CC BY
145
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
3.4. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АУКЦИОНОВ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОД ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО, И НЕКОТОРЫЕ МЕРЫ ПО ИХ УСТРАНЕНИЮ
Грищенко Алексей Николаевич, соискатель.
Место учебы: ВНИИ МВД РФ.
Должность: адвокат.
Место работы: Адвокатская палата Московской области.
E-mail: [email protected].
Аннотация: В статье оценивается эффективность применения Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ, направленного на понижение себестоимости строительства. Проводится анализ и сопоставление данных Госкомстата РФ, ФАС РФ, арбитражных судов, анкетирования, по вопросам оценки достоинств и недостатков положений правовых норм, регламентирующих проведение аукционов по предоставлению земельных участков под жилищное строительство, как мер правового регулирования направленных на снижение себестоимости строительства. Выявляются способы злоупотреблений, допускаемых при проведении аукционов по предоставлению земельных участков под жилищное строительство. По результатам проведенного анализа, автором предлагаются меры по корректировке правил предоставления земельных участков под жилищное строительство, выявлению и пресечению злоупотреблений, допускаемых при проведении аукционов.
Ключевые слова: аукционы по предоставлению земельных участков под жилищное строительство, способы злоупотреблений.
PRINCIPAL PATTERNS OF ABUSE WHILE HOLDING AUCTIONS FOR RESIDENTIAL CONSTRUCTION LAND PROPERTY AND SOME REMEDIAL MEASURES
Grischenko Alexey Nikolaevich, competitor.
Place of study: All-Russia Scientific Research Institute of MIA Russia.
Position: lawyer.
Place of employment: Moscow Region Advocates’ Chamber. E-mail: [email protected].
Annotation: The article assesses the effectiveness of enforcement of the federal law «On implementation of Urban Development Code of the Russian Federation» № 191-ФЗ of 29 December, 2004 aimed at construction costs improvement. Data analysis and correlation is run. The sources of data are Russian State Statistics Service, Federal Arbitration Court, arbitration/commercial courts, and surveys concerning merit rating for legal rules provisions regulating auctioning for residential construction land property and aimed at construction costs improvement. The article identifies patterns of abuse committed while auctioning for residential construction land property.
Based on the results of the analysis run, the author suggests measures for amending rules of allotting residential construction land property, for identifying and terminating abuse committed while auctioning.
Keywords: auctioning for residential construction land property, patterns of abuse.
12 декабря 2013 года в ходе ежегодного Послания Федеральному собранию Президент России Путин В.В. заявил о том, что в ближайшее десятилетие должна быть кардинально решена жилищная проблема. При этом упор должен быть сделан на решение жилищного вопроса для широкой категории граждан, должно быть увеличение строительства жилья так называемого «эконом» класса. К 2017 году российская строительная отрасль должна преодолеть планку рекордного 1987 года, когда за год было сдано 72,8 млн м1 2 жилья1.
Действительно, на сегодняшний день строительная отрасль демонстрирует рост. Так, по данным Росстата, в 2012 году объем строительства жилья в стране по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличился. В 2012г. введено в действие 65,7 млн.м2 (в 2011г. - 62,3 млн. м2)2. Однако растет и средняя фактическая стоимость строительства 1м2 общей площади отдельностоящих жилых домов (квартирного типа без пристроек, надстроек и встроенных помещений, и без жилых домов, построенных индивидуальными застройщиками), в 2012 году она составила 34 354 рубля за 1 м2 (в 2011г. - 33 320 рублей за 1 м2)3. Следует напомнить, что согласно данным рейтинга стран с самой доступной и недоступной недвижимостью для граждан, составленному Evans Property Services среднестатистическому россиянину, для приобретения квартиры, потребуется трудиться 26,1 лет4
Одна из причин высоких цен на жилье - высокая стоимость земельных участков, предоставляемых в целях жилищного строительства и сложность в приобретении прав на такие земельные участки.
Решить эту проблему должен был Федеральный Закон «О введении в действие Г радостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ5 *. В частности, с 1 октября 2005 года вступили в силу правовые нормы об обязательном предоставлении земельных участков для жилищного строительства в собственность или аренду только на открытых аукционах, а также о порядке организации и проведения таких аукционов.
До вступления в силу этого закона, предоставление земли под жилищное строительство зависело исключительно от волевого решения муниципальных властей, никем не контролируемых и никому не подотчетных. Неудивительно, что такое положение привело к монополизации рынка строительства жилья застройщиками, аффилированными с чиновниками, что, в свою очередь повлекло необоснованный рост стоимости жилья. По замыслу законодателя, новый порядок предоставления земли под жилищное строительство должен был исключить злоупотребления должностных лиц, занимающихся распределением земельных участков, поскольку они лишались возможности напрямую передать землю приближенному лицу.
Имеющаяся практика применения норм предоставления земли под жилищное строительство с использова-
1 URL:http://www.kremlin.ru (дата обращения: 14 декабря 2013г.)
2URL http://www.gks.ru (дата обращения: 15 декабря 2013г.)
3URL http://www.gks.ru (дата обращения: 15 декабря 2013г.)
4 URL http://www.evans.ru (дата обращения: 16 декабря 2013г.)
5 "Собрание законодательства РФ", 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст.
17
70
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АУКЦИОНОВ
Грищенко А.Н.
нием процедур аукционов, позволяет оценить эффективность нововведений. Эффективность аукционных процедур в качестве инструмента понижения стоимости земельных участков можно отследить, сравнивая динамику стоимости строительства одного квадратного метра и объема строительства (см. рис 1).
Данные об изменении себестоимости одного квадратного метра жилья и объема жилищного строительства свидетельствуют о том, что в период с 2000года до 2005 года (даты вступления в силу новых правил предоставления земли под жилищное строительство), рост стоимости строительства был приблизительно равен росту объема строительства. В 2005, 2006 годах наблюдается рост объема строительства, при уменьшении стоимости строительства. В 2007 году рост объема строительства приблизительно равен росту стоимости строительства. Начиная с 2008 года рост стоимости строительства опережает рост объема строительства.
Рисунок 1
Динамика изменения стоимости строительства одного квадратного метра и объема строительства в период с 2000 года по 2012 год
ц- - ввод в действие жилых домов в Российской Федерации (миллионов квадратных метров общей площади);
lj - средняя фактическая стоимость строительства одного квадратного метра (рублей)
Анализ указанных данных, позволяет сделать вывод, что одной из причин уменьшения роста стоимости жилья в 2005, 2006 года является введение новых правил предоставления земельных участков под строительство жилья. В свою очередь, стабилизация изменений стоимости жилья и объема строительства в 2007 году, с последующим опережением роста стоимости строительства по сравнению с ростом объема жилья, в 2008-2012 годах, является фактором того, что чиновники научились обходить положения закона и предоставление земли под жилищное строительство происходит со значительными злоупотреблениями.
Данные Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации6, анализ арбитражной практики также свидетельствует о значительной распространенности злоупотреблений, допускаемых при проведении аукционов по предоставлению земли под жилищное строительство. При этом, как указывают арбитражные суды, споры, связанные с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства, имеют устойчивую тенденцию к увеличению количества7.
К сожалению, перечисленные сведения отражают лишь некоторую часть, какого-либо целенаправленного систематического сбора данных по совершенным злоупотреблениям при выделении земельных участков под жилищное строительство не ведется.
Между тем, знание способов злоупотреблений, позволяет осуществлять действенные мероприятия по их выявлению, пресечению и профилактике, что в свою оче-
6 URL:http://www.fas.gov.ru (дата обращения 18.12.2013г.)
7 URL:http://www.khakasia.arbitr.ru (дата обращения 20.12.2013г.)
редь позволит достичь общественно значимой цели -понижения стоимости строительства, с помощью методов правового регулирования.
В целях выявления способов совершения злоупотреблений при выделении земельных участков под жилищное строительство нами было проведено анкетирование сотрудников профильных подразделений органов местного самоуправления, руководителей компаний застройщиков, обладающих значительным профессиональным опытом, стажем деятельности от 5 до 15 лет.
Анализ результатов анкетирования позволяет сделать следующие выводы.
Количество земельных участков, предоставленных в целях жилищного строительства с соблюдением действующих норм, составляет не более 25-30% от общего количества. Как правило, предоставление земельных участков с соблюдением установленных процедур происходит в отношении земельных участков, не сулящих застройщикам больших прибылей.
Если же жилищное строительство на земельном участке, имеет высокую рентабельность, то, вероятнее всего, при его предоставлении будут допущены злоупотребления.
В настоящий момент общие правила предоставления земельных участков под жилищное строительство на аукционах содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации8, специальные - в Земельном кодексе Российской Федерации9 в Градостроительном кодексе Российской Федерации10, а также в подзаконных нормативных актах - в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»11 и Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83 «Об утверждении правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения»8 9 10 11 12.
Исходя из указанных нормативных актов, можно выделить два основных этапа предоставления земельного участка для жилищного строительства: подготовительный и собственно процедура проведения аукциона.
Подготовительный этап включает в себя установление границ земельного участка, межевание, кадастровый учет, определение вида разрешенного использования земельного участка, установление параметров строительства, определение технических условий подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение.
Проведение процедуры аукциона включает в себя принятие решения о проведении аукциона, информирование о предстоящем аукционе (публикация сообщения о проведении аукциона), приём заявок, непосредственное проведение аукциона, заключение договора купли-продажи земельного участка, либо аренды земельного участка с лицом, победившим в аукционе.
Рассмотрим наиболее распространенные способы злоупотреблений при выделении земли под жилищное
8 "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301
9 "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147
10 "Собрание законодательства РФ", 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16
11 "Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4587
12 "Собрание законодательства РФ", 20.02.2006, N 8, ст. 920.
71
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
строительство, применительно к этапам предоставления земельного участка под жилищное строительство.
Когда имеется перспективный земельный участок под жилищную застройку, то при формировании земельного участка администрация предоставляет его «нужному» застройщику в границах будущего участка в аренду, либо в собственность для целей, не связанных с жилищным строительством. При формировании земельного участка под жилищное строительство, в материалах межевания указываются обременения - права будущего застройщика на часть земли. При этом стоимость обременений искусственно завышается так, что другим застройщикам, действующим добросовестно не выгодно приобретать права на такой участок. «Нужный» застройщик выигрывает аукцион и получает право жилищного строительства на участке.
Нарушения, связанные с определением технических условий подключения объектов к сетям инженернотехнического обеспечения.
При определении и предоставлении технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, ресурсоснабжающими организациями выдаются сведения о местах точек подключения и максимальной нагрузке в возможных точках подключения с заведомо завышенными параметрами, стоимость реализации которых нерентабельна. От участия в аукционе с заявленными параметрами отказываются не «приближенные» к администрации застройщики. После победы в аукционе, как правило, на основании заключений, приглашенных застройщиком экспертов, технические условия корректируются в сторону значительного понижения стоимости (подыскиваются новые точки подключения с уменьшением длины дорогостоящих теплотрасс, изыскиваются резервные мощности существующих котельных, трансформаторных подстанций и т.п.).
Нарушения при принятии решения о проведении аукциона.
Будущий застройщик получает земельный участок в аренду, либо в собственность под цели, не связанные с жилищным строительством, с минимальными официальными затратами. Впоследствии, меняется разрешенный вид использования земельного участка (в целях жилищного строительства) и пользователю такого участка предоставляется право жилищного строительства без проведения обязательных процедур.
Нарушения, связанные с предоставлением организаторами торгов искаженной или неполной информации о земельном участке.
В извещении о проведении торгов указываются не все сведения, объем которых установлен законодательством, в частности, не указываются сведения, позволяющие определить место нахождения земельного участка, его площадь, технические условия, параметры строительства, в результате создаются преимущественные условия для победы в аукционе определенных лиц, обладающих полной информацией.
Разновидностью такого способа является опубликование сообщения о проведении аукциона не в официальном средстве массовой информации, а в иных средствах массовой информации, как правило, ограниченным тиражом с отсутствием в свободной продаже.
Также в извещении о проведении аукциона вводятся дополнительные требования к претендентам по предоставлению документов, не предусмотренных законом и составленные таким образом, что заявленным критериям будет соответствовать определенный претендент.
Злоупотребления, связанные с неправомерными отказами в допуске к участию в аукционе. Организатором аукциона по надуманным предлогам не допускаются неугодные застройщики к участию в аукционе.
Злоупотребления при заключении договоров с лицом, выигравшим аукцион.
В установленные законом сроки с лицом, победившим в аукционе, не подписывается договор, условием его подписания выдвигаются требования об «откате», либо в договор вносятся не предусмотренные протоколом аукциона дополнительные условия.
Согласно данным анкетирования, доли способов злоупотреблений от общего числа злоупотреблений, распределены следующим образом (см. рис 2).
Рисунок 2
Результаты анализа данных анкетирования по фактам злоупотреблений при проведении аукционов по предоставлению земли под жилищное строительство (удельный вес различных способов злоупотреблений в общем числе нарушений)
Накопившиеся проблемы в правоприменительной практике предоставления земельных участков под жилищное строительство в ходе аукционов могут эффективно разрешаться только при комплексном подходе, с использованием всех методов правового регулирования.
Так, необходимо стимулировать органы местного самоуправления к работе по формированию земельных участков в целях жилищного строительства таким образом, чтобы количество предложений таких участков превышало спрос. Информация о сформированных участках должна находиться в открытом доступе. В настоящее время, формирование участков под жилищное строительство начинается после соответствующего обращения потенциального застройщика, что существенно сужает количество предложений.
Кроме того, необходимо усилить контроль за выделением земельных участков в обход существующих аукционных процедур, за предоставлением технических условий на подключение объектов к инженернотехническим сооружениям, а также за исполнением (фактически изменениям в пользу застройщиков) условий договора, заключаемых с победителями аукционов. На текущий момент эти функции частично выполняет Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, однако в такой работе отсутствует должная систематичность.
72
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АУКЦИОНОВ
Грищенко А.Н.
Также необходимо обобщение судебной практики Высшим арбитражным судом Российской Федерации по рассмотрению споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для жилищного строительства.
Вместе с тем, принимая во внимание, что решение жилищного вопроса возведено в ранг национального проекта «Доступное и комфортабельное жилье гражданам России», согласно положениям которого, достижение заявленной цели - удовлетворение жилищных потребностей широкого круга граждан, может быть реализовано при условии снижения себестоимости строительства на 25%-30%, не может быть достигнуто только методами гражданского или административного правового регулирования.
Удовлетворение жилищных потребностей граждан является важной государственной задачей и в этой связи злоупотребления, допускаемые при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, должны стать объектом уголовно правовой охраны.
Это не должно противоречить наметившейся тенденции либерализации уголовного законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экономическим преступлениям, поскольку считаем, что в основу либерализации должен быть положен критерий общественной опасности и размер наступивших последствий. Если в результате злоупотреблений при предоставлении земельных участков под жилищное строительство растет стоимость жилья, миллионы россиян не могут улучшить свои жилищные условия, что также негативно влияет и на демографическую ситуацию, то за соответствующее правонарушение должно быть соразмерное наказание.
Уголовно-правовая норма, устанавливающая ответственность за злоупотребления, допускаемые при предоставлении прав на земельные участки под жилищное строительство, может быть представлена дополняющей УК РФ ст. 178.1, изложенной в следующей редакции:
«Статья 178.1. Незаконная продажа или незаконное заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства
Продажа земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или заключение договора аренды такого земельного участка для жилищного строительства, с нарушением порядка организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -
наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет».
Список литературы:
Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики // Новый индекс, 2009.
Ларичев В.Д. Предупреждение преступлений в строительной сфере//Дело и Сервис, 2010.
Светличный А.В. Предупреждение преступлений службами безопасности инвестиционно-строительных организаций/дисс...к.юридических н. Москва, 2009.
Litearture list:
Acquisition of Right to Public Land Property: Theoretical and Practical Issues” by A.P.Anisimov, S.V.Dzagoev, L.T.Kokoeva // Novy Index, 2009.
Crime Prevention in Construction” by V.D.Larichev // De-lo I Service, 2010.
Crime Prevention by Security Service in Investment-Construction Organization” by A.V.Svetlichny / Ph.D. thesis in Legal Science, Moscow, 2009
Рецензия
На статью Грищенко А.Н. «Основные виды злоупотреблений, совершаемых при проведении аукционов по предоставлению земельных участков под жилищное строительство, и некоторые меры по их устранению»
Одной из важных задач, стоящих перед государством, является решение жилищного вопроса. Профильные специалисты и руководство страны отмечают, что без понижения себестоимости строительства, добиться удовлетворения жилищных потребностей широкого круга россиян невозможно.
Целью принятия Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ, действующего с 1 октября 2005 года, являлось понижение стоимости строительства правовыми методами, путем введения процедур предоставления земельных участков под жилищное строительство исключительно на аукционах, что должно было уменьшить коррупционноемкость и, как следствие, положительно повлиять на динамику изменения себестоимости строительства.
Данные Госкомстата свидетельствуют о том, что в первые годы, после вступления в силу указанного закона, рост себестоимости строительства замедлился, по сравнению с ростом объема строительства. Однако в последующие периоды себестоимость строительства стала расти опережающими темпами, по сравнению с ростом объема строительства.
Это связано с тем, что коррумпированные чиновники, ответственные за реализацию процедур по предоставлению земельных участков под жилищное строительство, научились «обходить» установленные правила, диктуя свои условия при выделении земли.
Все это свидетельствует о необходимости принятия мер по корректировке правил предоставления земельных участков под жилищное строительство, выявлению и пресечению злоупотреблений, допускаемых при проведении аукционов, что и сделано в анализируемой статье.
Данная статья будет полезна как научным и педагогическим, так и практическим работникам.
Вывод: Рецензируемая статья актуальна и может быть рекомендована для опубликования.
Главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России» доктор юридических наук, профессор В.Д. Ларичев
73
