокеры, а также общества взаимного страхования обязаны вступать в данную организацию в порядке и сроки, определяемые законом. В настоящее время деятельность СРО имеет противоречивый статус, т.к., с одной стороны, СРО является некоммерческой организацией (добровольным объединением) и регулируется нормами гражданского права, с другой стороны — это часть публично-правового регулирования в отношении финансовых организаций, которые, как справедливо отмечает Е. Ю. Грачева, с помощью финансов могут реализовать саморегулирование [5, с. 59-76], следовательно, СРО наделяется регулятивной функцией [6, с. 235-236], поэтому регламентируется нормами финансового права.
Как справедливо отмечают Е.А. Павлодский, И.В. Рукавишникова, С.В. Рыбакова и О.В. Тагашева, в финансово-правовой науке и юридической литературе при осуществлении императивного метода правового регулирования особое значение приобретает элемент возможного и необходимого «перенесения» части государственно-властной компетенции на физических лиц и организаций, которые не являются государственными органами власти (СРО) [7, с. 36-41; 8, с. 12; 9, с. 23-29; 10, с. 21]. Примером таких полномочий могут служить лицензирование деятельности, осуществление государственной регистрации и др. Кроме того, по мнению Е.Н. Пастушенко и Л.Н. Земцовой, основные направления развития финансового рынка Российской Федерации характеризуются государственно-властной юридической природой, а также имеют публично-правовые особенности финансово-правового регулирования [11, с. 51]. Следовательно, саморегулирование страховой деятельности, являясь необходимым элементом развития финансового рынка Российской Федерации, не может (не должна!) существовать в отсутствие инструмента государственного регулирования. Кроме того, как справедливо отмечает Е.Г. Писарева, в процессе осуществления финансовой деятельности государства необходимо рациональное соединение самостоятельной воли субъекта, а также государственного регулирования, контроля и надзора [12, с. 44].
Необходимо отметить, что в апреле 2016 г. Правительством РФ был принят и утвержден план мероприятий («дорожная карта»), который направлен на совершенствование контроля и надзора, в т.ч. страховой деятельности, путем передачи части контрольно-надзорных полномочий СРО7. Как справедливо отмечает Л. М. Сенькина (директор по аналитической работе Российского союза автостраховщиков), СРО всегда должна рассматриваться как часть государствен-
7 См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 211. 231
ного страхового контроля и надзора в Российской Федерации8. Следовательно, данные СРО наделяются полномочиями и компетенцией в сфере осуществления негосударственного финансового контроля за субъектами страхового дела наряду с государственным финансовым контролем, реализуемым Банком России, а также Минфином России.
Действительно, саморегулирование как инструмент правового воздействия позволяет устанавливать определенные стандарты и правила ведения деятельности внутри СРО. Благодаря саморегулированию оказывается влияние на нормотворчество и политику СРО. Однако Банком России делается определенная оговорка, согласно которой СРО могут осуществлять контрольно-надзорные полномочия только в случае их передачи Банком России. Кроме того, процесс передачи полномочий, а также порядок и основания их прекращения устанавливаются Центральным банком РФ. В соответствии с упомянутым Законом надзор за СРО осуществляется Банком России, к полномочиям которого можно отнести установление обязательных требований для приобретения статуса СРО, а также для разработки базовых и внутренних стандартов, проведение проверок в отношении СРО в случае выявления нарушений законодательства, получение от СРО определенной информации и документов, а также финансовой отчетности, применение мер финансово-правовой ответственности и многие другие полномочия.
И. В. Ершова отмечает, что принятие законодательного акта в отношении СРО послужило началом преобразования во всей сфере публично-правового регулирования [13, с. 2142; 14, с. 10]. Однако по справедливому замечанию Р. Буайе, инструмент саморегулирования на страховом рынке не может существовать в отдельности без авторитетного органа государственной власти, в компетенцию которого входит определение перечня субъектов страхового дела, выходящих на данный рынок [15, с. 20]. С этим мнением следует согласиться, т.к. при отсутствии публично-правового регулятора в данной сфере может произойти разрушение страхового рынка из-за большого количества недобросовестных субъектов страхового дела, стремящихся использовать любые возможности для получения собственной выгоды. Кроме того, как верно замечает И.В. Бит-Шабо, в процессе финансовой деятельности государства (в т.ч. страховой) особая роль отводится государственному финансовому контролю, с помощью которого осуществляется предупреждение, а также пресечение правонарушений в финансовой сфере [16, с. 50]. В случае отсутствия данного публично-правового инструмента может произойти дестабилизация всей сферы финансово-правового регулирования.
Необходимо отметить, что в настоящее время объединениями субъектов страхового дела9 учреждена Общероссийская саморегулируемая организация страховщиков, которая создана на базе Всероссийского союза страховщиков. Все страховые компании обязаны были присоединиться к данной организации в течение 180 дней после ее учреждения, т.е. до июня 2017 г., однако, «упустив» такое членство, их деятельность на страховом рынке была прекращена путем отзыва лицензии Банком России, исключения из соответствующего реестра,
8 См.: СРО в страховании — новые правила игры на подходе. URL: // http://www.insur-i.nfo. ru/comments/1104 / (дата обращения: 10.09.2017).
9 По состоянию на 8 сентября 2017 г. в Реестре субъектов страхового дела зарегистрировано 34 объединения субъектов страхового дела. См.: Реестр субъектов страхового дела на 8 сентября 2017 г. URL: // http://www.cbr.ru/finmarket/supervision/sv_insurance/ (дата обращения:
232 10.09.2017).
а также ликвидации такой организации10. При этом все страховые организации, являющиеся членами союза до преобразования, стали членами СРО «автоматически», а новые участники объединения прошли процедуру включения в состав организации, как это было сделано с АО «Российская национальная перестраховочная компания», а также ООО «Страховая компания «Кайрос». По состоянию на 22 февраля 2018 г. СРО состоят 238 страховых и перестраховочных организаций11! Необходимо также дополнить, что в компетенцию Общероссийской саморегулируемой организации страховщиков входят разработка и принятие базовых и внутренних стандартов, необходимых для осуществления контроля в отношении всех страховых организаций, реализация функций по ведению реестра, рассмотрение обращений граждан и другие полномочия.
Как справедливо отмечает О.В. Болтинова, в настоящее время происходит расширение границ финансового контроля [17, с. 40]. Такому расширению способствует включение саморегулирования страховой деятельности, саморегулирования аудиторской деятельности [5, с. 327-339], а также иных категорий в данный публично-правовой инструмент.
Подводя итог, следует отметить, что страховой контроль и надзор, осуществляемый СРО, может стать результативным в силу заинтересованности в улучшении эффективности деятельности субъектов страхового дела путем оказания органам государственной власти и Банку России содействия в стандартизации предоставляемых услуг, а также в осуществлении страхового контроля и надзора за субъектами страхового дела [18, с. 15]. Однако необходимо отметить, что СРО не может (не должна!) ограничить или заменить государственный страховой контроль и надзор, т.к. не обладает достаточными финансовыми ресурсами, а также имеет высокий риск осуществления деятельности в интересах собственных членов.
Библиографический список
1. Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Единый регулятор финансовых рынков (на примере России и Казахстана) // Евразийский юридический журнал. 2015. № 9 (88). С. 71-74.
2. Колесникова Т.В. Страхование в системе международных экономических отношений. Иркутск: Изд-во Байкальского государственного ун-та экономики и права, 2015. 148 с.
3. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. 296 с.
4. Покачалова Е.В. Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела // Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. 800 с.
5. Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. 384 с.
10 См.: Общероссийская СРО страховщиков на базе ВСС может начать работу в середине осени. URL: // http://www.insur-info.ru/press/1l5803/ (дата обращения: 10.09.2017).
11 См.: Страховщики закончили формировать саморегулируемую организацию. URL: // http://www.insur-info.ru/press/126466/ (дата обращения: 10.09.2017). 233
6. Семилютина Н.Г. Российский рынок финансовых услуг: формирование правовой модели. М.: Волтерс Клувер, 2005. 318 с.
7. Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации в России // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 36-42.
8. РукавишниковаИ.В. Метод финансового права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. 50 с.
9. Рыбакова С.В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23-29.
10. Тагашева О.В. Финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг (финансово-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 26 с.
11. Пастушенко Е.Н., Земцова Л.Н. Актуальные вопросы финансово-правового регулирования финансового рынка // Информационная безопасность регионов. 2016. № 3 (24). С. 20-53.
12. Писарева Е.Г. Значение контроля за деятельностью государственных учреждений (административно- и финансово-правовые аспекты) // Ленинградский юридический журнал. 2012. № 4 (30). С. 43-49.
13. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и практики // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10. С. 2142-2150.
14. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация / [Ершова И.В. и др.]; Московский гос. юридический ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА); отв. ред. И.В. Ершова. М.:
I Норма; Инфра-М, 2015. 255 с.
° 15. Буайе Р. Теория регуляции: критический анализ. М.: Наука для общества,
г 1997. 212 с.
OI
| 16. Бит-Шабо И.В. Государственные социальные внебюджетные фонды Рос-
| сийской Федерации в системе государственного финансового контроля в рамках
| обеспечения национальной безопасности // Информационная безопасность ре-
1 гионов. 2015. № 2 (19). С. 49-56.
0
| 17. Болтинова О.В. К вопросу о государственном финансовом контроле в
| Российской Федерации // Финансовое право и управление. 2013. № 2. С. 39-45.
>g 18. Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Рос-
| сийской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. 48 с.
и а
ГО
f References
! 1. Rozhdestvenskaya T.E., Guznov A.G. The Unified Regulator of the Financial
g Markets (on the example of Russia and Kazakhstan) // The Eurasian legal magazine. | 2015. No. 9 (88). P. 71-74.
1 2. Kolesnikova T.V. Insurance in the System of the International Economic Rela-J tions. Irkutsk: BGUEP publishing house, 2015. 148 p.
3. Pokachalova E.V. Public Debt in the Russian Federation: Questions of the Theory of the Financial Law / E. V. Pokachalova; ex. ed. N. I. Himicheva. Saratov: Public Educational Institution of Higher Professional Education «The Saratov State Law Academy» publishing house, 2007. 296 p.
4. Pokachalova E.V. General Characteristics of Insurance and Fundamentals of 234 Insurance Business. // N. I. Himicheva, O. V. Pokachalova. Financial law: textbook
/ ex. ed. N. I. Himicheva, E. V. Pokachalova. 6th prod., revised and supplemented. M.: Norma; INFRA-M, 2017. 800 p.
5. Grachevа E.Y. Legal Regulation of Financial Control in the Russian Federation: Problems and Prospects: monograph / L.L. Arzumanov, O.V. Bolotnova, O. Y. Bubnova, etc.; ed. ed. by E. Yu. Gracheva. M.: NORMA, INFRA-M, 2013. 384 p.
6. Semilyutina N.G. Russian Financial Service Market: the Formation of the Legal Model. M.: Publishing house: Volters Kluver, 2005. 318 p.
7. Pavlodsky E.A. Self-regulatory Organizations in the Russian Federation // The Magazine of Russian law. 2009. No. 1. P. 36-42.
8. Rukavishnikova I.V. Method of the Financial Law: extended absr.diss ...doct. of law , Saratov, 2004. 50 p.
9. Rybakova S.V. Public Financial Control and Supervision // Financial law. 2014. No. 12. P. 23-29.
10. Tagasheva O.V. Financial Control in the Sphere of Securities Market (financial and legal aspect):extended abstr.diss.....cand of law . Saratov, 2009. 26 p.
11. Pastushenko E.N., Zemtsova L.N. Topical Questions of Financial and Legal Regulation of the Financial Market // Informational security of regions. 2016. No. 3 (24). P. 20-53.
12. Pisareva E.G. Value of Control the Activity of Public Institutions (administrative - and financial and legal aspects) // Leningrad legal magazine. 2012. No. 4 (30). P. 43-49.
13. Ershova I.V. Self-regulation of Business and Professional Activity: questions of the Theory and Practice // Current problems of Russian law. 2014. No. 10.
P. 2142-2150. Œ
c
14. Ershova I.V. Self-regulation of Business and Professional Activity: Unity and | Differentiation / [Yershova I.V., etc.]; The Moscow State law University named after £ O.E. Kutafin (MSLA); ex. ed. of I. V. Yershova. M.: Norma; Infra-M, 2015. 255 p. 0
15. Buaye R. Theory of Regulation: Critical Analysis. M.: Publishing house: Sci- 0 ence for society, 1997. 212 p. C
16. Bit-Shabo I.V. Public Social Pension Funds of the Russian Federation in the 1 System of State Financial Control Within Ensuring National Security // Informa- | tion security of regions. 2015. No. 2 (19). P. 49-56. 0
17. Boltinova O.V. To the Question of the State Financial Control in the Russian p Federation // The Financial law and management. 2013. No. 2. P. 39-45. |
18. Guznov A.G. Financial and Legal Regulation of the Financial Market in the K Russian Federation: extended absr.diss ...doct. of law, 2016. 48 p. 1
g
N) O
2 о
M
