CC BY
21
22 (214) - 2008
Всероссийское совещание по организации бюджетного учета и отчетности
ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2009 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2010 И 2011 ГОД
Л. А. ЕРОШКИНА, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ
26 августа этого года Правительство РФ внесло проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», который впервые составлен по принципу «скользящей трехлетки» — как внесение изменений в существующий трехлетний бюджет. При подготовке проекта федерального бюджета в таком формате реализован принцип раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, что позволит обеспечить предсказуемость и преемственность бюджетной политики на среднесрочный период.
Для усиления роли проводимой бюджетной политики в развитии экономики кроме совершенствования практики среднесрочного бюджетного планирования Минфином России осуществляется удлинение горизонта планирования — подготовка 15-летнего финансового плана.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ основой для расчета параметров федерального бюджета на трехлетний период являются показатели социальноэкономического развития Российской Федерации. Прогноз макроэкономических показателей, принятый для расчета, составлен с учетом уточнений по итогам развития экономики в текущем году.
Несколько слов об этих показателях. Основные характеристики федерального бюджета на 2009 — 2011гг. определены исходя из прогнозируемого
темпа роста валового внутреннего продукта ежегодно на 6,2 — 6,7 % и прогнозного уровня инфляции, не превышающего в 2009г. 8,5%, в 2010г. — 7,0% и в 2011 г. — 6,8 %. Предполагается увеличение инвестиций в основной капитал, ежегодный прирост которых в среднесрочной перспективе составит 10— 15%. В 2009 — 2011гг. будут продолжаться увеличиваться и реальные денежные доходы населения — на 8,2 — 10,5 % в год. Рост средней заработной платы по отраслям экономики ожидается в среднем за год на 11,4 % в реальном выражении. Росту денежных доходов также будет способствовать решение Правительства РФ об увеличении заработной платы работникам федеральных бюджетных учреждений. В субъектах Российской Федерации в настоящее время в рамках подготовки проектов бюджетов анализируется возможность принятия решений по повышению заработной платы региональных бюджетников. Аналогичных проблемы стоят и перед муниципальными образованиями.
Прогноз основных макроэкономических параметров исходит из ожидаемого снижения цен на нефть марки «Юралс». К 2011 г. ожидается снижение цены с 112 долларов США за баррель в текущем годудо 88.
Объем валового внутреннего продукта увеличится с 44 трлн руб. в текущем году до 67 трлн.
Основные показ агели развития экономики
(в Ч4> к соответствующему периоду предыдущего года)
2007 2008 2009 2010 2011
ВВП за 7,8 6,7 6,6 6,2
Инфляция, за период 11,9 11,8 » і-- 5,5 - 7 5-6,8
Промышленное производство 6? 5,2 6,0 5,8 5,2
Инвестиции в основной капитал 21,1 16,5 14 £ 13,3 10,2
Реальные располагаемые доходы населения 10,7 10,2 10,5 9,3 8
Оборот розничной торговли 16,1 14,8 13,2 10,5 9,5
Экспорт товаров, млрд. долл. 354,4 525 А 507,5 502,5 509,5
Импорт товаров, млрд. долл. 223,5 308,6 370,0 434,5 489,7
Средняя цена за нефть Urals, долл. США/баррель 69,3 112 95 90 38
Рис. 1
руб. к 2011 г. Значительное увеличение его объемов прогнозируется в 2009 г. — на 2,9 трлн. руб. относительно параметров, учтенных при формировании федерального бюджета на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг.
Доходы федерального бюджетана2009 — 2011 гг. пересчитаны исходя из уточненных показателей экономической ситуации в Российской Федерации и возрастают относительно утвержденных параметров на 2009 — 2010 гг. В целом прирост доходов на 2009 г. относительно утвержденных законом о федеральном бюджете на2008 г. ожидается на22 %, на 2010 г. рост к 2009 г. составит 7,4 % и на 2011 г.— на9,4% к2010г. (рис. 1).
Основные факторы, которые повлияли на увеличение доходов по сравнению с ранее утвержден-
ными параметрами, это прежде всего благоприятная макроэкономическая ситуация: изменение цены на нефть, увеличение объема валового внутреннего продукта, изменение экспортных цен на газ, изменение объемов импорта и экспорта и других объемных показателей, а также снижение курса доллара США по отношению к рублю. Изменение этих показателей по сравнению с учтенными при формировании федерального бюджета на 2008 —
2010 гг. привели к увеличению общего объема доходов относительно утвержденных показателей на 2009 г. на 1,4 трлн руб. и на 2010 г. на 1,3 трлн руб. (рис. 2).
Бюджетным кодексом РФ определены параметры структуры доходов федерального бюджета. Их условно можно разделить на две части: нефтегазовые доходы, которые по оценке на 2008 г. составляют около 50% всего объема доходов, и ненефтегазовые доходы. В перспективе к 2011г. предполагается снижение доли нефтегазовых доходов с 50% до 36%. К нефтегазовым доходам относятся доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и вывозных пошлин на нефть, газ природный и товары, выработанные из нефти (рис. 3).
Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений.
Эти «две подушки безопасности» созданы для создания условий снижения инфляции и обеспечения стабильности финансовой системы.
Объем нефтегазового трансферта закреплен в Бюджетном кодексе РФ в относительной величине к объему валового внутреннего продукта. На 2009 — 2011 гг. нефтегазовый трансферт предполагается утвердить в размере, не превышающем 4,92% от прогнозируемого на 2009 г. объема валового внутреннего продукта, на 2010-4,5 %ина2011г.-3,7%.
Размер Резервного фонда составит 10% к объему валового внутреннего продукта на всем
Факторы отклонении прогноза доходов федерального бюджета на 2009 н 2010 годы по сравнению с ранее утвержденными параметрами
2009 год 2010 год
1 2 3
Параметры, утвержденные Федеральным законом от 22 июля. №122-ФЗ 9 518, 3 10 402,4
Прогноз доходов федерального бюджета по законопроекту 10 927, 1 11 733, 6
Отклонение 1 408, 8 1 331,2
Факторы, оказывающие влияние.
1) Макроэкономические показатели (всего) 1 329, 1 1 259, 5
из них:
изменение цены на нефть марки «Юралс» 966, 3 844, 3
увеличение объема ВВП 241,4 283,0
изменение экспортных цен на газ природный 124, 2 90,9
изменение объемов импорта 59, 3 71 ,4
изменение объемов экспорта и прочих объемных показателей - 24,8 11, 9
снижение курса доллара США по отношению к рублю - 37,3 -41,9
2) Факторы, не связанные с макроэкономическими показателями 79,7 71,7
Рис. 2
Структура доходов федерального бюджета
12 839,0
2009
2008 ННДС
а нефтегазовый трансферт
2010 2011 ■Ненефтегазовые доходы □нефтегазовые доходы
Рис. 3
протяжении планируемого бюджетного цикла. Размер Фонда национального благосостояния будет составлять в 2009 г. 6,5 % к объему валового внутреннего продукта, в 2010г. — 7,8 %ив 2011 г. — 9%.
Объем расходов федерального бюджета в 2011 г. по сравнению с 2008 г. возрастет в 1,6 раза в номинальном и 1,3 раза в реальном выражении. Прирост расходов на 2009 г. составит 29 % относительно утвержденных параметров на2008 г., на2010г. — 14 % куровню 2009 г. ина2011 г. — около 10%к2010г.
В среднесрочной перспективе федеральный бюджет сбалансирован. Профицит федерального бюджета на 2009 г. составляет около 2 трлн руб., на 2010 г. — 1,4 трлн руб. ина2011 г. — 1,5 трлн руб.
Процедура формирования проекта федерального бюджета на 2009 г. и плановый период
2010 и 2011гг. проведена в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Формирование федерального бюджета в следующем бюджетном цикле будет производиться также по этой утвержденной процедуре.
Данным постановлением определены полномочия субъектов бюджетного планирования, федеральных органов государственной власти, ответственных за подготовку проекта бюджета, а также утверждены этапы составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. На Министерство финансов РФ возложены функции по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и методическому руководству по его формированию.
Министерством финансов РФ принят приказ от 17.04.2008 № 47н, который регулирует порядок и методику планирования бюджетных ассигнований на 2009 — 2011 гг. В этом документе прописаны при -нципы формирования бюджетных ассигнований, в том числе в нем закреплено, что на очередной финансовый год и первый год планового периода расчет изменения объемов бюджетных ассигнований связан с корректировкой действующих расходных обязательств по сравнению с объемами, которые уже утверждены законом о бюджете на очередной финансовый год, и обоснованием решений по принимаемым расходным обязательствам. На второй год планового периода производится новый расчет объемов бюджетных ассигнований как по действующим расходным обязательствам, так и по принимаемым (рис. 4).
При формировании обоснований бюджетных ассигнований у субъектов бюджетного планирования возникают некоторые затруднения в определении действующих и принимаемых расходных обязательств. Самое главное их отличие в том, что корректировка действующих расходных обязательств происходит за счет перерасчета
Базовая схема бюджетного планирования _ № фсдс р альном у ров не
Нене фтегазовые доходы + Нефтегазовый трансферт, в % к ВВП + Источники дефицитного фі шанеир ования
т. ключ лют все доходы, кроме нефтегазоьых
ДОУОДОЇІ Н ДОХОДОІІ от управления Режршым фондом н ФНБ.
*
РЕСУРСЫ
ДРО
II
РЕСУРСЫ
ПРО
РЩЕ|Й
изменение
___ЙРО______
новые РО
Рис. 4.
Рис. 5
(индексации) параметров, которые закладывались в формулу для определения действующих расходных обязательств. В основном это показатели инфляции, а также изменение объемных показателей, например количества получателей, имеющих право на получение мер социальной поддержки. Корректировка действующих расходных обязательств не требует принятия новых нормативных актов.
Принимаемые расходные обязательства, наоборот, требуют принятия новых либо изменения действующих нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства Российской Федерации.
Условно принимаемые расходные обязательства можно разделить на два направления.
Это увеличение действующих расходных обязательств, которые связаны с изменением параметров формулы расчета, например изменения норматива затрат, увеличения суммы выплаты при сохранении количества получателей данной выплаты.
Второе направление — это принятие новых расходных обязательств, заключающееся в утверждении нового нормативного документа, который устанавливал бы те или иные расходные обязательства.
Примеры действующих расходных обязательств — это индексация расходов по оплате труда работников бюджетных учреждений, индексация пенсионных и иных социальных выплат. В части принятия новых — это изменения условий оплаты труда, расширение категорий лиц, которым предоставляются уже действующие социальные выплаты, изменение федеральных целевых программ (рис. 5).
В целом схему расчета бюджетных ассигнований, которая применяется на федеральном уровне, можно охарактеризовать так — рассчитываются новые доходы: нефтегазовые, ненефтегазовые
и соответствующий нефтегазовый трансферт. Определяются источники финансирования дефицита бюджета, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не могут быть больше 1 % объема валового внутреннего продукта. Это и будет являться общим объемом ресурсов.
Из общего объема ресурсов исключаются действующие расходные обязательства на основе реестра расходных обязательств с учетом их индексации. Разность и есть тот объем средств, под который можно принимать решения по новым принимаемым расходным обязательствам.
Тем самым постепенно переходим к тому, что нет необходимости ежегодно пересчитывать объемы действующих расходных обязательств. Необходимо лишь всякий раз уточнять их на новые индексы, которые соответственно зависят от изменения макроэкономических параметров. Нет необходимости и дополнительной инвентаризации законодательной базы. Она принята, и работа по формированию следующего бюджетного цикла заключается в том, что нам необходимо определить только объем новых расходных обязательств.
Например, оценка ресурсов для принятия расходных обязательств федерального бюджета на 2009 г. определена исходя из доходов без учета нефтегазовыхдоходов на 2009 г. в сумме 6 трлн руб. Нефтегазовый трансферт— 2,5 трлн руб., а источники финансирования дефицита бюджета — 259 млрд руб., соответственно общий объем расходов составит 9 трлн руб. Объем действующих расходных обязательств — 7,5 трлн руб. Разность и есть общий объем дополнительных расходов на 2009г., который составит 1,5 трлн руб. Объем новых расходных обязательств 2010г. составляет около 2трлн руб., на
2011 г. чуть больше — 2,2 трлн руб. (Рис. 6).
Опыт формирования федерального бюджета на
2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. показал, что есть необходимость некоторой корректировки плана разработки бюджета и основных инструментов бюджетного планирования. В настоящее время Министерством финансов РФ готовятся изменения в соответствующие нормативно-правовые акты. Одновременно будет уточняться 15-летний долгосрочный финансовый план. И та достоверная отчетность, которую формирует Федеральное казначейство, необходима, чтобы принимать управленческие решения на новом качественном уровне.
Темпы роста федерального бюджета в 2009 году
(в % к предьщущему году)
2009
В номинальном выражении В реальном выражении
к закону 2008 к ожидаемому 2008 кзакону 2008 к ожидаемому 2008
ВСЕГО 12 8,3 119,8 118,5 110,4
Жилищно-коммунальное хозяйство 162,2 166,1 155 153,1
Общегосударственные вопросы 151,4 117,6 139,5 108,4
Общегосударственные вопросы (без учета процентных расходов) 162,1 119 149,4 109,7
Здравоохранение и спорт 159,1 122,1 146,6 112,5
Охрана окружающей среды 139,7 138,7 128,8 127,8
Н ациональная экономика 134,8 129,6 124,2 119,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 131,3 130,7 121 120,5
Образование 125,9 122,3 116 112,7
Национальная оборона 125,7 124,1 115,8 114,4
Культур а, кинематография и СМИ 121,6 121 112,1 111,5
Межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам) 118,0 110,8 108,8 102,1
Тр ансф ерты вне бюджетным ф ондам 118,0 118,3 108,7 109,1
Социальная политика 108,0 85,4 99,6 78,7
Рис. 6
Подготовка проекта федерального бюджета на 2010 г. и плановый период 2011—2012 гг. начнется уже с 1 ноября 2008 г. 25 августа текущего года Председатель Правительства РФ В. В. Путин дал поручение, чтобы к 1 ноября все субъекты бюджетного планирования подготовили и представили в Министерство финансов РФ свои предложения по расходным обязательствам уже на период 2010 — 2012 гг. Министерство финансов РФ планирует, что до конца текущего года будут первые проектировки нового бюджетного цикла.
Финансовым органам субъектов Российской Федерации, начиная с 2009г., также придется вводить аналогичные формы плановых документов.
Поэтому тот опыт, который есть на федеральном уровне, заслуживает пристального изучения со стороны финансистов субъектов Российской Федерации. Как уже упоминалось, федеральный бюджет сформирован с учетом принципа разделения на принимаемые и действующие обязательства. Данный подход должен быть применен субъектами Российской Федерации уже начиная с формирования бюджетов на
2010 — 2012гг.
Теперь, что касается определения параметров расходов федерального бюджета. В целом расходы федерального бюджета в 2009 г. увеличиваются в номинальном выражении на 29 % к утвержденным параметрам 2008 г., к ожидаемому исполнению 2008 г. — практически на20 %, что в номинальном выражении составляет 10%.
Расходы федерального бюджета примерно по 25 % распределены между финансовым обеспечением социальных услуг (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, а также межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации), социальной политикой (с учетом средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам), национальной обороной и безопасностью.
Наибольшими темпами растут расходы на здравоохранение и спорт, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, национальную экономику, а также межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов (рис. 7).
Межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации увеличиваются на 18 % к утвержденным параметрам 2008 г. Приблизительно на тот же темп роста увеличиваются трансферты государственным внебюджетным фондам. На 2010 —
Прогноз темпов роста расходов консолидированного бюджета РФ *
% к предыдущему году
2009 2010 2011
Е номинальном выражении е реальном выражении е номинальном выражении е реальном выражении е номинальном выражении е реальном выражении
ВСЕГО 122*5 114 1142 106,7 111 д 104Д
Общего суд ар ственные вопросы 1383 1286 97,3 90,9 100,3 93,9
Н ациональная экономика 127Д 1182 112,3 104,9 115,3 108
Здравоохранение и спорт 1262 1174 109,6 102,4 108,4 101,5
Национальная оборона 125/5 1169 108,9 101,7 106,5 99,7
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 123*5 115 110,1 102,9 106 99,3
Жилищно-коммунальное хозяйство 121,9 1134 112 104,7 111,8 104,6
Охрана окружающей среды 119,9 1115 108,4 101,3 106,1 99,4
Трансферты внебюджетным фондам 116? 108 8 133,3 124,6 115,4 108
Культур а, кинематография и СМИ 1152 1072 107,4 100,4 107,1 100,2
Образование 1143 1063 112 104,7 108,6 101,7
С оциальная политика 111В 104 112,7 105,4 105,5 98,8
, 7
* в порядке снижения темпов роста расходов в 2009 году (к установленному законом на 2008 г.)
Рис. 7
Темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов _ _
Российской Федерации мпрд рублей
і_^_і Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
■ Доходы —*- Рост расходов в реальном выражении
Рис. 8
-Ростдоходов в номинальном выражении
2011 гг. структура расходов федерального бюджета практически остается без изменений.
При формировании проекта федерального бюджета подготовлены расчеты по доходам и расходам консолидированного бюджета Российской Федерации, который включает параметры федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов.
В структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2009 г. больше всего приходится на национальную экономику — около 16 % расходов, межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам — 13,5%, образование — 12%, из которых 77% приходится на долю расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, по 9 % составляют расходы на здравоохранение и спорт и жилищно-коммунальное хозяйство (доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации составляетсоответственно 92 %и 72%).
Ожидаемый ростдоходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2009г. составит 14% к уровню 2008 г, а на 2010 — 2011гг. около 11%. По оценке, рост налоговых и неналоговыхдоходов, поступающих в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, в 2009 — 2011 гг. ежегодно составит около 14 %.
Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации до предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов составляет на 2009 г. 33,5%. Если исключить из общего объема консолидированного бюджета Российской Федерации средства, направляемые в Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, а также поступления от единого социального налога, то доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит 40,3%, а с учетом предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации пропорция меняется в противоположную сторону — 52,5 % от доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. На среднесрочный период в структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации стабильность доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет сохраняться.
Следует отметить, что существующая система распределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации обеспечила условия для устойчивого роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с темпами, значительно опережающими ин-
фляцию. Среднегодовые темпы прироста доходов за последние 5 лет составили 25 % в номинальном выражении и почти 12 % в реальном выражении. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации за последние три года увеличились поступления доходов в бюджеты на 110 % — 150 %. По итогам исполнения за 2007 г. 78 субъектов Российской Федерации как раз попали в эту шкалу, в том числе в 53 — доходы возросли на 130 — 150%, в4 — рост составил свыше 1,5 раз.
При этом идет перевыполнение первоначально запланированных доходов. Так, в прошлом году такое превышение составило 978 млрд рублей. Дополнительные расходы в 2007 г. профинансированы в объеме 602млрд руб., или на 14 % больше первоначально запланированных.
Наибольший прирост налоговых и неналоговых доходов сложился в субъектах Российской Федерации, у которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета составляет от 5 % до 60 %. В высокодотационных регионах, у которых доля финансовой помощи была свыше 60 %, рост доходов за прошлый год составил 23 %, практически на уровне среднего по Российской Федерации (рис. 8).
В текущем году исполнение бюджетов всех субъектов Российской Федерации идет большими темпами относительно показателей аналогичного периода прошлого года. Так, за 8 месяцев поступления по налоговым и неналоговым доходам возросли к уровню прошлого года на 36 %, в том числе налог на прибыль увеличился на 47 %, налог на доходы физических лиц — на 38 %. Бюджеты 82 регионов исполнены с превышением доходов над расходами
в объеме 736 млрд руб. (за 8 месяцев 2007 г. таких регионов было 80)
Результатом укрепления финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации и созданной системы мер, стимулирующих проведение ответственной финансовой политики, является своевременное и стабильное исполнение регионами и муниципалитетами расходных обязательств в полном объеме. За последние пять лет объем кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации снижен со 128 млрд руб. до 42млрд руб. на начало 2008 г., что составляло менее 1 % объема доходов. При этому 52субъектов Российской Федерации этазадол-женность составляла менее 1 % объемадоходов, у 24 — не более 5 % и у 9 субъектов Российской Федерации объем задолженности еще сохраняется в размерах от 5 до10 %к объемудоходов.
Субъектами Российской Федерации обеспечиваются выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы с учетом решений об ее увеличении. Доля расходов на выплату заработной платы в бюджетах субъектов Российской Федерации стабильна в последние годы и составляет не более 22%. Эти основные тенденции исполнения бюджетов были заложены для расчета общего объема доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на ближайшую перспективу.
В условиях достаточности финансовых ресурсов на первый план ставится задача эффективного использования бюджетных средств, что будет достигаться в следующем планируемом периоде.
(Окончание следует)
