CC BY
34
roC'
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА БИПАТРИДОВ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2017.4.2
Бутба Саида Рушниевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры «Государство и право» Абхазского государственного университета, e-mail: [email protected].
Аннотация. Представленная статья посвящена определению основ правово-
го статуса бипатридов - лиц с двойным гражданством в Республике Абхазия. Автором отмечается, что на сегодняшний день подавляющее большинство граждан Республики Абхазия является би-патридами, что обосновывает актуальность обращения к вопросу об их правовом статусе. Объектом исследования стали нормативно-правовые акты Республики Абхазия, а также международные договоры Республики Абхазия, определяющие основы правового статуса бипатридов на территории Республики Абхазия. Особое внимание автора посвящено отграничению правового статуса граждан Республики Абхазия, не имеющих иного гражданства, с правовым статусом бипатридов. В основу методологии представленного исследования легли такие общенаучные методы, как анализ, синтез, сравнение и моделирование. Основными выводами исследования является определение основных категорий бипатридов, существующих на территории Республики Абхазия, и, соответственно, выделение различий в их правовом статусе. Определяются категории лиц, относящиеся к бипатридам де-юре и бипатридам де-факто. Автором предлагаются изменения в действующее законодательство в целях точного определения правового статуса бипатридов в Республике Абхазия. Ключевые слова: Республика Абхазия, гражданство, гражданин, двойное гражданство, бипатриды, бипатриды де-юре, бипатриды де-факто, правовой статус, законодательство Республики Абхазия, международный договор.
Представленная статья посвящена определению основ правового статуса бипатридов - лиц с двойным гражданством в Республике Абхазия. В настоящее время подавляющее большинство граждан Республики Абхазия является бипатридами - имеет наряду с гражданством Республики Абхазия также гражданство другого государства. Таким вторым граждан-
ством в большинстве случаев является российское гражданство. Данная правовая ситуация актуализирует вопрос о правовом статусе бипатридов, его отличии от правового статуса граждан Республики Абхазия. Особую актуальность представленной статье придаёт подписание Договора между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве, в соответствии со ст. 13 которой Российская Федерация должна принять дополнительные меры, направленные на упрощение процедур приобретения гражданами Республики Абхазия гражданства Российской Федерации. Полагаем, что в случае принятия подобных мер, количество бипатридов - граждан Республики Абхазия с российским гражданством, на территории Республики Абхазия значительно возрастёт, и, соответственно, возрастёт внимание российских учёных, исследующих порядок приёма в российское гражданство, к вопросу приобретения российского гражданства отдельными категориями лиц - в данном случае - гражданами отдельно взятого государства. О новизне исследования свидетельствует тот факт, что несмотря на актуальность данной темы, в Республике Абхазия отсутствуют научные исследования, касающиеся правового статуса бипатридов в Республике Абхазия, имеющиеся статьи носят выраженный политологический, исторический либо публицистический характер. Хотелось бы также отметить, что в представленной статье мы попытались определить общие принципы, основы правового статуса бипатридов в Республике Абхазия. Вопросы, касающиеся исполнения бипатридами воинской обязанности, избирательных прав, дипломатической и консульской защиты бипатридов и вопросов их экстрадиции, должны, по нашему мнению, являться предметом отдельных, обстоятельных исследований.
Нормативной основой регулирования правового статуса бипатридов в Республике Абхазия по состоянию на 01.07.2017 являются:
1. Конституция Республики Абхазия от 26.11.19941;
2. Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия»2;
3. Договор между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о союзничестве и стратегическом партнерстве3;
1 Конституция Республики Абхазия от 26.11.1994 № 187-с (принята на сессии Верховного Совета Республики Абхазия 12-го созыва 26.11.1994, одобрена всенародным голосованием 03.10.1999, с изменением, принятым на всенародном голосовании (референдуме) 03.10.1999); в ред. Конституционных законов Республики Абхазия от 30.04.2014 № 3494-с^, от 03.02.2016 № 4028-с-Ч от 29.03.2016 № 4067-с-^ // СПС «Консультант плюс».
2 Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» // Бюллетень международных договоров. 2009. № 5. С. 59-65.
3 Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия «О союзничестве и стратегическом партнерстве» (подписан в г. Сочи 24.11.2014) // Бюллетень международных договоров. 2015. № 7. С. 23-31.
4. Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 № 1168-с-ХМ (ред. от 18.09.2013) «О гражданстве Республики Абхазия»1 (далее -Закон).
5. Указ Президента Республики Абхазия от 06.07.2009 № УП-160 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Абхазия»2.
Проанализируем представленные нормативные акты и определим основы правового статуса бипатридов в Республике Абхазия.
В соответствии с четвёртым абзацем ст. 3 Закона Республики Абхазия «О гражданстве» двойное гражданство - наличие у гражданина Республики Абхазия гражданства (подданства) иностранного государства. При определении правового статуса лица с двойным гражданством необходимо определить, в каком качестве его рассматривает Республика Абхазия: как гражданина Республики Абхазия либо как иностранного гражданина. Общим принципом определения правового статуса бипатридов в Республике Абхазия является норма второго абзаца ст. 6 Закона Республики Абхазия «О гражданстве», в соответствии с которой «гражданин Республики Абхазия, имеющий также гражданство иностранного государства, рассматривается Республикой Абхазия только как гражданин Республики Абхазия».
Исходя из буквального толкования этой нормы вытекает заключение, что любой бипатрид рассматривается Республикой Абхазия как гражданин Республики Абхазия, и соответственно на него распространяются все права и обязанности гражданина Республики Абхазия. Однако, полагаем, что в случае, когда лицо приобретает второе гражданство и соответственно статус бипатрида в соответствии с законодательством Республики Абхазия либо международным договором Республики Абхазия (является бипатридом (де-юре)), нельзя говорить о том, что Республика Абхазия рассматривает его только как гражданина Республики Абхазия. Само наличие международного договора либо нормы закона говорит о том, что государство признаёт существование бипатризма с определённым государством и признаёт в бипа-тридах лиц, имеющих одновременно два гражданства. В связи с этим, для точного определения правового статуса бипатридов, необходимо внести изменения во второй абзац ст. 6 Закона Республики Абхазия «О гражданстве», дополнив его словами «за исключением случаев, предусмотренных международным договором Республики Абхазия или законом Республики Абхазия.
На наш взгляд, при определении правового статуса бипатридов де-юре необходимо различать случаи:
1) когда бипатризм возник на основании международного договора;
2) когда бипатризм возник на основании внутреннего законодательства.
1 Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 № 1168-с-Х!У (в ред. Закона Республики Абхазия от 18.09.2013 № 3392-с-У) «О гражданстве Республики Абхазия» // Сборник законодательных актов Республики Абхазия. 2006. Выпуск 25; Республика Абхазия. 2013. № 106. 21-22 сентября.
2 Указ Президента Республики Абхазия от 06.07.2009 № УП-160 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Абхазия» // СПС «Консультант плюс».
Полагаем, что, если бипатризм де-юре возник в соответствии с законодательством отдельного государства, правовой статус этого бипатри-да урегулирован лишь частично - в рамках его статуса бипатрида на территории данной страны. В отсутствии международного договора, правовой статус бипатрида не урегулирован на территории государства его второго гражданства, и, следовательно, никак не урегулированы сложные вопросы его правового статуса, например, военная служба, избирательные права, вопросы экстрадиции, дипломатической и консульской защиты.
Совершенно другая ситуация складывается, когда бипатризм де-юре возникает на основе международного договора. В этом случае его статус урегулирован на территории обоих государств, гражданствами которых обладает бипатрид.
Что касается бипатризма де-юре, возникшего на основании международного договора, то единственным договором Республики Абхазия, устанавливающим возможность двойного гражданства, является Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия». В соответствии со ст. 8 данного Договора, каждая из Договаривающихся Сторон (Российская Федерация и Республика Абхазия) признаёт за своими гражданами право приобрести, не утрачивая её гражданства, гражданство другой Договаривающейся Стороны. Приобретение гражданином одной Договаривающейся Стороны гражданства другой Договаривающейся Стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством Договаривающейся Стороны, гражданство которой приобретается. В целях урегулирования вопросов двойного гражданства Договаривающиеся Стороны заключат отдельное соглашение.
Однако, по состоянию на июнь 2017 г такое соглашение не подписано. Однако, само наличие нормы ст. 8 Договора говорит о том, что бипатризм, возникающий в отношениях между Республикой Абхазия и Российской Федерацией, когда граждане Республики Абхазия имеют гражданство Российской Федерации и наоборот - является случаем бипатризма де-юре. К сожалению, в отсутствии договора об урегулировании вопросов двойного гражданства, особенности правового статуса таких бипатридов де-юре не определены международным соглашением. Однако, само наличие нормы ст. 8 указанного Договора в настоящее время, даже при отсутствии соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства, позволяет гражданам Республики Абхазия приобретать российское гражданство в соответствии с российским законодательством, не отказываясь от абхазского гражданства.
В свою очередь законодательство Республики Абхазия также определяет случаи возникновения бипатризма де-юре. В соответствии со ст. 5 и 6 Закона Республики Абхазия «О гражданстве» к бипатридам де-юре относятся следующие категории лиц с двойным гражданством:
1) граждане Республики Абхазия абхазской национальности (абаза), имеющие также гражданство любого другого иностранного государства, в том числе Российской Федерации;
2) граждане Республики Абхазия неабхазской национальности, имеющие гражданство Российской Федерации.
Сопоставив случаи бипатризма де-юре, возникающие на основании международного договора Республики Абхазия с Российской Федерацией и на основании внутреннего законодательства Республики Абхазия, можно сделать вывод, что бипатризмом де-юре на основании международного договора является случай, когда у лица есть одновременно гражданство Республики Абхазия и гражданство Российской Федерации. Бипатризмом де-юре на основании внутреннего законодательства Республики Абхазия является случай, когда гражданин абхазской национальности имеет также гражданство любого другого иностранного государства (за исключением гражданства Российской Федерации).
Наличие у гражданина Республики Абхазия иного гражданства имеет на территории Республики Абхазия определённое юридическое значение. В соответствии с п. «в» ст. 19 Закона Республики Абхазия «О гражданстве», не допускается выход из абхазского гражданства, если гражданин Республики Абхазия не имеет иного гражданства и гарантии его приобретения.
Полагаем, что правовой статус бипатридов де-юре не идентичен правовому статусу граждан Республики Абхазия. Подтверждением тому являются нормы законодательства Республики Абхазия о государственной тайне. В соответствии со ст. 21 Закона Республики Абхазия «О государственной тайне»1 допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Абхазия. Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 160 «Об утверждении «Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»2 определяет, что лица, имеющие двойное гражданство, полученное в соответствии с Законом Республики Абхазия «О гражданстве Республики Абхазия» (то есть являющиеся бипатрида-ми де-юре - прим. авт.), допускаются к государственной тайне в порядке, определённом для должностных лиц и граждан Республики Абхазия. Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную
1 Закон Республики Абхазия от 23.02.1998 № 408-с-ХШ (в ред. Закона Республики Абхазия от 15.06.2015 № 3814-с-^ «О государственной тайне» // Сборник законодательных актов Республики Абхазия.1998. Выпуск 8; Республика Абхазия. 2015. № 111. 05 октября.
2 Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 160 «Об утверждении «Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»» // СПС «Консультант плюс».
тайну, с грифом «секретно» только после проведения проверочных мероприятий органами Службы государственной безопасности Республики Абхазия. В свою очередь, в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 159 «Об утверждении «Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Республики Абхазия к государственной тайне»1 допуск граждан к государственной тайне по третьей форме оформляется по общему правилу без проведения органами безопасности проверочных мероприятий. Кроме того, согласно ст. 22 Закона «О государственной тайне» основаниями для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне являются (могут являться): а) постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и б) выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Республики Абхазия. Безусловно, по этим основаниям ни одно лицо, имеющее двойное гражданство, юридически не может и не должно быть уравнено в правах с лицами, имеющими только гражданство Республики Абхазия.
Что касается бипатридов де-факто, то необходимо обратить внимание, что в соответствии с ч. 2 ст. 17 Закона Республики Абхазия «О гражданстве», наличие у гражданина Республики Абхазия гражданства иностранного государства, приобретённого с нарушением положений настоящего Закона, влечёт за собой прекращение гражданства Республики Абхазия. Следовательно, в случае, если у бипатрида, имеющего наряду с гражданством Республики Абхазия, есть гражданство иностранного государства, и эти случаи бипатризма возникли не в соответствии с законодательством Республики Абхазия, - это является основанием для прекращения гражданства Республики Абхазия. Поэтому полагаем, что такая категория как «бипатриды де-факто» юридически не могут существовать на территории Республики Абхазия. В настоящее время законодатель также не поощряет наличие бипатридов де-факто, поскольку ст. 13 Закона определяет в качестве условия для приема в гражданство Республики Абхазия в общем порядке то, что иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Республики Абхазия в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица предоставили заявление об отказе от своего прежнего гражданства и получили разрешение государства прежнего гражданства на экспатриацию, если таковое предусмотрено законами этого государства либо документ, подтверждающий утрату прежнего гражданства. Данной нормой законодатель не позволяет распространяться указанной форме бипатризма - бипартизма де-факто. В аналогичном порядке решается вопрос при восстановлении в гражданство Республики Абхазия.
1 Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 159 «Об утверждении «Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Республики Абхазия к государственной тайне» // СПС «Консультант плюс».
Особо хотелось бы остановиться на правовом статусе бипатридов, являющихся лицами абхазской национальности, имеющими наряду с гражданством Республики Абхазия гражданство иностранного государства. В этом случае является интересной ситуация, складывающаяся с лицами абхазской национальности (абаза), которые в соответствии с п. «а» ст. 5 Закона Республики Абхазия «О гражданстве» являются гражданами Республики Абхазия независимо от их места проживания и наличия у них гражданства иностранного государства, за исключением лиц, которые антиконституционными методами выступают за изменение суверенного статуса Республики Абхазия, либо за насильственное изменение основ конституционного строя Республики Абхазия, либо антиконституционными методами боролись против существующего государственного строя или связаны с террористической деятельностью. Данные лица, имея гражданство любого другого государства, могут приобрести гражданство Республики Абхазия. Однако, если эти лица (бипатриды) захотят приобрести гражданство Российской Федерации в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия», им необходимо будет отказаться от гражданства иностранного государства - в соответствии с законодательством Российской Федерации и в отсутствии международного договора Российской Федерации с соответствующим государством.
Таким образом, в ходе исследования сделаны следующие выводы:
1) определены характерные черты правового статуса бипатридов в Республике Абхазия, охарактеризованы законодательные основы правового статуса бипатридов;
2) выделены недостатки действующего законодательного регулирования правового статуса бипатридов, предложены соответствующие изменения в законодательство Республики Абхазия;
3) осуществлена классификация лиц, относящихся к бипатридам в Республике Абхазия - бипатриды де-юре и бипатриды де-факто. Установлено, что бипатриды де-факто как категория не могут существовать на территории Республики Абхазия в соответствии с законодательством о гражданстве;
4) установлена разница в правовом статусе бипатридов де-юре и граждан Республики Абхазия, не имеющих второго гражданства, в первую очередь, в соответствии с законодательством о государственной тайне;
5) определена разница в правовом статусе бипатридов де-юре, возникших в соответствии с законодательством Республики Абхазия о гражданстве и правовом статусе бипатридов де-юре, возникших на основании международного договора Республики Абхазия с Российской Федерацией.
Библиографический список
1. Конституция Республики Абхазия от 26.11.1994 № 187-с (принята на сессии Верховного Совета Республики Абхазия 12-го созыва 26.11.1994 г., одобрена всенародным голосованием 03.10.1999, с изменением, принятым на всенародном голосовании (референдуме) 03.10.1999; в ред. Конституционных законов Республики Абхазия от 30.04.2014 № 3494-с-V, от 03.02.2016 № 4028-с-У, от 29.03.2016 № 4067-с-У) // СПС «Консультант плюс».
2. Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17.09.2008 «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» // Бюллетень международных договоров. 2009. № 5. С. 59-65.
3. Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия «О союзничестве и стратегическом партнерстве» (подписан в г. Сочи 24.11.2014) // Бюллетень международных договоров. 2015. № 7. С. 23-31.
4. Закон Республики Абхазия от 08.11.2005 № 1168-с-ХМ (в ред. Закона Республики Абхазия от 18.09.2013 № 3392-с^) «О гражданстве Республики Абхазия» // Сборник законодательных актов Республики Абхазия. 2006. Выпуск 25; Республика Абхазия. 2013. № 106, 21-22 сентября.
5. Закон Республики Абхазия от 23.02.1998 № 408-с-Х111 (в ред. Закона Республики Абхазия от 15.06.2015 № 3814-с^) «О государственной тайне» // Сборник законодательных актов Республики Абхазия. 1998. Выпуск 8; Республика Абхазия. 2015. № 111. 05 октября.
6. Указ Президента Республики Абхазия от 06.07.2009 № УП-160 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Абхазия» // СПС «Консультант плюс».
7. Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 160 «Об утверждении «Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»» // СПС «Консультант плюс».
8. Постановление Кабинета Министров Республики Абхазия от 04.11.2011 № 159 «Об утверждении «Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Республики Абхазия к государственной тайне» // СПС «Консультант плюс».
