CC BY
388
УДК 34(47+57)(091)
А. А. Петров
Основы законодательства СССР и союзных республик в контексте развития идеи формального приоритета кодифицированных актов
В статье анализируется значение Основ законодательства Союза ССР и союзных республик как особой разновидности кодифицированных актов, содержащих основополагающие положения конкретной отрасли (подотрасли) законодательства в сфере совместного союзно-республиканского ведения, для появления и дальнейшего развития идеи приоритета кодифицированных актов, послужившей толчком к становлению в современной отечественной теории права концепта предметной (горизонтальной) иерархии нормативных правовых актов. Кратко освещаются культурно-исторические условия, в которых появились первые Основы законодательства СССР и союзных республик, показывается их выдающееся значение для обеспечения согласованности систем союзного и республиканского законодательства СССР. Отмечается, что, хотя Основы, как правило, и устанавливали свое формальное превосходство в соответствующей сфере правового регулирования над республиканскими кодексами, точка зрения, согласно которой Основы законодательства СССР и союзных республик были первым осмысленным опытом установления предметной (горизонтальной) иерархии нормативных правовых актов в отечественной законотворческой практике, все же ошибочна. Обосновывается мнение, что появление Основ, по всей видимости, следует рассматривать как предтечу и катализатор для теоретической разработки идеи наделения кодифицированного акта формальным отраслевым приоритетом.
The article analyzes the importance of the Principles of Legislation of the USSR and Soviet republics as a special kind of codified laws containing the basic provisions of a specific branchs (sub) of law in the sphere of common union-republican reference to the emergence and further development of the idea of the priority of codified acts, provided the impetus to the formation in modern Russian theory of law the concept of subject (horizontal) hierarchy of laws. Brief highlights the cultural and historical context, in which there were the first Principles of Legislation of the USSR and Soviet republics, displayed their outstanding importance for the harmonization of laws in USSR. It is noted that, although the basics, as a rule, established his formal superiority in the relevant spheres of legal regulation of the republican codes, point of view, according to which Principles of Legislation of the USSR and Soviet republics were the first meaningful experience of establishing subject (horizontal) hierarchy of laws in Russian legislative practice, yet flawed. It substantiates the view that the emergence of the Principles of Legislation appear to be regarded as a precursor and catalyst for the development of theoretical idea of subject (horizontal) hierarchy of laws.
© Петров А. А., 2016
Ключевые слова: основы законодательства СССР и союзных республик, приоритет кодифицированного акта, коллизии в праве, предметная (горизонтальная) иерархия нормативных правовых актов, кодификация.
Key words: principles of Legislation of the USSR and Soviet republics, priority of the Code, conflict of norms, subject (horizontal) hierarchy of laws; codification.
В конце 1950-х гг. перед советским законодателем и юридической наукой возникла проблема, решение которой потребовало значительного напряжения мысли представителей общей и отраслевых теорий права.
В соответствии с Законом СССР от 11 февраля 1957 г. «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов» было решено «отнести к ведению союзных республик» принятие соответствующих нормативных актов. В ведении же Союза ССР оставалось установление основ соответствующей отрасли законодательства.
Целесообразность принятия такого закона была обусловлена общим «духом времени» послесталинского Советского Союза. А.Л. Маковский пишет о побудительных мотивах принятия данного закона так: «Этот шаг тогда понимался (не только официально) как следование на основе решений ХХ съезда КПСС, развенчавшего "культ личности", политике укрепления суверенитета союзных республик, укрепления демократического централизма, как возврат к "ленинским принципам" в государственном и хозяйственном строительстве» [7].
Меж тем о реальной передаче союзным республикам полномочий по самостоятельному определению путей развития ведущих отраслей законодательства, перечисленных в Законе СССР от 11 февраля 1957 г., центральная политическая власть и не помышляла, поскольку это подрывало бы единство правового, политического и экономического пространства СССР и могло быть воспринято республиканскими элитами как ослабление Москвы. Поэтому нужен был правовой инструмент, который, не умаляя формальную самостоятельность советских республик в области кодификации, смог бы значительно ограничить полет фантазии республиканских законодателей.
Таким инструментом и стали Основы законодательства СССР и союзных республик как особая разновидность кодифицированных актов. Об этом свидетельствует ряд их особенностей:
во-первых, Основы нельзя назвать рамочным актом, они, напротив, содержали большое количество конкретных норм, ограничивающих пределы
усмотрения республиканского законодателя в процессе правотворчества (на это указывает, в том числе, формулировка «определяют принципы и устанавливают общие положения», повторяющаяся практически во всех Основах);
во-вторых, широко поставленная консультационная работа с законодателями и научной элитой союзных республик (в форматах консультирования разработчиков проектов кодексов республик в Президиуме Верховного Совета СССР, проведения межреспубликанских конференций и открыто провозглашенных «научных основах» [12] кодификационной работы в республиках, однозначно истолковывающих значение Основ в системе источников права Советского Союза).
в-третьих, установление практически в каждом акте, принятом в форме Основ, своего приоритета над иными законами СССР и кодифицированными актами союзных республик.
В частности, согласно ст. 1 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 25.12.1958, порядок производства по уголовным делам определяется настоящими Основами и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и уголовно-процессуальными кодексами союзных республик. Аналогично в соответствии со ст. 1 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 08.12.1961, порядок производства по гражданским делам определяется настоящими Основами и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и гражданскими процессуальными кодексами союзных республик. В ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 08.12.1961, также устанавливалось, что в соответствии с настоящими Основами гражданские кодексы и иные акты гражданского законодательства союзных республик регулируют имущественные и личные неимущественные отношения, как предусмотренные Основами, так и не предусмотренные ими, а при характеристике гражданского законодательства Союза ССР отмечалось, что оно должно соответствовать Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.
Специфика Основ законодательства Союза ССР и союзных республик как кодифицированных актов состояла в том что это был «общесоюзный закон, содержащий основополагающие положения конкретной отрасли (подотрасли) законодательства в сфере совместного союзно-республиканского ведения, на базе и в соответствии с которым издаются все иные отраслевые общесоюзные и республиканские законодательные и подзаконные акты» [11, с. 149].
Основы законодательства рассматривались как особая форма кодификации права в условиях федеративного централизованного Советского государства. Они были адресованы как к законодателям советских республик, так и ко всем правоприменителям; одновременно были и модельным актом (содержали, как писал С.Н. Братусь, «принципиальные положения, являющиеся директивами по составлению республиканских кодексов» [2, с. 9]), и непосредственно регулировали значительный объем отношений, поскольку включали «правовые нормы, определяющие существо правовых институтов, которые в силу единства политического и социально-экономического строя являются в основных своих чертах одинаковыми для всех союзных республик» [2, с. 11]. По мнению С.В. Бошно, в историческом аспекте «именно основы закладывали фундамент большинства отраслей права» [1].
По всей видимости, именно в Основах законодательства СССР и союзных республик впервые в отечественной правотворческой практике был использован прием указания на приоритетное значение одного конкретного закона над всеми иными законами. По крайней мере до принятия основ законодательства вопрос о формальном приоритете кодифицированных актов не был столь актуален, хотя советского законодателя сложно было обвинить в пренебрежительном отношении к кодификации, которая рассматривалась им едва ли не как основной способ упорядочивания правовой жизни большой и разношерстной страны.
Справедливости ради отметим, что в доктрине представлено и другое мнение по вопросу о том, когда впервые в практике отечественного правотворчества кодифицированный акт установил свое формальное превосходство. Так, М.В. Лушникова и А.М. Лушников полагают, что принцип отраслевого приоритета кодифицированного акта был впервые сформулирован еще в Кодексе законов о труде РСФСР 1918 г. [5, с. 28]. Чтобы оценить эту позицию, обратимся к тексту КЗоТа РСФСР 1918 г. В п. III Введения к нему читаем: все существующие и вновь издаваемые по вопросам труда постановления общего характера (распоряжения отдельных учреждений, инструкции, правила внутреннего распорядка и т. п.), а равно и отдельные договоры и соглашения впредь действительны лишь постольку, поскольку они не противоречат правилам настоящего Кодекса. Как представляется, в этой формулировке акцент сделан не на отраслевом приоритете кодифицированного акта, а на т. н. «эффекте разрыва» [4, с. 157-161]. П. III Введения КзоТ 1918 г. констатировал отказ от старорежимного капиталистического трудового права и провозгласил новые начала социалистического трудового права. Да и в историческом контексте вопрос об иерархическом соотношении
22
первого советского КЗоТа с одноуровневыми специальными законами в сфере трудового права вряд ли занимал его разработчиков. В эпоху таких революционных потрясений, как правило, не до новых изысканных приемов в юридической технике.
В процессе осмысления Основ законодательства в советской научной литературе был сформулирован тезис об особом иерархическом статусе данной разновидности кодифицированных актов, обусловленном их типологическими характеристиками: кодифицированным характером, максимально широким кругом регулируемых отношений, всесоюзным территориальным масштабом действия, функциональным предназначением и рядом иных.
Такой вывод позволял исследователям рассматривать Основы законодательства в системе форм советского права «как акт более высокого ранга, чем простые законы, регламентирующие относительно узкий круг вопросов данной отрасли» [9, с. 172]. При этом в литературе подчеркивалось, что особый статус Основ базируется на их специфическом положении в трех различных структурах советского законодательства - иерархической, федеративной и отраслевой. «Наличие этого вида актов, цементирующего единство общесоюзного и республиканского законодательства, является отражением принципа социалистического федерализма в системе советского законодательства», - констатировали С.В. Поленина и Н.В. Сильченко [11, с. 109]. А связи между Основами и иными союзными и республиканскими законами и подзаконными актами расценивались как управленческие, выраженные «в соподчиненности Основам всего отраслевого законодательства» [11, с. 111]. Основы рассматривались и рассматриваются в доктрине в качестве «активных центров» отраслевых подсистем системы законодательства, назывались в ряде работ «конституциями соответствующей отрасли советского законодательства» [11, с. 36]. «Если применительно к законодательству в целом функцию активного центра, осуществляющего управление системой, выполняет Конституция СССР, а применительно к законодательству союзных и автономных республик - соответствующие республиканские конституции, то в отношении отраслевых подсистем таким активным центром выступают законы типа Основ», - отмечается в фундаментальной монографии «Научные основы советского правотворчества» [9, с. 171-172].
Заметим, что отдельные ученые даже предлагали поместить Основы законодательства в иерархической структуре советского законодательства непосредственно после Конституции СССР [11, с. 36].
Принятие отраслевых Основ законодательства СССР и союзных республик в конце 1950 - начале 1960-х гг. и ход дальнейшего развития практи-
23
ки применения в правотворчестве указанной разновидности кодифицированных актов свидетельствуют о наличии сформировавшейся традиции «придания более высокой юридической силы отраслевым Основам законодательства Союза ССР и союзных республик в советский период развития нашего государства», - пишет В.А. Толстик [14, с. 98].
По воспоминаниям А.Л. Маковского, в Основах союзного земельного законодательства «...в одной из первых статей, посвященной соответствующей отрасли законодательства, говорилось: законодательство ... состоит из настоящих Основ и изданных в соответствии с ними законов. И никто не говорил, что это неправильно. 40 лет мы с этим жили и все считали, что так может быть. И это относилось также и к союзным законам. Я очень хорошо помню, как я - человек, который вел тогда работу по Кодексу торгового мореплавания, проводил этот закон через аппарат Президиума Верховного Совета СССР. И как меня заставляли каждую букву этого Кодекса - союзного закона привести в соответствие с тогдашними союзными Основами гражданского законодательства» [6, с. 683].
Представляется обоснованным признать общесоюзные Основы отраслевого законодательства первым опытом установления такой разновидности нетипичных иерархических связей в праве, как предметная (горизонтальная) иерархия нормативных правовых актов. Суть предметной иерархии нормативных актов состоит в умышленном придании законодателем отдельному нормативному правовому акту (в идеале - кодифицированному) повышенной юридической силы в сравнении со всеми остальными актами того же вида применительно к определенной сфере регулируемых отношений [10]. Другими словами, вопрос о предметной иерархии нормативных актов формулируется так: может ли нормативный правовой акт (N1, регулирующий определенную сферу общественных отношений и принадлежащий к виду (п) образовать в иерархии новый уровень (п+1) применительно ко сфере S, обладая в рамках данной сферы иерархическим преимуществом над всеми иными НПА вида п? Указанный прием правотворческой техники достаточно (порой - чрезмерно) активно используется отечественным законодателем [10, с. 102-108], критически осмысливается в специальной литературе и на практике (например, противоречивые правовые позиции о допустимости предметной иерархии нормативных актов были высказаны Конституционным судом РФ) [10, с. 123-134].
Отметим, что на постсоветском пространстве этот прием правотворческой техники распространен и встречается, к примеру, в законодательстве Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана и ряда других государств.
24
Так, в Республике Беларусь в ст. 10 закона от 10 января 2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено: «Кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам».
Например, ст. 6 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» установлено, что по степени юридической силы нормативные правовые акты располагаются в следующей иерархии: - Конституция, закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию; - конституционный закон; - кодекс; - закон; ...
В этой же статье подчеркивается, что нормативный правовой акт не должен противоречить нормативному правовому акту, имеющему по сравнению с ним более высокую юридическую силу.
Однако при более глубоком изучении вопроса, следует признать, что Основы законодательства Союза ССР и союзных республик не были первым «чистым» опытом практического воплощения предметной иерархии нормативных правовых актов.
Действительно, имея приоритетный статус в отраслевом масштабе, Основы обладали и модельными, и руководящими, и непосредственно регулирующими характеристиками. Они, образно говоря, представляли собой прежде всего ratio scripta советского законодательства, были своеобразным эталоном для республиканского законодателя, осуществлявшего отраслевую кодификацию. Как образно писал Л.С. Зивс, «отражая принцип советского федерализма, основы цементируют единство общесоюзного и республиканского законодательств» [3, с. 91]. Именно в этом скреплении, содержательном удержании концептуального и нормативного единства, как представляется, и было первоочередное назначение Основ для правопорядка СССР. А обеспечение отраслевого единства на основе установления иерархического приоритета, зачастую приписываемое Основам как главное свойство, правильнее было бы рассматривать как некоторый дополнительный (даже в чем-то побочный) эффект, которому, судя по публикациям конца 1950 -начала 1960-х гг., изначально отводилось производное, вторичное значение. Так, в обстоятельном Научно-практическом комментарии к Основам гражданского законодательства Союза СССР и союзных республик, изданном в 1962 г., в комментарии к ст. 3 Основ иерархический аспект соотношения Основ гражданского законодательства и республиканских гражданских кодексов практически не освещается [8, с. 36-42].
И лишь позднее, в конце 1960 - начала 1970-х гг. исследователи обратили свой взор на отраслевое иерархическое превосходство Основ, связанное с их особыми содержательными свойствами. Речь идет о «большей степени
25
абстрактности и обобщенности» норм и нормативных обобщений Основ, превращающих их «в своеобразное ядро всего отраслевого текущего законодательства» [9, с. 173]. Поэтому появление Основ все же корректнее будет рассматривать в качестве своеобразного импульса (не единственного) к возникновению теоретических разработок в сфере управления развитием системы права через программирование строения системы законодательства.
Иначе говоря, появление и развитие идеи предметной (горизонтальной) иерархии можно назвать своеобразным дополнительным эффектом, выявленным в процессе исследования основ законодательства. Произошло смещение ракурсов исследования (с федеративного на отраслевой и иерархический) и расширение объекта (анализироваться стали не основы законодательства как особый вид кодифицированных актов, а кодексы в целом). В итоге, судя по всему, первое осмысленное практическое воплощение в жизнь формального отраслевого приоритета кодифицированного акта приходится на 1994 г. -Часть первую Гражданского кодекса РФ.
Список литературы
1. Бошно С.В. Нормативные правовые акты. -URL: http://www.centrlaw.ru/publikacii/boshno1/index.html (дата обращения: 20.03.2015).
2. Братусь С.Н. О соотношении Основ гражданского законодательства Союза ССР и гражданских кодексов союзных республик // Сов. юстиция. - 1957. - № 3. -С. 9-13.
3. Зивс Л.С. Источники права. - М.: Наука, 1981. - 239 с.
4. Кабрияк Р. Кодификации. - М.: Статут, 2007. - 476 с.
5. Лушникова М., Лушников А. Коллизионные нормативные предписания в трудовом праве: какими правилами руководствоваться в случае противоречий в системе нормативных актов о труде // Хоз-во и право. - 2005. - № 6. - С. 26-31.
6. Маковский А. Л. О кодификации гражданского права (1922-2006). - М.: Статут, 2010. - 736 с.
7. Маковский А.Л. Об унификации гражданского законодательства на едином экономическом пространстве (советский и постсоветский опыт) // ЮРИСТ. - 2006. -№ 9(63). - URL: http://www.zakon.kz/203533-ob-unifikacii-grazhdanskogo.html (дата обращения: 12.07.2015).
8. Научно-практический комментарий к Основам гражданского законодательства Союза СССР и союзных республик / авт. кол.: Б. С. Антимонов, Х. Э. Бахчиса-райцев, С. Н. Братусь и др.; под ред. С. Н. Братуся и Е. А. Флейшиц. - М.: Госюриздат, 1962. - 419 с.
9. Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. -М.: Наука, 1981. - 317 с.
10. Петров А.А., Шафиров В.М. Предметная иерархия нормативных правовых актов: моногр. - М.: Проспект, 2014. - 208 с.
11. Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. - М.: Наука, 1987. - 152 с.
12. Ромашкин П.С. О научных основах кодификации законодательства союзных республик // Сов. гос-во и право. - 1959. - № 4. - С. 3-10.
13. Самощенко И.С. Некоторые вопросы кодификации законодательства Союза ССР и союзных республик // Правоведение. - 1965. - № 4. - С. 34-42.
14. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: моногр. - Н. Новгород, 2001. - 216 с.
