CC BY
43
СТАТЬИ
УДК 569.4 ББК 63.3(0)6
Антон Шандра
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ХАРАКТЕР «БЕЛОЙ КНИГИ» 1930 ГОДА
Аннотация: В данной статье на основе первоисточников анализируется текст политического заявления Министерства по делам колоний, опубликованного в октябре 1930 года, больше известного как «Белая книга» Пассфилда. Актуальность данной статьи во многом связана с тем, что именно в период между двумя мировыми войнами закладываются основы хронического арабо-израильского конфликта, ставшего элементом современных международных отношений. В этой связи раскрытие некоторых механизмов реализации политического курса в отношении групп населения Палестины и рассмотрение примера регулирования общественных отношений не только представляются крайне важными для выявления причин и исторической динамики конфликта, но и обретают важное место в процессе поисков его мирного урегулирования.
Ключевые слова: Палестина, Великобритания, арабо-еврейская конфронтация, «Белая книга»
На рубеже 1920-х - 1930-х годов ситуация в Палестине продолжала оставаться крайне напряженной. Основным фактором, оказавшим влияние на обстановку в отмеченный период, стали беспорядки августа 1929 г. Зачастую эти события именуются «арабским восстанием», но по своей сути, масштабности и зоне распространения они являлись продолжением эскалации арабо-еврейской конфронтации начала 1920-х годов.
14 сентября 1929 года Министерство по делам колоний, основываясь на официальном обращении Верховного комиссара Палестины Дж. Чэнселора, объявило, что для определения причин беспорядков была назначена специальная комиссия во главе с У. Шоу, которого несколько позже сменит Дж. Хоуп Симп-сон. Именно результаты работы двух ко-
миссий1 стали основой для разработки документа, так и не получившего официального статуса «Белой книги», но по форме и содержанию являвшегося типичным для того времени заявлением о намерениях Министерства по делам колоний в вопросах урегулирования арабо-еврейского противостояния в Палестине. Нужно отметить, что отечественные специалисты до сих пор практически не выставили четких оценок «Белой книге» 1930 г., не определили должным образом степень ее эффективности в снижении этноконфессиональной напряженности в Святой Земле.
В контексте изучения обозначенной проблемы важно определиться с тем,
1 Great Britain and Palestine 1915-1936. - London-New York, 1937. - P. 40; Palestine. Report on Immigration, Land Settlement and Development. By Sir John Simpson, C.I.E. 1930. Command paper 3686.
какова же была форма документа, представленного министром по делам колоний Великобритании Пассфилдом в октябре 1930 г. Примечательно, что документ имел стандартизированное наименование - «политическое заявление Правительства Его Величества» (Statement of Policy by His Majesty's Government), и по всем основным параметрам имел аналогию с тем заявлением, которое было опубликовано в июле 1922 г. за подписью У. Черчилля. Кроме того, «Белая книга» 1930 г. как и «Белая книга» 1922 г. явилась результатом расследования причин беспорядков в Палестине. Авторы политического заявления имели равный статус, являясь министрами по делам колоний. Однако «Белая книга» 1930 г. вызвала крайне неоднозначную реакцию в среде британской правящей элиты.
«Белая книга» 1930 г. оперировала, прежде всего, данными комиссии У. Шоу, которая пришла к следующим выводам:
1. Британское правительство должно создать компетентное правительство и проводить разумную политику по защите прав нееврейских общин и создать с их участием такую систему управления, которая бы ведала политикой, земельными отношениями и вопросами иммиграции.
2. Правительство должно перейти к более оптимальному управлению еврейской иммиграцией, пересмотреть механизмы регулирования и контроля этих объектов во избежание эксцессов с еврейской иммиграцией.
3. Защита интересов сионистской организации, согласно положениям 1922 г., должно быть пересмотрено, поскольку особенный статус организации не дает ей основания разделять власть с правительством Палестины. Правительство должно, если это возможно, занять точную и ясную позицию согласно статье 4 Мандата.
4. Для сохранения мира и безопасности Палестины было бы целесообразно наделить определенными правами насе-
ление по обе стороны Иерусалимской стены.
5. Правительство должно обязательно ввести законодательство в соответствии с принципами мандата.
6. Поручить Совету Правительства Его Величества подготовить решения для формирования набора оптимальных механизмов обеспечения безопасности Палестины. Необходимо постепенно уменьшать до определенных пределов численность вооруженных сил. Вопрос о независимости должен быть передан в ведение департамента полиции. Палестинское правительство должно инструктировать Комиссию и доложить о возможности формирования запасного варианта для Специального полицейского ко-митета2.
Таким образом, комиссия У. Шоу, во-первых, в очередной раз подчеркнула наличие в Палестине крайне обостренного этноконфессионального напряжения в арабо-еврейских отношениях; во-вторых, указанное напряжение вызвано ничем иным как неисполнением принципа политического и экономического равноправия групп населения в Святой Земле, выраженного, в частности, в привилегированном положении еврейской части населения. В основном, подобного рода ситуация возникала в связи с укреплением «политики декларации Бальфура», выраженной в усилении процессов автономи-зации ишува. Данный процесс признавался, в частности, результатом действия статьи 4 мандата на управления Палестиной, и по мнению членов комиссии являлся катализатором протестного движения нееврейской части населения. По сути, именно комиссия во главе с У.Шоу впервые заявила о размытости и неточности формулировок статьи 4 мандата, из которой явно следовало лишь то, что еврейская часть населения Палестины получает особый статус и наделяется особыми полномочиями в вопросе формирования органов власти. Очевидно, что по-
2 Great Britain and Palestine 1915-1936. P. 40.
ложения указанной статьи были результатом упорной борьбы лидеров Сионистской организации за включение в текст мандата декларации Бальфура. В то же время, вывод комиссии о неравномерности в распределении полномочий групп населения Святой Земли укреплял позиции противников проекта сионизации Палестины, служил своеобразной основой для развертывания нового этапа критики в адрес находящегося у власти лейбористского правительства.
Следует заметить, что подготовка новой «Белой книги» велась в условиях обострения внутриполитической борьбы, усиления экономического кризиса, осложнения ситуации в колониальных владениях и на подмандатных территориях. Именно с учетом этих обстоятельств можно сделать вывод о том, что профессиональный политик, действующий глава одного из ключевых министерств Великобритании лорд Пассфилд, даже при наличии непредвзятых и объективных данных о ситуации в Палестине, не рискнул бы идти на открытый конфликт с действующей властью. Кроме того, к началу 1930-х годов «политика Декларации Бальфура» являлась перманентно действующим фактором британской политики, и уже не вызывала той негативной реакции, которая имела место быть в начале 1920-х годов.
Текст «Белой книги» подразделяется на 29 пунктов, в которых тезисно отражаются различные аспекты развития ситуации в Палестине, характеризуются экономические условия, освещается вопрос об интенсивности иммиграции. В общих чертах текст «Белой книги» 1930 г., скорее, являлся аналогом ежегодного отчета Верховного комиссара Палестины, чем заявлением об изменении подходов к реализации определенного политического курса.
Анализ текста «Белой книги» 1930 г. позволяет сделать вывод о том, что Министерство по делам колоний проделало серьезную работу по изучению ситуации в Палестине, совершенно
верно указывало на «болевые точки» развития подмандатной территории. Пасс-филд констатировал тот факт, что в Палестине сохраняется напряженная ситуация во взаимоотношениях еврейской и нееврейской групп населения. Во многом, объективные данные об обстановке в Палестине зачастую искажались представителями британских средств массовой информацией, лидерами общин и организаций, ориентированных либо на интересы арабских кланов, либо на интересы сионистской организации. В своем большинстве они не владели информацией, и работа этих своеобразных «групп давления» опиралась исключительно на эмоциональный заряд. Именно поэтому лорд Пассфилд в первом пункте документа рекомендует Правительству Его Величества опираться в процессе принятия решений по вопросам политики в Палестине на те данные, которые предоставляют уполномоченные комиссии и должностные лица. В качестве особо важного документа он рассматривал готовящийся доклад комиссии Дж. Хоуп Симпсона. Можно предположить, что под влиянием лидеров сионистской организации британское правительство и парламент торопили Министерство по делам колоний с подготовкой соответствующего заявления для подтверждения намерений Лондона, даже несмотря на осложнение ситуации в Палестине, продолжить реализацию проекта сионизации Святой Зем-
3
ли .
Примечательно, что автор политического заявления апеллировал к принципам «Белой книги» 1922 г. и положениям мандата на управление Палестиной, тем самым выказывая преемственность курса Министерства по делам колоний. Исходя из указанных оснований в политическом заявлении в частности указано, что Правительство Его Величества должно точно следовать принципам мандата, и данное положение является фундамен-
3 Palestine. Statement of Policy by His Majesty's
Government in the United Kingdom. October 1930. Command paper 3692.
тальным в определении подходов к снижению негативных последствий столкновений августа 1929 г. Так, Пассфилд отмечает чрезмерную активность британского руководства в деле развития еврейского национального очага, что является неверным пониманием сущности статьи 4 мандата. Он подчеркивает важность реализации принципа равноправия еврейского и нееврейского населения Палестины, недопустимость наделения полномочиями и привилегиями одной части общества за счет другой. В этом плане Пассфилд фиксировал явную недостаточность Гражданской Администрации Палестины, которая вопреки статье 11 мандата в большей степени сотрудничает с Еврейским Агентством в вопросах экономического развития страны, практически игнорируя особенности экономического положения нееврейской части населения. Главным образом, такое положение сложилось в результате активной колонизации земель еврейскими фондами в соответствии с «Указом о продаже земель», что вызывало негодование арабских земледельцев. В «Белой книге» подчеркивается, что абсолютный отказ от прав на колонизацию земельных угодий еврейскими фондами недопустим, но, тем не менее, следует сопоставить экономические возможности еврейской и нееврейской части населения. В связи с этим, деятельность правительства Палестины в вопросах реализации мандатного управления подвергалась критике, и требовала особого внимания со стороны Лондона. Кроме того, глава Министерства по делам колоний фактически открыто заявлял о крайне отрицательном влиянии процессов политической и экономической авто-номизации ишува, поддерживаемого британским истэблишментом на протяжении более чем десяти лет4.
Интересным моментом является просьба министра по делам колоний к Правительству Его Величества более внятно определить смысловое значение
4 Там же.
термина «еврейский национальный очаг», который продолжает каждой стороной взаимоотношений в Палестине трактоваться по-своему, а, значит, является одной из причин возрастания противоречий. В частности, «Белая книга» ставит вопрос о статусе Еврейского Агентства и деятельности сионистской организации, которые ни декларацией Бальфура, ни мандатом никакими управленческими функциями фактически не наделялись, а лишь условно рассматривались в качестве представительных органов еврейской части населения. Кроме того, в «Белой книге» 1930 г. заострялось внимание на заявлении лидера ВСО Х. Вейцмана, сделанном еще в 1922 г. в связи с обнародованием политического заявления Министерства по делам колоний, в котором он обозначил заинтересованность сионистской организации в развитии сотрудничества между всеми группами населения Палестины. Эта деталь, в общем контексте документа не имеющая особого смыслового значения, указывала на тот факт, что сионистская организация не исполняет взятых на себя обязательств. Предположительно, именно такие малозначительные, но довольно острые замечания Пассфилда и обусловили появления жесткой критики «Белой книги» 1930 г. со стороны сионистской организации5.
В «Белой книге» 1930 г. предлагается отказаться от употребления «принципа исключительности» еврейской части населения, искусственно привнесенного декларацией Бальфура, и формирующего мнение о том, что Палестина должна стать еврейским государством. Важно заметить, что С. Пассфилд никоим образом не критикует декларацию Бальфура, не требует отказаться от проведения политики, направленной на создание еврейского национального очага, а лишь рекомендует разъяснить еврейской части населения, что заселение Палестины легализовано международным правом, а не «милостью Правительства Его Величест-
5 Там же.
ва». Это означало, что страна-мандатарий должна была создать и развивать особое правовое поле, где действовал бы ключевой принцип «закон один для всех». В «Белой книге» этот аспект был освещен еще и в связи с тем, что по-прежнему актуальным оставался проект по созданию Законодательного совета Палестины и палестинской Конституции, которые, по мнению Пассфилда, не созданы до сих пор по причине халатности и непонимания сложности ситуации как Верховными комиссарами, так и Правительством Палестины. Законодательный совет, созванный из представителей групп населения и находящийся под контролем Верховного комиссара, согласно положениям «Белой книги», во-первых, снял бы остроту в эт-нокофессиональных отношениях, а, во-вторых, позволил бы не сосредотачивать в Палестине крупные воинские соединения. Примечательно, что вопрос обеспечения безопасности Палестины напрямую соотносился с присутствием здесь воинских соединений и сил полиции, эффективность работы которых необходимо было постоянно повышать. Данная рекомендация основывалась на докладе комиссии Шоу и результатах проверки специальной военной комиссии во главе с Даубиггиным6. Между тем, и «Белая книга» подходила к вопросам реализации проектов палестинской конституции и создания Законодательного совета с формальных позиций. Никаких принципиально новых предложений, четких организационных и методических указаний по созданию совета в документе Министерства по делам колоний не содержалось.
«Белая книга» 1930 г. в качестве вопроса особой важности рассматривает иммиграционную политику. В данном контексте «Белая книга» 1930 г. также как и «Белая книга» 1922 г. основное внимание уделяет проблеме экономических возможностей Палестины. Важно отметить, что в 1925 году британской ад-
6 Там же.
министрацией был разработан (без консультаций с арабами), принят и опубликован новый иммиграционный закон. В этом законе детализировались категории для иммигрантов - были установлены категории А, В, С, каждая из которых также имела градацию. Например, категория А делилась на три разряда, в зависимости от капиталов, какими располагал иммигрант - от первого, с капиталом не менее 500 фунтов стерлингов до третьего - с капиталом не менее 60 фунтов стерлингов. Кроме того, этот указ замаскиро-
7
вано учитывал возраст иммигрантов .
В «Белой книге» 1930 г. указано на неоднократные и масштабные нарушения иммиграционного законодательства со стороны еврейства. Отсутствие должного контроля над количественной составляющей процесса иммиграции, прежде всего, связывалось с ненадлежащим исполнением своих обязанностей по выдачи иммиграционных сертификатов правительством Палестины, и фактической безнаказанностью нелегальных иммигрантов. В данном случае, увеличение числа иммигрантов напрямую влияло на такую составляющую как «экономическая емкость» Палестины, и непосредственным образом сказывалось на состоянии безработицы. В условиях начавшегося экономического кризиса этот фактор рассматривался как крайне опасный .
В целом, политическое заявление Министерства по делам колоний, представленное его главой Пассфилдом, следует оценить как лояльное и в отношении Правительства Его Величества, и в отношении Правительства Палестины. В «Белой книге» 1930 г. по сути не содержится серьезных оснований для развертывания полномасштабной критики со стороны противников проекта сионизации Палестины. Безусловно, в документе критикуются отдельные стороны британской
7 Marlowe J. Rebellion in Palestine. - London: Cresset Press, 1946. - P.67
8 Palestine. Statement of Policy by His Majesty's
Government in the United Kingdom. October 1930.
Command paper 3692.
политики в Палестине, заостряется особое внимание на чрезмерно расширенных привилегиях еврейской части населения, но общая направленность «Белой книги» 1930 г. характеризуется неоднозначностью и уклончивостью от предложения конкретных мер политического характера.
Несмотря на указанную неоднозначность и общую лояльность заявления Пассфилда оно вызвало повышенный ажиотаж в политических кругах Великобритании.
В октябре 1930 г. Д. Ллойд-Джордж обратился к лидерам лейбористской партии с предложением пересмотреть основы политики в Палестине, так как ее продолжение может подорвать авторитет Великобритании в исламском мире9. Однако выступая в Палате общин Д. Ллойд Джордж заявил о недопустимости отказа от принципов декларации Бальфура, тем самым, подчеркнув важность того курса, который проводит Великобритания начиная с 1917 г.
Лондонская «The Times» 22 октября 1930 г. опубликовала критическую статью, подчеркивающую негативные последствия политики содействия организации еврейского национального очага в Палестине. Эта политика не только инициировала конфликт внутри страны, но и заставила Великобританию вступать в противоречия с Лигой Наций10.
Свое видение дальнейшей политики в Палестине осенью 1930 г. представили деятели консервативной партии С. Болдуин, О. Чемберлен и Л. Эмери. Они подчеркнули, что в среде политической элиты Великобритании существует глубокое осознание ответственности как перед арабами, так и перед евреями в деле защиты их прав. Осложнение ситуации на подмандатной территории, по их мнению, явилось показателем излишних уступок еврейской части населения, поэтому данная политика будет подвержена
9 Great Britain and Palestine 1915-1936. P. 75.
10 The Times. - 1930 - October, 22.
некоторым изменениям11. Это заявление лидеров консервативной партии характеризовалось отсутствием четкой позиции по проблеме соблюдения норм мандата Великобританией и лишь частично признавало дисбаланс в защите интересов арабов и евреев в Палестине. Оно никоим образом не могло усилить положений «Белой книги» 1930 г., но показало, что в определенный период консервативная партия выступала с позиций противника «политики декларации Бальфура».
Осложнение обстановки в Палестине и усиление идеи изменения ряда базовых принципов политики Декларации 2 ноября 1917 г., не привело к изменению теоретических установок лейбористов. Г. Снелл, входивший в состав следственной комиссии по беспорядкам 1929 г., полностью отверг выводы, представленные У. Шоу. Альтернативный доклад, подготовленный им, начинался с критики британского правительства, отказывающегося от поддержки создания национального очага для евреев, настаивая на интенсивной еврейской иммиграции для дальнейшего развития страны12. Стремление лейбористской партии поддерживать курс на строительство национального очага для евреев в Палестине было закреплено в ее внешнеполитической программе на ежегодной конференции в 1930 г., как «...доказательство неотступного следования линии мандатного управления»13.
3 апреля 1930 г. лидер лейбористов Р. Макдональд, выступая в Палате общин заявил об утверждении принципов управления в Палестине в направлении строгого следования мандату при соблюдении прав еврейских и нееврейских об-
14
щин .
11 Там же.
12 Судейкин А.Г. Колониальная политика лейбористской партии Англии между двумя мировыми войнами - М.: Наука, 1976. - С.220-222.
13 Report of the Labour Party Conference, 1930. -London, 1930. - P. 220-221.
14 The Times. - 1930 - October, 28.
В феврале 1931 г. Р. Макдональд направил Х. Вейцману официальную телеграмму в которой подчеркивалась решимость британского правительства не отходить от принципов декларации Бальфура, и статьи 4 мандата на управление Палестиной15. Следует указать, что письмо британского премьер-министра стало своеобразной реакцией на демонстративный уход Х. Вейцмана с поста президента ВСО, и, тем самым, подтверждалось дальнейшее следование британской политики в русле проекта «сионизации Палестины».
В конечном счете, «Белая книга» 1930 г. так и не была утверждена британским парламентом в качестве основополагающего документа для проведения дальнейшей политики правительства. Несмотря на очевидность представленных фактов «Белая книга» была объявлена противоречащей принципам мандата на управления Палестиной, что несколько позже подтвердила и Постоянная мандатная комиссия Лиги Наций.
Предположительно, возникшая реакция на публикацию политического заявления Пассфилда со стороны британского истэблишмента, явилась результатом слаженной работы лидеров сионистской организации, которые вели активную подготовительную работу по интенсификации процесса еврейской иммиграции в Палестину. Проведенное исследование на данном этапе дает основания полагать, что министр по делам колоний при составлении «Белой книги» попросту сделал неверный выбор в пользу тех данных, которые свидетельствовали о явном негативном эффекте «проекта сиониза-ции» Палестины. Несмотря на очевидность и объективность отмеченных выводов, с точки зрения политического курса в отношении Палестины, их использование в виде основы для «Белой книги» было, как представляется, несколько недальновидно.
15 ТЬг МасБопаИ Ьейег. РеЪгиагу 13, 1931 // иКЬ:
http://unispal.un.Org/UNISPAL.NSF/0/BBAA033C4
6А9АА8В8525712С0070В943
Источники и литература Источники:
1. Great Britain and Palestine, 1915-1936. -London-New York, 1937.
2. Great Britain. Parliament. House of commons. Parliamentary debates. Official reports. 5th series. - London, 1930. Vol. 239. Col. 1087.
3. The MacDonald Letter. February 13, 1931 // URL: http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/BBA A033C46A9AA8B8525712C0070B943
4. Palestine. Report on Immigration, Land Settlement and Development. By Sir John
Simpson, C.I.E. 1930. Command paper 3686.
5. Palestine. Statement of Policy by His Majesty's Government in the United Kingdom. October 1930. Command paper 3692.
6. Report of the Labour Party Conference, 1930. - London, 1930.
7. The Times. - 1930 - October, 22.
8. The Times. - 1930 - October, 28.
Литература:
9. Судейкин А.Г. Колониальная политика лейбористской партии Англии между двумя мировыми войнами. - М.: Наука, 1976.
10. Marlowe J. Rebellion in Palestine. London: Cresset Press, 1946.
Anton Shandra
THE PASSFIELD WHITE PAPER AND ITS BASIC POLICY PRINCIPLES
Ключевые слова: Палестина, Великобритания, арабо-еврейская конфронтация, «Белая книга»
Abstract: The Passfield White Paper, issued October 20, 1930, by colonial secretary Lord Pass-field (Sidney Webb), resulted from the Hope-Simpson Commission's investigation into the deeper causes of the 1929 Palestine riots, that initially started over access to the Wailing Wall. The White Paper limited official Jewish immigration to a much greater degree. Like the HopeSimpson Report, the Passfield White Paper found this Zionist policy damaging to the economic development of the Arab population. It concluded that Jewish immigration to Palestine was taking land from the Arab fellahs; sales of land to Jewish settlers should in future be restricted, and Arab unemployment levels should be a factor in considering permitted levels of Jewish immigration to Palestine. The White Paper states that the British intend to fulfill their mandate obligations to both Arabs and Jews, and they would resolve any conflicts that might surface as a result of their respective needs. This document is of great importance for understanding the causes of the Arab-Israeli conflict, and, therefore, should be taken seriously by all those who are involved in the process of its peaceful settlement.
Keywords: Palestine, Britain, the Arab-Jewish confrontation, The Passfield White Paper
Sources and Literature
Sources:
1. Great Britain and Palestine, 1915-1936. -London-New York, 1937.
2. Great Britain. Parliament. House of commons. Parliamentary debates. Official reports. 5th series. - London, 1930. Vol. 239. Col. 1087.
3. The MacDonald Letter. February 13, 1931// URL: http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/BBA A033C46A9AA8B8525712C0070B943
4. Palestine. Report on Immigration, Land Settlement and Development. By Sir John
Simpson, C.I.E. 1930. Command paper 3686.
5. Palestine. Statement of Policy by His Majesty's Government in the United Kingdom. October 1930. Command paper 3692.
6. Report of the Labour Party Conference, 1930. - London, 1930.
7. The Times. - 1930 - October, 22.
8. The Times. - 1930 - October, 28.
Literature:
9. Sudeikin A.G. The Colonial Policy of the British Labour Party between the World Wars. - Moscow: «Nauka», 1976 [Russian].
10. Marlowe J. Rebellion in Palestine. - London: Cresset Press, 1946.
