CC BY
71
ПРОБЛЕМЫ ПРАВА
I* —==^^========^==^=====
© 2003 г. С.С.Жолдасов
ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАТИВНОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Государство в силу самого своего существования является субъектом международного права. Международная правосубъектность - изначальное свойство государства, оно первично, а его признание другими субъектами международного права не влияет на его правоспособность.
С точки зрения международного права и унитарные, и федеративные государства - субъекты одного порядка, обладающие равными правами и обязанностями. Тем не менее и в теории, и в практике до сих пор дискутируется вопрос о правосубъектности членов федерации. Теоретические основы международной правосубъектности членов федерации неразрывно связаны с концепцией правовой природы федеративного государства.
По нашему мнению, решающее значение для определения юридической природы федеративного государства имеют не исторические традиции, не способ образования и своеобразие конституционного регулирования в федеративном государстве, а наличие у членов федерации необходимых свойств, позволяющих квалифицировать их в качестве государственных образований.
В международных отношениях равноправные субъекты в лице суверенных государств, создающие нормы международного права, сами являются носителями вытекающих из этих норм прав и обязанностей, а также определяют конкретные средства и процедуры их реализации.
При исследовании проблемы правосубъектности необходимо проанализировать тесно связанные с ней категории: дееспособность, правоспособность, компетенцию органов, правовой статус и др. К созданию федеративных государств на месте унитарных может привести развитие структур последних.
Возникновение идей федерализма относится к периоду древнегреческой цивилизации, когда усилия политиков были направлены на определение правовых отношений между лигами как союзами и городами, входящими в лиги.
Обобщая международный опыт, можно выделить следующие способы создания федеративных государств:
1) объединение в федерацию двух или более государств. Этот способ можно считать классическим, наиболее точно отражающим правовую природу федерализма;
2) преобразование конфедерации в федерацию (например, Швейцария), что начинает проявляться в Европейском Союзе;
3) трансформация унитарного государства в федеративное (примером может служить Бельгия).
У некоторых федераций объем компетенции их субъектов во внешней сфере очень велик.
Федеративные государства были созданы в США в 1787 г., Мексике - в 1824 г., Бразилии - в 1889 г., Австралии-в 1901 г, России - в 1918 г.
Сущность федерации можно раскрыть, только изучив историю федерализма. Например, Соединенные Штаты Америки были учреждены 13 бывшими английскими колониями, завоевавшими независимость. После Версальского мира 1783 г. они первоначально объединились в конфедерацию, а затем в союзное государство. ФРГ состоит из земель, которые в прошлом были самостоятельными государствами (Королевство Бавария, Королевство Вюртемберг и т.д) СССР был основан в 1922 г. путем объединения самостоятельных государственных образований: РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской ССР.
Следует заметить, что среди субъектов современных федераций имеется немало образований, которые ранее не были самостоятельными государствами.
Первые попытки определения современного федерализма сделал французский юрист Джен Жан Боден, который рассматривал федерализм как добровольную форму политического объединения на временной или договорной основе.
Важное значение имеет установление специфики федеративного государства как субъекта международных договоров. Необходимо выделить отличительные признаки федерации (выступающей в качестве единого лица в международных договорных отношениях), существующие во внутренних конституционных порядках, которые обусловливают полномочия федеративных государств при заключении международных договоров. Устройство федеративных государств, которые в международном праве называют сложными государствами, при некоторых различиях территориальной организации и форм правления основывается на общих принципах. К ним относятся, по определению К. Вэара, разделение полномочий между двумя уровнями властей и принятие конституции, в которой должно быть регламентировано разделение властей [1].
Современные ученые выделяют значительно больше признаков федерализма, а именно: государственноподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц - субъектов федерации; конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией; недопустимость изменения границ без их согласия; добровольность объеди-
нения в единое государство; наличие федеральной < конституции и конституции субъектов федерации; однопорядковый конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенных прав ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства,. обеспечивающие его функционирование.
В современном международном праве нет нормативного определения государства, и тем более такой его составной части, как член федерации. Наука о теории государства и права выделяет свойства, характеризующие членов федерации:
1. Наличие территории, на которую распространяется власть субъекта федерации. Вхождение в федерацию означает, что верховная власть над этой территорией носит смешанный характер: в ней присутствует компетенция федеральной власти и компетенция субъекта федерации. Это относится и к сфере внешних сношений, в которой федерацию в целом представляют федеральные органы.
2. Наличие собственного законодательного органа. Члены федерации не только осуществляют законодательные функции на своей территории, но зачастую имеют и собственную конституцию.
Федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей по вертикали, а федеративная структура государства в современных условиях становится новой моделью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральных властей на различных уровнях государственного устройства: федеральном, региональном, местном.
Цель такого разделения - создание более гибкого и действенного механизма защиты прав и свобод человека, а также установления эффективного режима государственного управления. Но в отличие от традиционного разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную в федеративных государствах возможно более гармоничное и полноценное их взаимоограничение.
Каждое федеративное государство имеет свою специфику, которая обусловливается особенностями отдельных сфер1 внутренней организации'й регулиро-ваййя- ’¿о'они'не'меняют!качёственную основу феде-1 рализт.1
f!Oí«rr¡Ki'-vrK'-',';T ■/мпот'т.ю:! и с: п .-¿'.'•'•Г,
При анализе федерализма одним из ‘наиболее
-rV, t 11 ....!Г>|-> ■Л|М-)Г>1Г'"П !'ПГИ!> Ч í i
сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение \ компетенций между' союзом' и субъектами' федерации' [2],) т.е.‘ установление общих'
i.<■: ¡и íj!;:i/¡¡¡¡ 'jí Í.N i II >! í 'I
принципов * определения объема предметной компе-тенции как' союза в лице его высшего законодатель-
г.i, г -.-i1;!, ni- -■ i-;r¡ '.'í.mi'j'V . •
ного органа - парламента, так и субъектов федерации
-Г'"!'"; Г',ПГ^-Г-'.П 1 ■■iH'li'jl'!! С ''АП ’ |П '¿Л-Л-''1' ,f -:П'1
в лице их'законодательных собрании: От* этого зави-
-Г.1 Т ■/■■■П t '> - П’П-,11 П.;у > ¡" I (VI, г,ц
cHt'юридическое положение'государственного обра-
- y.lr'lí ¡V f:t' ■’
зования в сйюзе и характер тех отношении, которые складываются между союзом и членами федерации.
" В 'конституционном праве существует несколько dCHOBiibix моделей1 распределения полномочий между
федерацией и субъектами федерации, складывающихся из следующих элементов:
1) исключительная федеральная компетенция;
2) исключительная компетенция субъектов федерации;
3) конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;
4) остаточная компетенция, распределяемая, согласно конституции, в зависимости от степени централизован-ности данной федерации.
Сферы компетенции могут быть разными.
1. Исключительно федеральная, где только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации.
2. Исключительно субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти.
3. Совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между феде- . рацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация осуществляет основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты -конкретное). И в этом случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение полномочий в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным.
Перед федеральным правительством возникла сложная проблема координации деятельности многих управленческих органов. Попытки координировать их в нужной степени послужили причиной появления новых, органов, носящих в основном региональный характер и наделенных чаще всего совещательными функциями. Но учреждение этих органов еще больше усложняет механизм: государственного' управления и способствует' появлению новых" проблем,1 связанных со структурным приспособлением всех. институтов государства к потребностям современного периода. '
’1В1 основном' всё федеральные конституции ‘ укладываются в рамках двух общих концепций/ дуалистического' и кооперативного федерализма! Главное различие мёэвду ’этими1 концепциями' в том, что первая (она и исторически возникла первой) трактует' суть
•уу. п ''11 * I!■ ;г.-' 'у;; { .
федерализма в разделении полномочии и функции
. * *! ■ ■ < }■* ■ ( .. '' | ^ -, Т I * * ' 1 3 I)1 1 I ■ 11 (! I ! 1 . * I 1 . . * I I ..! I I ,
между ерюзнои властью и властями штатов, а вторая акцентирует внимание на отношениях сотрудничества между органами, входящими в федеративную структуру и органами членов федерации.’ . ”
В Швейцарии с целью оправдания наступления( центральной власти на права кантонов используется
концепция кооперативного федерализма, согласно которой между правительством союза и кантонов, как и между кантонами, существует взаимозависимость и кооперирование.
Сторонники этой концепции считают, что расширение компетенции союза приведет к более удачному распределению обязанностей между союзом и кантонами. Некоторые швейцарские юристы, как, например, Ж. Дарбелле, предлагают для сохранения федерализма предоставить кантонам и советам кантонов более широкие полномочия в принятии решений центральными властями и более эффективное использование таких полномочий для противодействия нежелательным шагам центральных властей.
Основанием дуалистической концепции служит конституционно-правовой статус членов федерации, она отличается юридическим подходом. Само определение федерализма здесь строится на совокупности формально-правовых принципов. Особое внимание уделяется правовому механизму разделения компетенции.
В определениях федерализма, содержащихся в современных работах американских юристов, как правило, сочетаются элементы обеих концепций. Так, У. Холловей, придерживаясь понятия федерализма как способа распределения полномочий между федерацией и штатами, тем не менее рассматривает правительственные отношения, что всегда было характерной чертой «кооперативной концепции».
М. Риган считает недостатком современных исследований федерализма то, что их авторы лишь анализируют те или иные формальные принципы и признаки федерализма, а затем описывают многочисленные отступления от них в практике федеральных отношений, отчего возникает несоответствие теории и практики федеративных отношений. На этом основании М. Риган предлагает пересмотреть принципы федерализма и применить их в практике современных федеративных отношений в США. В результате им делается вывод, что единственной отличительной чертой федерализма являются конституционные гарантии независимого статуса штатов [3].
В отношении властей федерации и штатов преобладает сотрудничество как в процессе вынесения решений, так и в их исполнении.
В настоящее время в теории федерализма господствует концепция, согласно которой федерация является государством, созданным посредством объединения двух или более суверенных государств (королевств, княжеств, республик). Создавая федерацию, ее государства-члены признают над собой верховную власть, в то же время сами они не утрачивают элементов государственности. В разное время федерации возникали и распадались по соглашению между государствами [4]. Международное право не делает различия между правосубъектностью простых и сложных государств: в соответствии с ним и унитарные, и федеративные государства - субъекты одного порядка, обладающие равным объемом прав и обязанностей. С другой стороны, в состав федерации входят
субъекты, обладающие определенной международной правосубъектностью. Именно в этом прежде всего международное право видит качественную особенность федерации, ее отличие как от унитарного государства, так и от международного союза государств. Таким образом, федерация — это единое государство, созданное на добровольной основе как союз государств или территориальных образований с единой конституцией, общими органами власти и управления, обеспечивающими его функционирование. Свои конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы имеют также члены федерации. Важнейшим критерием и требованием федерализма является конституционно-правовое определение соотношения компетенции федерации и компетенции ее членов, регулирование взаимоотношений между ними по основным сферам жизнедеятельности единого государства - субъекта международного права.
Субъекты международного права уже на стадии процесса создания международно-правовых норм стараются определить конкретные средства и процедуры их реализации. Деятельность субъектов внутригосударственного права по реализации своих прав и обязанностей представляет собой совокупность организационных мер в сфере правотворчества. А правотворческие меры, направленные на конкретизацию правовых предписаний, осуществляются лишь при реализации норм права властными органами государства.
Как справедливо подчеркивает Д.Б. Левин, определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию государства, если только государство не обязалось придерживаться каких-либо определенных способов исполнения данных международно-правовых норм, скажем, издавать законы, предписывающие их исполнение [5]. ■
Государства вправе решать вопрос о том, как реализовать внутри страны нормы международного права; при этом возможны два варианта: непосредственно собственными усилиями или использовать для этого специально создаваемый межгосударственный институционный механизм.
Международно-правовое регулирование в широком смысле охватывает два основных этапа: правотворческий, процессе которого создаются международно-правовые нормы, и правоприменительный, в ходе которого происходит процесс осуществления норм. Это связано с тем, что цель международно-правового регулирования состоит в достижении конечного результата, т.е. в создании прочного и стабильного международного правопорядка и обеспечении законности, в условиях которой возможно всестороннее сотрудничество между государствами. Очень важно, чтобы вторая правоприменительная фаза процесса междуна-родно-правового регулирования была проведена эффективно. Осуществление на практике международных норм является, как правило, гораздо более сложной и ответственной задачей, чем их принятие, поэтому ему необходимо уделить особое внимание.
Механизм имплементации международно-правовых норм означает тесную взаимосвязь правовых (международно-правовых и национально-правовых) и институционных средств и включает в себя их определенную совокупность, используемую субъектами международного права на международном и национальном уровнях с целью реализации предписаний норм международного. права. Механизм правового регулирования должен включать организационные и правовые формы деятельности соответствующих органов государства по осуществлению правотворчества и правоприменения.
На практике взаимосвязь правового и организационного фактора проявляется в том, что меры правового характера, предпринимаемые в целях имплементации • международно-правовых норм на международном или национальном уровне, всегда сопровождаются проведением комплекса мер организационноисполнительного характера, осуществляемых международными или национальными органами в соответствии с предписаниями международно-правовых и национальных актов.
Федеративное государство отличается своеобразием государственной организации общества, оно имеет особую систему государственных органов, специфическую структуру права и систему законодательства, обусловленную соотношением международного и внутригосударственного права, порядком действия международных договоров на территории государства и порядком исполнения договорных обязательств федерацией и ее субъектами [2, 6]. Международное право возлагает обязательства на само федеративное государство как союзный орган, а не на субъектов федерации. Каждый гражданин связан законом своего государства и не обязан следовать нормам международного права, если нормы права его государства специально не предписывают ему применять таковые, хотя государство как субъект международного права связано нормами последнего. Из такого положения часто 1 возникают конфликты двоякого рода: 1) при отсутствии соответствующих норм внутреннего права исполнительная власть государства не может обеспечить выполнение норм международного права, и в результате гражданин можЬт нарушать те нормы международного права, которые его собственное государство обязуется уважать; 2) если внутреннее право предусматривает принятие акта, который государство как субъект международного права не может принимать в соответствии с его обязательствами согласно международному праву, то гражданин этого государства уполномочивается исполнять такой акт, хотя он не согласуется с нормами международного права, которые обязалось уважать его собственное государство [7].
Опыт стран, объявивших международное право частью национальной правовой системы, свидетельствует, что в правоприменительной практике внутригосударственных судов возникает проблема так называемых самоисполняющихся (self-executing treaties) и несамоисполняющихся (non-selfexecuting treaties) до-
говоров. Первые могут действовать напрямую и регулировать отношения с участием субъектов' национального права, вторые требуют для своей имплементации издания конкретизирующих норм внутреннего права. Это связано с тем, что нормы международного права прежде всего направлены на регламентацию межгосударственных отношений (например, договоры о границах, союзах, нормы уставов международных организаций и т.д.), хотя в конечном счете эти нормы могут опосредованно затрагивать права и интересы физических и юридических лиц, предписывать им совершение определенных действий или воздержание от них. На практике встречаются ситуации, когда нормы международного права, направленные на реализацию в - отношении субъектов национального права (например, в области прав и свобод личности), не могут действовать напрямую в силу своего слишком общего характера. Интересен опыт ФРГ и Канады в этой сфере. Так, ст. 25 Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 г. предусматривает, что «общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законом и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории» [8]. При анализе практики национально правовой имплементации норм международного права ФРГ возникает вопрос о понятии общих (или общепризнанных) норм международного права. Например, известный ученый К. Холлоуэй считает, что «хотя ст. 25 Основного закона явно не говорит о договорах, положение о верховенстве общих норм международного права интерпретируется многими таким образом, что оно распространяется также и на договоры».
В Канаде национальное законодательство четко разграничивает международное и внутригосударственное право. Там нет отсылки к международным договорам, и для обеспечения процесса трансформации положений определенного международного договора во внутригосударственные акты во всех случаях необходимо принять соответствующие нормы внутригосударственного права.
Американские авторы отмечают, что все международные договоры время от времени признаются самоисполняющимися в США. Например, К. Оливер считает, что доктрина «самоисполнимости договоров в течение длительного периода признавалась и признается еще и теперь, однако пользуются ею в наше время гораздо реже. Все большее количество договоров в США требует не только согласия двух третей Сената, но для их исполнения требуется издание законодательных актов, принимаемых обеими палатами Конгресса простым большинством голосов» [9].
Следующей проблемой, которая возникает при имплементации международных договоров в странах, признавших международные договоры частью национального права страны, является вопрос о соотношении между нормами международных договоров, заключенных от имени государства различными его органами, и между нормами национального права различного уровня [10]. Практика и доктрина свиде-
тельствуют, что международные договоры, содержание которых противоречит нормам конституции тех или иных государств, не могут применяться внутри страны, хотя на международной арене они не могут признаваться недействительными.
■ ' • Литература
1. Енгибарян В.Р. Понятие федерализма и проблемы его моделей // МЖМП. 2000. № 3. С. 12-20.
2. Чиркин В.Е. Федерация и ее субъекты: модели разграничения полномочий // Право и политика. 2002. № 1.
3. Reagan M.D. The New federalism. 1972. № 9. P. 3.
4. Ушаков H.A. Международное право: Учебник. М., 2000. С. 80.
5. Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 245.
Северо-Кавказская академия государственной службы, Ростовский юридический институт
6. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 20-25; Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы II Журн. Российского права. 2002. №9. С. 111-119.
7. Pavitbran А.К. Substance of public International Law // Western and Eastern. Bombey, 1965. P. 95-96.
8. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие: 3-е изд. / Сост. проф. Маклаков. М., 2000. С. 76.
9. Oliver К. The inforcement of treaties by a Federal
State-Reciel des cours de ГAcademie de droit intema-tional.1975. Vol. 141. P. 376. ‘
10. Вишняков В.Г. О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России) // Журн. Российского права. 2002. №9. С. 11-21.
19 декабря 2002 г.
О 2003 г. Б. Г. Карганова
ОГРАНИЧЕНИЕ СВОБОДЫ И ЕГО МЕСТО В САНКЦИЯХ СТАТЕЙ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ УК РФ
Наказание в виде ограничения свободы не является новым для российского уголовного законодательства. (Нельзя согласиться с В.Н. Петрашевым, который пишет, что подобное наказание было предусмотрю Уставом о содержании под стражей 1890 г. В этом Уставе действительно говорилось о привлечении к труду осужденных, но речь шла о содержании их под стражей местной полиции [1]). Схожее наказание было в советском государстве и называлось оно «условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду» (ст. 242 УК РСФСР 1960 г.), установленное Указом Президиума Верховного Совета СССР, вызванное большой потребностью в рабочей силе при строительстве предприятий, особенно химической промышленности. Оно применялось к совершеннолетним трудоспособным лицам, впервые осуждаемым к лишению свободы на срок от одного года до трех лет, и не применялось ко многим категориям осужденных (за бандитизм, убийство, разбой и т.п.), в том числе к алкоголикам и наркоманам и к лицам, ранее отбывавшим наказание в виде лишения свободы, даже в том случае, если судимость с них была снята или погашена сроком давности.
Условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду было как бы продолжением условного освобождения из мест лишения свободы, которое предусматривалось Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 марта 1964 г. «Об условном освобождении из мест лишения свободы осужденных, вставших на путь исправ-
ления для работы на строительстве предприятий народного хозяйства» [2].
Суть условного осуждения сводилась к следующему:
-•в период обязательных работ осужденным запрещалось оставлять пределы административного района (без разрешения администрации), они были обязаны проживать в специальных общежитиях, и находиться там в нерабочее время, только с разрешения администрации выезжать за пределы района во время отпуска или на учебу;
- труд осужденных регулировался КЗоТом, за исключением правил приема, увольнения и перевода на другую работу. Они обязаны были работать там, где им укажет администрация исправительного центра (спецкомендатуры);
- они имели право на свидания, посылки и передачи без ограничения;
- имели право на хранение и расходование денег без каких-либо ограничений;
- питались за свой счет;
- могли с разрешения администрации проживать на квартирах со своими семьями;
- работа включалась в общий трудовой стаж.
Исследования убедительно показали, что условное
осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду, было одним из самых эффективных мер в борьбе с преступностью. Рецидив со стороны таких осужденных в четыре раза был меньше, чем среди условно осужденных без привлечения
