CC BY
91актуальные вопросы применения избирательного законодательства
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО СОЗДАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО БЮЛЛЕТЕНЯ
24
Л. С. Гетьман, кандидат юридических наук
Большая роль в документационном обеспечении российского избирательного процесса отводится избирательному бюллетеню. Посредством избирательного бюллетеня волеизъявлению каждого проголосовавшего избирателя придается официальность и юридическая сила. Избирательный бюллетень представляет собой юридический документ установленной формы, выдаваемый избирателю для участия в голосовании на выборах и лично им заполняемый, на основании которого осуществляется документально объективированное выражение волеизъявления избирателей.
В мировой практике различают официальные, напечатанные государством избирательные бюллетени и неофициальные бюллетени, которые изготавливаются баллотирующимся кандидатами или партиями [1]. Избирательный бюллетень в Российской Федерации изготавливается исключительно по распоряжению избирательной комиссии и оформляется в установленном законом порядке. Бюллетени являются важнейшими документами, содержащими первичную и юридически значимую информацию о волеизъявлении избирателей. Это обусловливает необходимость тщательной правовой регламентации всех аспектов, связанных с утверждением формы, текста, изготовлением, распределением, использованием и хранением бюллетеней.
Законодательно устанавливаются требования к бумаге, на которой изготавливаются бюллетени, а также устанавливается, что избирательный бюллетень должен иметь определенную степень защиты, которая необходима во избежание его подделки. Требования, предъявляемые к бумаге, и степени защиты избирательного бюллетеня можно разделить в зависимости от уровня выборов. Так, в отношении выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной
власти субъекта Российской Федерации устанавливается обязательность использования бумаги с водяными знаками или с нанесенными типографским способом надписью микрошрифтом и (или) защитной сеткой либо специального знака (марки) (п. 3 ст. 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [2]. На выборы в органы местного самоуправления (кроме выборов в представительный орган муниципального образования, проводимых по избирательным округам, численность избирателей в которых не превышает 5 тысяч) при изготовлении бюллетеней используется бумага с нанесенными типографским способом цветным фоном или надписью микрошрифтом и (или) защитной сеткой (п. 31 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Комиссии, организующие выборы, обладают полномочиями на утверждение порядка изготовления и использования специальных знаков (марок), их количества, а также требований, предъявляемых к передаче специальных знаков (марок) вышестоящими комиссиями нижестоящим (п. 3 ст. 63 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы) [3]. Необходимо также отметить, что действующее российское избирательное законодательство предусматривает изготовление по решению соответствующей комиссии в помощь избирателям, являющимися инвалидами по зрению, специальных трафаретов для самостоятельного заполнения бюллетеня, в том числе с применением рельефно-точечного шриф-
актуальные вопросы применения избирательного законодательства
та Брайля (п. 21 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
В российском законодательстве также уделяется должное внимание расположению текста в избирательном бюллетене. Устанавливаются следующие требования к расположению текста в бюллетене: текст бюллетеня должен быть размещен только на одной его стороне (п. 4 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); в соответствии с законом справа от указываемых в избирательном бюллетене сведений о каждом зарегистрированном кандидате, наименования избирательного объединения помещается пустой квадрат (п. 8 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); если в случае, предусмотренном законом, голосование проводится по одной кандидатуре, ниже предусмотренных сведений о зарегистрированном кандидате указываются варианты волеизъявления избирателя словами «За» и «Против», справа от которых помещаются пустые квадраты (п. 81 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
В норме п. 7 ст. 64 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено, что голосование проводится путем нанесения избирателем в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или к списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор. Учитывая, что форма и текст бюллетеня утверждаются соответствующими комиссиями (п. 4 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), указанное выше расположение текста в избирательном бюллетене обеспечивает единую унифицированную для выборов всех уровней процедуру голосования, при которой голосование может осуществляться только путем внесения в избирательный бюллетень любого знака.
Однако в судебной практике описанная выше форма бюллетеня подвергалась сомнению с точки зрения ее конституционности. Так, гражданин А.Н. Яшкин обращался в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недостоверными резуль-
татов выборов в Законодательное Собрание Тверской области 16 декабря 2001 г. В обоснование своих требований он указал, что существующая форма избирательного бюллетеня, когда фамилия кандидата в депутаты располагается слева, а квадрат для отметки о выборе кандидата справа, несовершенна. Избиратель не может одномоментно видеть и фамилию кандидата, и квадрат, в котором отмечает свой выбор. Поэтому при смещении поля зрения от фамилии к квадрату теряется первоначальная информация и избиратель может неправильно сделать отметку, сам того не замечая. Следствием такой формы бюллетеня является несоответствие результатов выборов, которые определяются по отметкам в избирательных бюллетенях. Для выяснения действительного, по мнению указанного гражданина, волеизъявления надо, чтобы фамилия кандидата, квадрат и рука избирателя находились в одном поле зрения, чего не может быть при существующей форме бюллетеня.
В Определении от 18 апреля 2002 г. по делу № 35-Г02-8 [4] Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что утверждения А.Н. Яшкина не могут являться основанием к удовлетворению его требований в силу того, что форма избирательного бюллетеня установлена избирательным законом и не может быть изменена судом, а следовательно, нет оснований к отмене результатов выборов. Гражданин А.Н. Яшкин обратился также с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, который в Определении от 16 мая 2002 г. по делу № КАС02-208 [5] указал следующее. Требования заявителя фактически сводятся к оспариванию соответствующей нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, устанавливающей требования к форме избирательного бюллетеня.
В конце концов А.Н. Яшкин обратился с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, но и здесь в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 406-О ему было отказано в удовлетворении жалобы [6]. Конституционный Суд Российской Федерации посчитал, что заявитель вносит предложение по совершенствованию формы избирательного бюлле- 2и
26
теня - изменить место расположения пустого квадрата, в котором избиратель ставит знак при голосовании. Было указано также, что разрешение вопроса о совершенствовании формы избирательного бюллетеня относится к прерогативе законодателя и в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона от 27 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [7] Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно. Кроме того, Суд указал, что положения федеральных законов, устанавливающие требования к форме избирательного бюллетеня, сами по себе не затрагивают конституционные права граждан.
Рассмотрим отдельные проблемы, возникающие на практике в связи с утверждением формы и текста избирательного бюллетеня. Так, возникает вопрос, какое юридическое значение имеет неидентичность текстов избирательных бюллетеней на разных языках. Нарушения избирательного законодательства заключались в том, что в тексте избирательного бюллетеня на русском языке было правильно напечатано, что все кандидаты зарегистрированы на основании подписей избирателей. Однако в переводе на удмуртский язык указано, что на основании подписей избирателей зарегистрирован только один кандидат, а остальные - на основании избирательного залога. Заявитель полагал, что избиратели, прочитавшие характеристики кандидатов на удмуртском языке, были введены в заблуждение, а несоответствие избирательного бюллетеня установленным законом требованиям влечет недействительность результатов выборов независимо от итогов голосования. Однако Верховный Суд Российской Федерации, отказав в удовлетворении заявленных требований, отметил, что нельзя однозначно утверждать, что неправильность перевода бюллетеня повлияла на результаты голосования [8].
Особого внимания заслуживает решение вопроса о степени влияния на форму избирательного бюллетеня опечаток, допущенных в тексте данного избирательного документа. Так, внесение фамилии кандидата в бюллетени с опечаткой было расценено судом как тех-
ническая ошибка в тексте бюллетеней, которая не позволяет признать данные документы бюллетенями неустановленной формы. Кроме того, Суд отметил, что в избирательный бюллетень фамилия кандидата может быть внесена с ошибкой, главное, чтобы она не была изменена до неузнаваемости и не была похожа по написанию и созвучию с фамилиями других кандидатов в депутаты [9].
Необходимо отметить, что в судебной практике сформулирован запрет на содержание агитации в избирательном бюллетене. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 9 марта 2006 г. по делу № 71-Г06-10 [10] было указано, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав запрещает проведение предвыборной агитации в день голосования в помещениях для голосования, т.е. наличие агитационных материалов в избирательном бюллетене для голосования недопустимо. В Определении от 9 марта 2006 г. по делу № 32-Г06-2 [11] Верховный Суд Российской Федерации также отметил, что внесение в избирательный бюллетень в качестве рода занятий заявителя фразы «борьба с коррупцией» будет носить признаки предвыборной агитации; так как заявитель не имеет основного места работы, а работает по гражданско-правовому договору, в избирательном бюллетене должен быть указан род деятельности «осуществление работ и услуг по гражданско-правовому договору».
В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав не урегулирован вопрос о различных деталях, касающихся помещения сведений о кандидатах, списках кандидатов в избирательном бюллетене, в частности, речь идет о цвете шрифта, его размере, типе. Принимая во внимания полномочия соответствующих избирательных комиссий по утверждению формы и текста бюллетеней, можно сделать вывод об отнесении указанных деталей на усмотрение избирательных комиссий. Только в п. 6 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав устанавливается, что при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются в порядке, определяемом жеребьевкой, краткие наименования избиратель-
ных объединений, фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (его) соответствующей региональной части, а также эмблемы избирательных объединений (в одноцветном исполнении). Таким образом, указанное требование об одноцветном исполнении, очевидно, относится к эмблемам избирательных объединений, включаемым в избирательный бюллетень. В правоприменительной практике нарушение равенства кандидатов усматривалось в следующем: расстояние, выделенное для информации об одном кандидате, более чем в два раза меньше, чем расстояние, выделенное для информации о другом кандидате [12]; наименования избирательных объединений, от которых выдвинуты кандидаты, графически изображены не на равных условиях вследствие выделения сведений о выдвинутых ими кандидатах жирным шрифтом или заглавными буквами [13]; наименования политических партий в избирательном бюллетене напечатаны различными по размеру буквами (прописными или строчными) [14]. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что площадь полей для отображения сведений о кандидатах в депутаты носит технический характер и не определяет волеизъявление избирателей.
Однако такая позиция небесспорна в силу следующих аргументов. В период избирательной кампании политические партии стремятся всеми доступными средствами привлечь внимание наибольшего числа избирателей. Законодательство Российской Федерации допускает включать в избирательный бюллетень то наименование избирательного объединения, которое указано в уставе соответствующей политической партии. Социологические и психологические исследования позволяют констатировать, что различия в начертании наименований избирательных объединений и сведений о кандидатах в избирательных бюллетенях привлекают внимание части избирателей, могут подсознательно сориентировать в день голосования избирателей поставить соответствующий знак в пользу того избирательного объединения, наименование которое выглядит более солидно и красочно в бюллетене. В связи с этим Г.Н. Митин справедливо отмечает, что
текст избирательного бюллетеня должен быть нейтральным по отношению ко всем избирательным объединениям, в нем указанным, он не может и не должен влиять на волеизъявление избирателя [15].
Считаем также, что текст избирательного бюллетеня не должен влиять на волеизъявление избирателя, так как избирательный бюллетень не является агитационным материалом.
В связи с рассмотрением указанного вопроса следует привести постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. № 198/1239-4 [16], в котором рассматривалась жалоба на решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии, утвердившее форму и текст избирательного бюллетеня. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отметила, что при решении вопроса об утверждении формы и текста бюллетеня как основного избирательного документа следует исходить из общего принципа равноправия граждан Российской Федерации в реализации своих избирательных прав и связанного с ним положения п. 1 ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которому все кандидаты обладают равными правами. С учетом указанных требований избирательные комиссии должны решать вопрос о размере и насыщенности начертания шрифта при печатании сведений о кандидатах, а также о размещении в бюллетене сведений о кандидатах из различных частей списка кандидатов. Учитывая, что избирательный бюллетень является тем документом, который непосредственно воспринимается и заполняется избирателем, пришедшим в помещение для голосования в день голосования, различные неточности в содержании данного избирательного документа могут оказать существенное влияние на волеизъявление избирателя. Представляется более целесообразным с точки зрения принципов равноправия и справедливости решение, вынесенное Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. При общей высокой степени регулирования вопросов, связанных с изготовлением, выдачей, заполнением, погашением избирательных бюллетеней, требования к размещению информации в бюллетене можно считать недостаточными. Вслед- 27
28
ствие этого целесообразно включить в п. 5 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав норму, согласно которой при проведении голосования за кандидатов фамилии зарегистрированных кандидатов печатаются в избирательном бюллетене идентичным шрифтом. Следует также отметить, что Г.Н. Митин предлагает установить в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав требование о регистре букв и нормальном (светлом) начертании шрифта, которым печатаются наименования избирательных объединений в бюллетене [17].
Особого внимания заслуживает рассмотрение вопросов недействительности избирательных бюллетеней. Основания признания избирательных бюллетеней недействительными можно классифицировать на общие и дополнительные. Общие основания используются по отношению ко всем избирательным бюллетеням. В частности, в соответствии с п. 17 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав к таким основаниям можно отнести следующие: в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), отсутствуют отметки; число отметок в соответствующих квадратах превышает число отметок, установленное законом.
Дополнительные основания для признания избирательных бюллетеней недействительными существуют, например, при голосовании вне помещения для голосования в день голосования. Так, в соответствии с нормой п. 12 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, если число бюллетеней установленной формы, обнаруженных в переносном ящике для голосования, больше количества заявлений избирателей, содержащих отметку о числе полученных бюллетеней, все бюллетени, находившиеся в данном переносном ящике для голосования, признаются недействительными решением участковой комиссии. Признание в таких случаях бюллетеней недействительными связано, главным образом, с тем, что сомнению подвергается до-
стоверность бюллетеня. Следует отметить, что перечень дополнительных оснований для признания бюллетеней недействительными является исчерпывающим. Однако в судебной практике заявители требовали признания избирательных бюллетеней недействительными по следующим основаниям: данные о голосовании вне помещения для голосования не отражены в протоколе, в связи с чем возникло требование признания всех избирательных бюллетеней, использованных вне помещения для голосования, недействительными [18]; кандидат был незаконно исключен из бюллетеней. В последнем случае Суд указал, что одно лишь установление факта нарушения законодательства о выборах на любой их стадии не является достаточным основанием для признания этих выборов недействительными. Необходимым условием для признания выборов недействительными в судебном порядке является установление невозможности с достоверностью определить волеизъявление избирателей на состоявшихся выборах в результате допущенных нарушений. Доводы заявителя о том, что исключение его фамилии из бюллетеней для голосования привело к нарушению прав избирателей, которые не смогли правильно определиться в том, как им следует поступить в этой ситуации, правильно оценены судом как не являющиеся достаточным основанием для признания выборов недействительными [19].
Бюллетени как единственные официальные документы, посредством которых реализуется право голосовать, несомненно, все имеют равную юридическую силу. Однако избирательные бюллетени, использованные при досрочном голосовании, являясь действительными с точки зрения закона, заполненные в установленном порядке и сохраненные с соблюдением тайны голосования до момента подсчета голосов, могут быть признаны недействительными при изменении некоторых обстоятельств, о которых не могло быть известно в момент их заполнения досрочно голосующим избирателем. Преимущество в такой ситуации будут, несомненно, иметь избирательные бюллетени, заполненные в день голосования. Так, в судебной практики встречалось дело, в котором за-
явитель проголосовал досрочно за кандидата, впоследствии вычеркнутого из списков кандидатов в депутаты Законодательной Думы Хабаровского края. Бюллетень заявителя был признан недействительным. Суд правильно указал в решении на то, что в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав не содержатся нормы, предусматривающие предоставление для избирателей, проголосовавших досрочно, избирательных бюллетеней с изменениями, внесенными в них после проведения досрочного голосования. В соответствии с п. 20 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав недействительными считаются избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателя. Поскольку заявитель проголосовал за кандидата в депутаты, который впоследствии был снят с регистрации, то его избирательный бюллетень обоснованно признан недействительным.
Представляет интерес толкование оценочного понятия «сомнения в определении волеизъявления избирателя», которое используется в п. 17 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Избирательные бюллетени должны признаваться действительными, даже если весь бюллетень исписан словами, надписями, кроме оставшихся пустых квадратов (разумеется, в одном квадрате отметка все же должна быть). Следует также указать, что при таком волеизъявлении избирателя бюллетень не может быть признан и бюллетенем неустановленной формы вследствие того, что к таким бюллетеням закон относит избирательные бюллетени, которые не изготовлены официально или не заверены избирательной комиссией. В частности, ч. 12 ст. 79 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и п. 12 ст. 73 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [20] поясняют, что к бюллетеням неустановленной формы относятся изготовленные неофициально либо не заверенные участковой избирательной комиссией бюллетени. Вид отметки, которая может быть поставлена в бюллетене, следуя букве закона, не влияет на действительность бюллетеня [21]. Таким обра-
зом, представляется не вполне ясным, в каких случаях могут возникнуть указанные в законе «сомнения в определении волеизъявления избирателя».
В связи с этим недействительный избирательный бюллетень имеет дефекты, возникающие вследствие его неправильного заполнения избирателем, в связи с чем по такому бюллетеню нельзя однозначно определить волеизъявление избирателя. Бюллетени неустановленной формы имеют дефекты, возникшие в связи с нарушением требований к их изготовлению или к приданию им юридической силы в участковых избирательных комиссиях (проставление необходимых в соответствии с законом печатей и подписей). В соответствии с законом избирательные бюллетени неустановленной формы не признаются недействительными, а правовые последствия их обнаружения заключаются в том, что они не учитываются. Однако, как представляется, законодатель не принимает во внимание ситуацию, при которой избиратель голосует с использованием бюллетеня неустановленной формы, не подозревая о дефектах формы данного бюллетеня. Таким образом, нарушение порядка заверения бюллетеня членами участковой избирательной комиссии влечет следующие последствия: одновременно не учитываются избиратель в числе проголосовавших и голос избирателя, получившего для голосования такой избирательный бюллетень.
Существует определенная связь между недействительностью избирательного бюллетеня и недействительностью результатов выборов. Определенное количество избирательных бюллетеней может быть признано недействительным, что должно быть отражено в протоколе, но при этом выборы не обязательно будут признаны недействительными. Принципиально важной представляется правовая позиция, выраженная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 г. № 1-П [22]. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, при оценке выраженной на выборах воли избирателей на предмет ее действительности суды должны ориентироваться, прежде всего, на обеспечение реальных условий для подлин- 29
30
ного свободного волеизъявления избирателей о ходе выборов, а не на простую формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов.
Оценка адекватности отражения в результатах выборов действительной воли избирателей шире указанной формальной проверки. Одного перечисления большого числа допущенных нарушений законодательства о выборах недостаточно для отмены решения о результатах выборов, необходимо определение степени влияния этих нарушений на результаты выборов. Нарушения избирательного законодательства в определенных случаях не исключают возможности свободного волеизъявления избирателей. В частности, это имеет место в отношении избирательных бюллетеней, определенное количество которых может быть признано недействительным, но на действительности выборов это не отразится. Недействительность избирательных бюллетеней, а также нарушения порядка работы с данными юридическими документами не являются необходимыми основаниями для отмены результатов выборов, признания выборов недействительными.
Возникает вопрос, какое количество недействительных избирательных бюллетеней повлияет на признание выборов недействительными. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2004 г. по делу № 78-Г04-31 [23] было сделано заключение, согласно которому противоречит закону вывод суда о том, что количество недействительных избирательных бюллетеней может учитываться в качестве дополнительного обстоятельства, свидетельствующего о невозможности установить действительное волеизъявление избирателей. Недействительные избирательные бюллетени при подсчете голосов не учитываются и волеизъявление избирателей определяется на основании действительных избирательных бюллетеней.
Не вызывает сомнений, что незначительное количество недействительных или утраченных бюллетеней не может оказать существенного влияния на результаты выборов. Так, в Определении от 16 июня 2004 г. по делу
№ 49-Г04-49 [24] Верховный Суд Российской Федерации подтвердил вывод Верховного суда Республики Башкортостан, в соответствии с которым, даже если допустить, что при подсчете голосов по итогам голосования участковой избирательной комиссией обнаружились два неиспользованных (чистых) избирательных бюллетеня как утраченные и неучтенные, то это обстоятельство не могло само по себе повлиять на результаты голосования и дать основания для сомнений в выявлении действительной воли избирателей на указанных выборах. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2004 г. по делу № 82-Г04-6 [25] было установлено, что наличие в участковых избирательных комиссиях в момент голосования бюллетеней больше установленного законом количества не свидетельствует о невозможности достоверно определить результаты волеизъявления избирателей; выявленные нарушения не могли привести к искажению результатов выборов.
Избирательное законодательство разделяет бюллетени неустановленной формы и недействительные бюллетени. В частности, нормой п. 14 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных права установлено, что члены участковой комиссии сортируют бюллетени, извлеченные из переносных и стационарных ящиков для голосования, по голосам, поданным за каждого из кандидатов (каждый список кандидатов), по голосам, поданным по позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), одновременно отделяют бюллетени неустановленной формы и недействительные бюллетени. При сортировке бюллетеней участковая комиссия отделяет бюллетени неустановленной формы, которые при подсчете голосов не учитываются (п. 11 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Федеральное избирательное законодательство содержит разъяснения, что понимать под избирательными бюллетенями неустановленной формы. Согласно ч. 12 ст. 79 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы бюллетени неустановленной формы - это изготовленные неофициально либо не заверенные комиссией бюллетени. Кроме того, в соответствии с ч. 17
ст. 73 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы незаверенные избирательные бюллетени признаются избирательными бюллетенями неустановленной формы и при подсчете голосов не учитываются. Процедура заверения избирательных бюллетеней предполагает проставление в правом верхнем углу на лицевой стороне каждого бюллетеня подписей двух членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, а также заверение бюллетеня печатью участковой избирательной комиссии (ч. 17 ст. 73 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Таким образом, недействительные избирательные бюллетени имеют дефекты, связанные с их неправильным заполнением избирателем, в связи с чем по ним нельзя однозначно определить волеизъявление избирателя. Бюллетени неустановленной формы имеют дефекты, возникшие в связи с нарушением требований к их изготовлению или к приданию им юридической силы в участковых избирательных комиссиях (проставление печати и подписей).
Необходимо также обратить внимание на следующую проблему в использовании избирательного бюллетеня, возникшую в правоприменительной практике. В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Это означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3). Таким образом, в Российской Федерации в отличие от некоторых других государств избирательное право не рассматривается как обязанность избирателей принимать участие в голосовании, и за неучастие в голосовании к ним не применяются различные санкции [26]. Добровольность участия в выборах подразумевает право избирателя самостоятельно решить вопрос о целесообразности участия в голосовании. Принцип свободных выборов, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагает наличие у избирателей права выражать свою волю
в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем процедурами [27]. Следует согласиться с утверждением, согласно которому с предоставлением личности определенного избирательного права у нее возникает соответствующая этому праву обязанность - осуществление этого права производить согласно предписаниям закона, соблюдая установленные законом объем, пределы и другие условия возможного поведения, не злоупотреблять предоставленным правом в ущерб интересам других субъектов [28]. Вследствие этого актуальным представляется решение вопроса, является ли обязанностью избирателя, изъявившего желание проголосовать и получившего для этих целей избирательный бюллетень, выполнить предусмотренные в законе юридически значимые действия с данным избирательным документом. Так, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав содержит следующие положения, касающиеся порядка голосования: голосование проводится путем нанесения избирателем, участником референдума в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор (п. 7 ст. 64); бюллетень заполняется избирателем, участником референдума в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц (п. 8 ст. 64); заполненные бюллетени опускаются избирателями, участниками референдума в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования (п. 11 ст. 64). Следует полагать, что избиратель, пожелавший проголосовать и получивший для этих целей избирательный бюллетень должен в соответствии со смыслом и назначением активного избирательного права выполнить установленные законодательством действия, направленные на реализацию данного права.
В научной литературе и правоприменительной практике встречаются прямо противоположные подходы к юридической оценке действий избирателей по выносу избирательно- ц1
32
го бюллетеня из помещения для голосования. Так, в связи с появлением случаев выноса избирательных бюллетеней избирателями председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чуров отметил, что необходимо придать бюллетеню значение государственной бумаги на том основании, что бюллетень - это материальная ценность, на него затрачены бюджетные средства [29]. Для того, чтобы члены избирательной комиссии и сотрудники правоохранительных органов законно могли препятствовать попыткам выноса бюллетеня за пределы избирательного участка, предлагается даже дополнить Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав нормой, устанавливающей запрет на вынос неиспользованных избирательных бюллетеней с территории избирательного участка, и установить ответственность (административную) за нарушение данного запрета [30].
Лицо, выносящее избирательный бюллетень с избирательного участка, может попасть под подозрение в силу возможности в дальнейшем организовать процедуру по незаконному использованию избирательных бюллетеней. Так, избирателю перед входом в участок вручается заполненный бюллетень, который он должен опустить в ящик для голосования, а выданный ему чистый бюллетень вынести из помещения для голосования. После выноса чистого бюллетеня избиратель получает вознаграждение. Этот новый бюллетень, заполненный определенным образом, будет вручен следующему голосующему. Эта противоправная избирательная технология получила среди по-литтехнологов название «карусель» («вертушка») [31]. И.Л. Буравченко полагает, что если избиратель пришел на участок и взял бюллетень, то он не может его использовать по своему усмотрению, а может только совершить с ним действия, предусмотренные избирательным законодательством [32]. В случае ненадлежащего оформления бюллетеня или его выноса из помещения избирательного участка голос избирателя не учитывается избирательной комиссией при подведении итогов голосования (п. 11 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). В литературе даже предлагается установить админи-
стративную или уголовную ответственность для избирателя, голосующего определенным образом за вознаграждение в случае отмеченного круговорота бюллетеней [33].
Однако в настоящее время нет законных оснований, препятствующих избирателю вынести избирательный бюллетень в день голосования, не опуская его в ящик для голосования. После получения избирательного бюллетеня в избирательной комиссии избиратель может унести избирательный бюллетень с собой как сувенир. Е.И. Колюшин даже обращает внимание на то, что отношения между избирателем и избирательной комиссии по поводу заполнения избирательного бюллетеня и опускания его в ящик для голосования носят факультативный характер [34].
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации по рассматриваемому вопросу занимает однозначную позицию о неправомерности выноса избирательного бюллетеня. Считается, что в федеральном избирательном законодательстве определено предназначение избирательного бюллетеня, а также последовательность действий избирателя с избирательным бюллетенем. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подготовили в целях оказания помощи участковым избирательным комиссиям Рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии (далее - Рабочий блокнот), который содержит разъяснения отдельных вопросов организации и обеспечения деятельности участковых избирательных комиссий [35]. В Рабочем блокноте указывается, какие действия может предпринять участковая избирательная комиссия в случае попытки избирателя вынести бюллетень: член комиссии вправе выяснить, что намерен делать избиратель с этим избирательным бюллетенем, разъяснить возможные последствия действий избирателя в том случае, если он пытался вынести избирательный бюллетень с целью передачи его другим лицам, т.е. в конечном счете в целях фальсификации итогов голосования, и убедить избирателя в необходимости исполнить положения федерально-
го закона о порядке голосования. Кроме того, об этой ситуации должен быть проинформирован председатель участковой избирательной комиссии, который отвечает за соблюдение порядка в помещении для голосования.
Следует также отметить, что согласно рекомендациям Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) предлагается запретить государствам - членам Совета Европы вынос неиспользованных избирательных бюллетеней с территории избирательного участка [36]. По мнению международных наблюдателей на выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г., отмеченная рекомендация Венецианской комиссии частично воплощена в российском законодательстве вследствие установления нормы, согласно которой избиратель заполняет бюллетень и опускает его в ящик для голосования [37]. Данное положение может быть истолковано как порядок голосования и как обязанность избирателя совершить указанные действия. Таким образом, предусмотренная законодателем последовательность действий, которые избиратель совершает на избирательном участке с избирательным бюллетенем, может рассматриваться как определенный порядок использования лицами избирательных прав. Однако не совсем четкое указание на границы избирательного права может служить препятствием к его активному использованию, а также привести в результате его использования к нарушению прав других субъектов избирательных правоотношений [38].
В обществе, объявляющем высшей ценностью человека, его права и свободы, взаимодействие государства и личности является важным средством координации частного и публичного интереса. Вследствие этого введение юридического запрета выносить бюллетени (как заполненные, так и незаполненные) из помещения для голосования и установление возможных санкций за его нарушение требует дальнейшего изучения и оценки перспектив его использования. Учитывая последние нововведения в законодательство о выборах, которые выражаются, в частности, в исключении графы «Против всех» из избирательного бюллетеня, отмене порога явки из-
бирателей, установление запрета на вынос избирательного бюллетеня в день голосования еще больше, на наш взгляд, ограничит право граждан на свободной и добровольной основе принимать участие в выборах. В настоящее время в силу недостаточной политической активности граждан Российской Федерации считаем установление такого запрета преждевременным.
В заключение следует отметить, что, конечно, суть выборов не сводится только к посещению в день голосования избирательного участка и заполнению бюллетеня. Избиратели должны сформировать определенную гражданскую позицию на предшествующих голосованию стадиях избирательного процесса, и только на стадии голосования посредством избирательного бюллетеня осуществляется выражение воли избирателя в формировании органов публичной власти.
1. См.: Серков С.В. Конституционно-правовое регулирование голосования на выборах в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. С. 110.
2. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
3. Там же. 2005. № 21. Ст. 1919.
4. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. по делу № 35-Г02-8 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
5. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2002 г. по делу № КАС02-208 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Яшкина Андрея Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» : Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 406-О // СПС «КонсультантПлюс».
7. Собрание законодательства РФ. № 13. Ст. 1447.
8. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2004 г. по делу № 43-Г04-1 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
9. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2003 г. по делу № 78-Г03-20 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
10. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2006 г. по делу № 71-Г06-10 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
11. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2006 г. по делу № 32-Г06-2 // СПС «Кон-сультантПлюс» (судебная практика).
33
34
12. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2004 г. по делу № 12-Г04-8 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
13. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2008 г. по делу № 72-Г08-12 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
14. См.: Об оставлении без удовлетворения заявления об оспаривании результатов выборов депутатов ГД ФС РФ пятого созыва, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 8 декабря 2007 г. № 72/591-5; от 21 ноября 2007 г. № 62/544-5; от 28 ноября 2007 г. № 66/573-5; от 28 ноября 2007 г. № 66/574-5 : Решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № ГКПИ08-1403; Определение кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2008 г. по делу № КАС08-478 // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
15. Митин Г.Н. Особенности правового регулировании наименования избирательного объединения и его отображения // СПС «КонсультантПлюс».
16. О жалобе уполномоченных представителей избирательных объединений «Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» в г. Санкт-Петербурге», «Санкт-Петербургское городское отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», «Санкт-Петербургское региональное отделение политической партии «Либерально-демократическая партия России» Б. Ю. Бобкова, В. Я. Дмитриева, С. В. Тихомирова на решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 23 января 2007 г. № 75-13 «Об избирательном бюллетене» : постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. № 198/1239-4 // Вестник ЦИК РФ. 2007. № 2.
17. Митин Г.Н. Указ. соч.
18. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. по делу № 38-Г01-21 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
19. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2001 г. по делу № 46-Г01-41 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
20. Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
21. См.: Малышев В.А. Рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии. М., 2007. С. 60.
22. По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Траспова : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 6. Ст. 626.
23. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2004 г. по делу № 78-Г04-31 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
24. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2004 г. по делу № 49-Г04-49 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
25. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2004 г. по делу № 82-Г04-6 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
26. См.: Исраелян В.Б. Особенности судебной защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 44;Ма-тейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики : дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 128; Плеш-кова О.А. Конституционно-правовые основы обеспечения избирательных прав граждан в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. С. 17.
27. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
28. См.: Сивков С.И. Конституционно-правовой статус личности как субъекта избирательного права Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 83.
29. Чуров В.Е. Итоги выборов 2007 года в цифрах и размышлениях // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 17.
30. См.: Буравченко И.Л. Конституционно-правовой статус избирателя в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 76.
31. См.: Сидякин А.Г. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 168; Соловьев С.Г. Денежный подкуп избирателей на муниципальных выборах: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 9. С. 22.
32. Буравченко И.Л. Указ. соч. С. 75.
33. См.: Галушко В.Ф. Правотворчество избирательных комиссий субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. С. 84; Турищева Н.Ю. Охрана избирательных прав граждан в уголовном законодательстве России и зарубежных стран // Журнал российского права. 2007. № 6. С. 58.
34. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М. : ИНФРА-М, 2010. С. 49.
35. См.: Малышев В.А. Указ. соч. С. 39.
36. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы относительно выборов : приняты Венецианской комиссией на 51-й пленарной сессии 5-6 июля 2002 года. URL: http://www. pravoteka.ru/pst/103/51458.html. Дата обращения: 23.11.2011.
37. Доклады, заявления и отчеты миссий международных наблюдателей о выборах Президента РФ 2 марта 2008 г. URL: http://www.cikrf.ru/international/kniga/ mnablud_I.pdf. Дата обращения: 23.11.2011.
38. Сивков С.И. Указ. соч. С. 96.
