CC BY
196
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, главный научный сотрудник группы по Краснодарскому краю филиала ФГКУ "ВНИИ МВД России" по ЮФО
(e-mail: [email protected])
Основы организации взаимодействия органов
внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти
Исследуется организация взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами органов внутренних дел. Обосновывается тезис о том, что взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти должно регулироваться посредством административно-правовых режим.
Ключевые слова: административно-правовой режим, взаимодействие, объект правоотношений, органы внутренних дел, органы исполнительной власти, правовое регулирование, субъекты правоотношений.
A.A. Dolgopolov, DSc (Law), the main research associate of group on to Krasnodar territory of FGKU branch "All-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia" across the Southern Federal District; e-mail: [email protected].
The organization of interaction of law-enforcement bodies with other subjects of law-enforcement bodies is investigated. The thesis that interaction of law-enforcement bodies with other subjects of executive authorities should be regulated by means of administrative and legal a mode locates.
Key words: administrative legal regime, interaction, object of legal relationship, law-enforcement bodies, executive authorities, legal regulation, subjects of legal relationship.
зучение имеющихся в литера-
Итуре определений взаимодействия показывает, что в основе большинства из них лежит указание на совместную либо согласованную деятельность субъектов в сочетании с взаимодействием маневром силами и средствами; наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационного обеспечения; равноправия субъектов, взаимодействующих на одном уровне; наличие нормативной (правовой) основы .
Так, В.В. Дедюхин, Ф.Г. Канцарин считают, что взаимодействие может осуществляться в двух основных формах: а) согласование планируемых мероприятий; б) совместная разработка и исполнение намеченных мероприятий . И.И. Гвоздев разрабатывает шесть основных форм взаимодействия: взаимная информация; совместное составление различных планов; совместное проведение мероприятий; обмен силами и средствами; оказание взаимной помощи; обмен опытом работы .
Взаимодействие невозможно без взаимного понимания сути совместно решаемых вопросов и согласия сторон по поводу предмета, процедур и результатов сотрудничества. Следует особо отметить, что понимание и согласие сторон-участников взаимодействия, доверие между ними являются необходимым условием достижения положительных результатов.
Понятие взаимодействия находится в тесной связи с понятием структуры и выступает как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности. При этом активно проявляется эффект синергизма (совместные действия) : в результате объединения усилий нескольких, ранее разрозненно действующих субъектов или качественного изменения отношений внутри некоторых группы лиц, вновь созданная или определенным образом реорганизованная структура по своим потенциальным возможностям способна активнее решать поставленные перед ней задачи .
191
Некоторые авторы считают, что взаимодействовать могут части и элементы системы, находящейся в отношении власти-подчинения , при этом не считается отсутствие подчиненности и равенства взаимодействующих сторон необходимым признаком взаимодействия.
Взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы. Учитывая специфику социальных систем по сравнению с иными материальными системами, философская наука выделяет такую важную категорию, как социальное взаимодействие, которое представляет собой процесс непосредственного или опосредованного воздействия социальных объектов друг на друга, в котором взаимодействующие стороны связаны циклической причинной зависимостью. Социальное взаимодействие как вид связи представляет собой ин-тегрированность действий, функциональную координацию их следствий. Общественные отношения, в основе которых лежат многообразные формы взаимодействия, с точки зрения современной социальной философии представляют собой объективную реальность, независимую от воли и сознания людей, производящих и воспроизводящих их в процессе своей деятельности. В современной социологической науке довольно устойчивым является представление о том, что основным механизмом взаимодействия является процесс обмена рядом значимых ценностей, который представлен в виде договорной и диффузной формы.
Рассмотрение содержания понятия "взаимодействие" на уровне философии, социальной философии и социологии, которые закладывают основы методологического анализа данного феномена в правовой науке, дает представление о том, что под взаимодействием может пониматься и достижение согласованности действий, и деятельность на основе достигнутого объединения, и мероприятия, способствующие достижению единства действий или направленные на повышение эффективности реализации совместной деятельности.
При рассмотрении основных признаков взаимодействия речь идет не о равноправии его субъектов, взаимодействующих на одном уровне, а об их неподчиненности друг другу. Важными признаками, определяющими сущность взаимодействия, являются согласованность и совместность действий. Их сочетание позволяет обеспечить максимально эффективное использование совокупных сил и средств, избегая дублирования в деятельности субъектов взаимодействия. Вместе с тем необходимо отметить, что согласованность не всегда влечет совместность.
Запланированное взаимодействие может осуществляться в самых различных формах и представляет собой согласованную по целям, месту и времени непосредственную или опосредованную деятельность. Таким образом, лишь в случае непосредственного участия субъектов в общем мероприятии можно говорить о совместности. В иных случаях деятельность эта будет согласованной.
Помимо этого на различных этапах деятельности взаимодействующих субъектов в зависимости от ситуации ими могут предприниматься односторонние действия, направленные на выполнение обоюдных договоренностей и достижения общих задач.
Можно выделить такие признаки взаимодействия, как согласованность мероприятий по целям, месту, времени, дифференциацию функций субъектов в сочетании с взаимоукреплением и совместным маневром силами и средствами; наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационного обеспечения равноправия субъектов, взаимодействующих на одном уровне; наличие нормативной (правовой) основы .
Наиболее распространенное определение взаимодействия как основанной на законных и подзаконных актах, согласованной и совместной деятельности, необходимо дополнить положением о том, что под ним подразумевается также согласованная, не противоречащая принципам взаимодействия, деятельность органов внутренних дел, других равноправных, административно не зависимых друг от друга государственных органов и общественных организаций в интересах достижения общих целей . Следует также отметить, что некоторые авторы не включают согласованность в число обязательных элементов взаимодействия, считая таковыми лишь совместность действий и равноправие субъектов . Другие ограничивают круг субъектов конкретными исполнителями, службами и подразделениями, в то время как взаимодействие осуществляется на разных уровнях .
В зависимости от содержания задач, круга субъектов, характера планируемых мероприятий различаются такие виды взаимодействия, как внешнее и внутреннее, горизонтальное и по вертикали, постоянное и временное.
Ряд авторов считает, что взаимодействие может осуществляться в двух основных формах: а) согласование планируемых мероприятий; б) совместная разработка и исполнение намеченных мероприятий . Некоторые авторы дополняют эти формы взаимодействия: взаимная информация; совместное составление различных планов; со-
192
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 2 (39)
вместное проведение мероприятий; обмен силами и средствами; оказание взаимной помощи; обмен опытом работы .
Взаимодействие как философская категория отражает процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояние и т. При этом важнейшим условием установления реального, а не фиктивного взаимодействия выступает наличие обоюдного интереса каждого из субъектов взаимодействия.
Взаимодействие невозможно без взаимного понимания сути совместно решаемых вопросов и согласия сторон по поводу предмета, процедур и результатов сотрудничества. Следует особо отметить, что понимание и согласие сторон-участников взаимодействия, доверие между ними являются необходимым условием достижения положительных результатов.
Взаимодействие представляет собой один из видов взаимосвязи. Это означает, что в процессе взаимодействия наблюдается влияние хода, характера и содержания действий одной стороны на действие другой. По этому у одной из сторон интереса по поводу предмета совместной деятельностью, наличие у нее иного (противоположного или не согласованного) интереса, непринятие одной из сторон поставленных перед ней задач, неподготовленность к процедурам взаимодействия, отсутствие доверия к другой стороне исключают возможности установления реального сотрудничества или делает его в значительной мере неэффективным.
Формы взаимодействия можно сгруппировать по следующим направлениям:
1. Информационный обмен. Информационный обмен необходимо понимать в широком смысле. Прежде всего, это обмен информацией между взаимодействующими службами и подразделениями при комплексном использовании сил и средств в обеспечении общественного порядка. Информационный обмен происходит на совместных оперативных совещаниях различных служб и подразделений, работающих по единому плану. По результатам обсуждения начальники взаимодействующих служб принимают соответствующее решение, которое является основой для дальнейшего, более тесного, взаимодействия.
При этом следует четко и конкретно определить круг задач, которые необходимо решить в ходе проведения мероприятия.
2. Согласование планируемых мероприятий. В зависимости от проведения комплексного мероприятия необходимо составление самостоятельных планов взаимодействующих служб, а также составление единого совместного плана мероп-
риятий, утверждаемого руководителями взаимодействующих служб.
3. Совместное проведение комплексных операций. Следует заметить, что мероприятия могут осуществляться как в масштабах страны, так и субъекта Российской Федерации в зависимости от оперативной обстановки во взаимодействии с другими правоохранительными органами.
Использование различных форм взаимодействия определяется спецификой оперативной обстановки, особенностями субъектов, участвующих во взаимодействии, имеющимися силами и средствами, поставленными целями и задачами, на решение которых направлено осуществляемое взаимодействие, и другими факторами .
Одной из форм взаимодействия является подготовка совместного нормативного правового акта. Как указывается в юридической литературе, совместный нормативно-правовой акт представляет собой форму разрешения вопросов, входящих в компетенцию нескольких министерств и ведомств; он является результатом их общей нормотворческой деятельности и, в связи с этим, является общим актом всех издавших его органов . Общность вопросов не означает наличия у нескольких министерств совместной компетенции. Речь может идти лишь о тех общественных отношениях, правовое регулирование и управление которыми возложено на несколько субъектов. Поэтому форма "совместно" является наиболее оптимальным способом эффективного осуществления полномочий федеральных министерств. Принимая совместно решение и правовой акт, федеральное министерство и иные федеральные органы власти и управления как бы дополняют друг друга в целях скорейшего достижения их общего публичного интереса в однородных сферах общественных отношений с наименьшими государственными издержками .
Органы государственного управления в субъектах Федерации и исполнительные органы в муниципальных образованиях выполняют сходные взаимодополняющие и уточняющие функции федеральных органов. При этом возникает необходимость постоянного, эффективного взаимодействия исполнительных органов федерации, субъектов и местного самоуправления как в рамках управленческой вертикали - прямой подчиненности вышестоящему органу, так и между управляющими субъектами одного уровня: федерации или региона .
Процесс взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти порой требует соответствующего режимного правового регулирования. Так, например, Федеральный закон "Об оружии" иные нор-
193
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ:ИСТОРИЯ И мативные правовые акты, устанавливающие правоотношения в сфере оборота гражданского и служебного оружия, устанавливают, что гражданин, претендующий на право приобретения гражданского оружия, обязан представить в орган внутренних дел медицинское заключение о результатах освидетельствования у врачей-специалистов, которое, наряду с исполнением других требований, дает право на приобретение оружия. Разрешение, выдаваемое органом внутренних дел на право хранения и использования оружия, действительно 5 лет, в течение которых у владельца оружия могут наступить изменения в состоянии здоровья, не позволяющие владеть оружием по медицинским показаниям, что влечет за собой аннулирование разрешения на право хранения и ношения оружия и его изъятие. Однако орган внутренних дел об этой правовой ситуации узнает только тогда, когда наступит время продления срока действия разрешения на право хранения оружия и свою функцию по своевременному изъятию, теперь уже необоснованно хранящегося оружия, не выполнит. Следовательно, юридическая конструкция административно-правового режима допуска физических лиц к оружию, не учитывающая правовой статус одного из субъектов правоотношений - органов здравоохранения, а также не обеспечивающая правовое регулирование взаимодействия двух субъектов правоотношений - органов внутренних дел и лечебно-профилактических учреждений, не достигнет в полном объеме того результата, который предполагается достичь соответствующей правовой нормой Федерального закона "Об оружии". Очевидно, что в целях обеспечения реализации указанной правовой нормы при помощи соответствующих правовых средств необходимо определить правовой статус лечебно-профилактических учреждений, обязать их ставить на учет граждан, которым выданы соответствующие медицинские заключения и направлять в установленные сроки в органы внутренних дел информацию, когда эти заключения аннулированы из-за изменений в состоянии здоровья владельцев оружия, то есть установить соответствующий административно-правовой режим.
Аналогичным образом должно быть организовано взаимодействие органов внутренних дел с подразделениями Федеральной миграционной службы по обеспечению контроля за порядком хранения гражданского оружия у их владельцев по месту жительства. Режим правового регулирования требует порядок, при котором в случае перемены места жительства владельца оружия, либо его смерти, информация из Федеральной
СОВРЕМЕННОСТЬ миграционной службы в установленный срок должна поступать в органы внутренних дел для реагирования с учетом изменения правового статуса субъектов правовой регуляции.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти должно регулироваться посредством административно-правовых режимов таким образом, чтобы сферой их правового регулирования охватывались субъекты, объекты этих правоотношений, а также, их правовые статусы. Если не обеспечить указанные условия правового воздействия на организацию взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами органов исполнительной власти, то основная потребность общества, из-за которой должно осуществляться такое взаимодействие реализовано не будет.
1. См.: Розин Л.М. Организация взаимодействия службы охраны общественного порядка с государственными органами и общественными организациями. М., 1978. С. 34
2. См.: Дедюхин В.В., Канцарин Ф.Г. Совершенствование взаимодействия оперативных аппаратов ИТ учреждений с другими частями и службами этих учреждений // Актуальные проблемы управления оперативными аппаратами органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 130.
3. См.: Гзоздев И.И. Организация взаимодействия служб и органов внутренних дел - важное средство повышения эффективности борьбы с преступностью //Научная организация управления и труда - важнейший резерв повышения эффективности служебной деятельности органов внутренних дел. Минск, 1973. С. 71.
4. См.: Шванков В.М. Теоретически основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1978.
5. См.: Гормах А.Б. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по осуществлению лицензи-онно-разрешительной работы. Дисс... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 128.
6. См.: Шванков В.М. Указ. соч. С. 10
7. См.: Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М.: Политиздат, 1991. С. 65.
8. См.: Новейший философский словарь. Сост. А.А. Грицианов. Минск, 1998, С.656.
9. См.: Крапивенский С.Э. Социальная философия. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1998. С. 64 -65.
_194
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 2 (39)
10. См.: Общая социология. Учебное пособие под общ. ред. проф. А.Г. Эфендиева. М.: ИНФ-РА-М, 2000. С. 172.
11. См.: Ревин И.А. Взаимодействие органов формированиями правоохранительной направленности в обеспечении общественной безопасности в Северо-Кавказском регионе. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 19-20.
12. См.: Загорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. Учебное пособие. М., 1981. С. 12
13. Рыжников Н.Ф., Саванков Ю.В. Взаимодействие УТМ (ОТМ) с территориальными органами внутренних дел. М, 1979. С. 6.
14. См.: Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления. Дис... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 20.
15. См.: Плишкин В.М. Организация взаимодействия территориальных и транспортных органов внутренних дел в охране общественного порядка. Киев. 1982. С. 7.
16. См.:Дедюхин В.В., Канцарин Ф.Г. Указ. соч. С. 130.
17. См.: Гзоздев И.И. Указ. соч. С. 71
18. См.: Нечевина Н.Д. Милиция общественной безопасности и гражданское общество: организационный аспект. Монография. М.: ВНИИ МВД России, М. С. 88.
19. См.: Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР! М.: Юрид. лит., 1975. С. 135.
20. См.: Ткач А.Н. Правовые акты федеральных министерств. Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 156.
21.См.: Михеева И.В. Органы исполнительной власти: проблемы распределения полномочий // Административное право: теория и практика. М, 2002. С. 128.
1. See: Rozin L.M. The organization of interaction of security service of a public order with state authorities and public organizations. M, 1978. P. 34
2. See: Dedyukhin V.V., Kantsarin F.G. Improvement of interaction of the IT operative offices of institutions with other parts and services of these
establishments/Actual problems of management of operative offices of law-enforcement bodies. M: USSR Ministry of Internal Affairs academy, 1980. P. 130.
3. See: Gvozdev I.I. The organization of interaction of services and law-enforcement bodies - important means of increase of efficiency of fight against crime//the Scientific organization of management and work - the most important reserve of increase of efficiency of office activity of law-enforcement bodies. Minsk, 1973. P. 71.
4. See: Shvankov V. M. Theoretically coordination and interaction bases in law-enforcement bodies. M: USSR Ministry of Internal Affairs academy, 1978.
5. See: Gormakh A.B. Legal and organizational bases of activity of militia of public safety on implementation of license and allowing work. Diss. ... edging. law sciences. M., 1998. P. 128.
6. See: Shvankov V.M. Decree. work. P. 10
7. See: Philosophical dictionary / under the editorship of I.T. Frolov. M.: Politizdat, 1991. P. 65.
8. See: The latest philosophical dictionary. Col. A.A. Gritsianov. Minsk, 1998. P. 656.
9. See: Krapivensky Village E. Social philosophy. M.: Humanitary. prod. center VLADOS, 1998. P. 6465.
10. See: General sociology. The manual under общ. edition of prof. A.G. Efendiyev. M.: INFRA-M, 2000. P. 172.
11. See: Revin I.A. Interaction of law-enforcement bodies with public formations of a law-enforcement orientation in ensuring public safety in the North Caucasian region. Diss. ... edging. jur. sciences. M., 2004. P. 19-20.
12. See: Zagorny A.V. Coordination of activity of law-enforcement bodies with drukgy state authorities and public organizations in a preduprekzhdeniye of offenses and strengthening of a public order. Manual. M., 1981. P. 12
13. See; напр: Ryzhnikov N. F., Savankov Yu. V. UTM (OTM) interaction with territorial law-enforcement bodies. M, 1979. P. 6.
14. See: Aksenov A.A. The interaction organization in law-enforcement bodies as management function. Dis... edging. jur. sciences. M., 1973. P. 20.
15. See: Plishkin V.M. The organization of interaction of territorial and transkportny law-enforcement bodies in protection of a public order. Kiev. 1982. P. 7.
16. See: Dedyukhin V. V., Kantsarin F.G. Decree. work. P. 130.
17. See: Gvozdev I.I. Decree. work. P. 71
195
18. See: Nechevina N.D. Militia of public safety and civil society: organizational aspect. Monograph. M: All-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. P. 88.
19. See: Nikolaev M. N. Regulations of the ministries and departments of the USSR. M: Yurid. lit., 1975. P. 135.
20. See: Weaver A.N.Legal acts of the federal ministries. Administrative law: theory and practice. M, 2002. P. 156.
21. See: Mikheyev I.V. Executive authorities: problems of distribution of powers//Administrative law: theory and practice. M., 2002. P. 128.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 2 (39)
196
