CC BY
109Жанузакова Лейла Тельмановна,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ СТА ШАГОВ ПРЕЗИДЕНТА
Президентом Казахстана Н.А. Назарбаевым после проведения внеочередных выборов Президента, на которых он получил абсолютную поддержку народа, определены 100 конкретных шагов для реализации пяти институциональных реформ [1]. Это план нации, направленный на достижение цели вхождения Казахстана в число 30 самых развитых государств мира.
В основу плана вошли пять институциональных реформ:
- формирование профессионального государственного аппарата;
- обеспечение верховенства закона;
- индустриализация и экономический рост;
- идентичность и единство;
- формирование подотчетного государства.
В рамках первой реформы предполагается пятнадцать шагов, которые позволят достичь цели создания профессионального и эффективного государственного аппарата. Условно их можно подразделить на три группы.
Первая группа охватывает меры, касающиеся модернизации процедуры поступления на государственную службу и ее прохождения.
Как известно, основным нормативным правовым актом, регулирующим все вопросы, связанные с государственной службой, является Закон РК от 23 июля 1999 г. «О государственной службе» [2]. На его основе разработаны и приняты подзаконные нормативные правовые акты, содержащие механизм реализации норм указанного Закона. В частности, процедура поступления на государственную службу детально регламентируется Положением о порядке прохождения государственной службы, утвержденным Указом Президентом РК от 10 марта 2000 г. № 357 [3].
Закон разделил государственных служащих на политических и административных. Поступление на государственную службу политических государственных служащих осуществляется на основании назначения либо избрания, а также в других случаях в порядке и на условиях, установленных законодательством РК. Занятие административной государственной должности осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, предусмотренных Законом, а также случаев назначения местными представительными органами или избрания в соответствии с законами РК.
Реформы, проведенные в системе государственной службы в последние годы, в первую очередь, были направлены на усиление принципа меритократии при отборе и продвижении кадров. Выбор данного приоритета основан на указаниях Главы государства по повышению эффективности госаппарата и ориентации деятельности государственных служащих на служение обществу. В основе эффективной реализации поставленных задач лежит человеческий капитал, профессиональная компетенция государственного аппарата. Инструментом реализации потенциала людей является меритократия.
В международной практике меритократия рассматривается как признание заслуг, когда труд государственного служащего оценивается по достоинству и открывает для него возможности для карьерного и социального роста. Данный принцип широко используется в государственной службе Сингапура, чей опыт внимательно изучался в Казахстане. Исходя из принципа меритократии, акцент продвижения по службе сделан на способностях человека. Государство выявляет перспективных учащихся
в раннем возрасте, поощряет их на протяжении всей учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, лучшие уезжают учиться за границу. Выпускники должны отработать на правительственной службе в течение 4-6 лет. На госслужбу приходят наиболее компетентные, талантливые и трудолюбивые люди.
На сегодня административная государственная служба состоит из двух корпусов: корпуса «А» и корпуса «Б». В корпус «А» вошли административные государственные должности управленческого уровня, для которых предусмотрены особый порядок отбора в кадровый резерв, конкурсного отбора, прохождения и прекращения государственной службы, определяемый Президентом РК и специальные квалификационные требования. Корпус «Б» охватывает остальных административных государственных служащих.
Указами Президента РК от 22 марта 2013 г. №524 и от 10 декабря 2013 г. №708 утверждены, соответственно, Правила отбора в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «А» и проведения конкурса на занятие вакантной и временно вакантной административной государственной должности корпуса «А» [4] и Специальные квалификационные требования к административным государственным должностям корпуса «А» [5].
Отбор в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «А» осуществляется Национальной комиссией по кадровой политике при Президенте РК из числа граждан Казахстана. Граждане, зачисленные в кадровый резерв , имеют право участвовать в конкурсном отборе на занятие вакантных административных государственных должностей корпуса «А».
Право на занятие административной государственной должности корпуса «Б» вне конкурсного отбора имеют депутаты Парламента, депутаты маслихатов, работающие на постоянной основе, политические государственные служащие, судьи, прекратившие свои полномочия, за исключением прекративших их по отрицательным мотивам, выполнявшие свои полномочия не менее шести месяцев и соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям. Эти же лица могут занять административные государственные должности корпуса «А» без проведения отбора в кадровый резерв и конкурсного отбора
по решению Президента РК.
Модернизация предполагает установление такого порядка, при котором поступление на службу должно начинаться с низовых должностей. Государственные служащие должны проходить все основные карьерные ступени. Это будет способствовать накоплению у них профессионального опыта, знаний. Такой порядок основан на карьерной системе государственной службы, в соответствии с которой лицо поступает на государственную службу по своей специальности и начинает свой послужной список с самой низшей должности. На государственной службе можно пребывать практически до наступления пенсионного возраста. Эта система иерархична и применяется в Австрии, Германии, Испании, Португалии, Франции, Японии и др. [6, а 58].
При этом отбор кандидатов на низовые должности и дальнейшее карьерное продвижение осуществляется на основе компетентностного подхода, т.е. учитываются способности и реальные знания кандидата на должность административного госслужащего, его осведомленность, опытность, способность к принятию обдуманных решений, умение нестандартно мыслить, анализировать проблемы, находить оптимальные пути их решения.
Реформа предполагает централизацию процедуры отбора впервые поступающих на государственную службу за счет усиления роли Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции. Будет внедрена трехступенчатая система отбора кадров для государственной службы.
Для лиц, впервые поступивших на государственную службу, будет введен обязательный испытательный срок по формуле 3+3.
На сегодня действующее законодательство предусматривает, что для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, а также принятого на административную должность вышестоящей категории, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев. При неудовлетворительном результате испытания административный государственный служащий может быть уволен как не прошедший испытательный срок. В отличие от ныне существующего порядка, когда испытательный срок для впервые поступивших на государственную службу является только возможным, в будущем становится
обязательным. Формула 3+3 означает, что проверка соответствия будет осуществляться, соответственно, через три месяца и через шесть месяцев. Срок испытания будет увеличен до полугода, что позволит более адекватно оценить достоинства и недостатки лица, определить его компетентность.
Карьерное продвижение государственных служащих будет осуществляться на основе конкурсного отбора. Произойдет укрепление принципа меритократии за счет выдвижения на вышестоящие должности корпуса «Б» только по конкурсу из числа госслужащих, занимающих нижестоящие должности.
Еще одно новшество - это возможность привлечения на госслужбу зарубежных менеджеров, отдельных специалистов из частного сектора и граждан Казахстана -сотрудников международных организаций. Их назначение может осуществляться по особым требованиям и отдельному перечню должностей. Этот шаг делает госслужбу открытой и конкурентоспособной системой.
Подобная практика является нередкой во многих государствах. У нас квалифицированные менеджеры из зарубежных стран до сих пор привлекались, главным образом, в качестве советников и консультантов Президента и Правительства. Но прямого назначения на государственные должности они не получали, поскольку законодательство исходит из того, что государственные служащие должны быть гражданами РК. Что касается специалистов из частного сектора, то на административную службу они могут поступить, только пройдя конкурсный отбор. В этой связи практика их перехода на административную госслужбу не получила широкого распространения. К тому же, размер должностных окладов госслужащих зависит не только от занимаемой должности, но и стажа государственной службы, ряда других факторов и отстает от размера окладов ведущих менеджеров в частном секторе. В отдельных сферах государственного управления, особенно низового и среднего звена, не хватает высококвалифицированных специалистов.
Поэтому привлечение успешных менеджеров из зарубежных стран и частного сектора, а также граждан Казахстана, работающих в международных организациях, на государственную службу по специальному перечню и особым требованиям - весьма своевременный и правильный шаг. Критериями отбора таких лиц на госслужбу могут
служить высокие социально-экономические показатели страны, достигнутые в период нахождения зарубежного специалиста на соответствующей государственной должности, эффективность проведенных им реформ в той или иной сфере управления; для менеджеров из частного сектора - выход определенной компании на международный уровень конкурентоспособности, присвоение высокого коммерческого рейтинга доверия, вхождение в международный листинг товаров и услуг данной компании и другие формы международного признания успешной деятельности компаний и ее управленцев и т.д.
Следующая группа конкретных шагов в указанной сфере касается вопросов материального обеспечения и обучения государственных служащих.
В частности, предполагается повышение оплаты труда государственных служащих в зависимости от результатов деятельности. Переход на оплату труда по результатам означает: для госслужащих - выполнение годовых индивидуальных планов; для госорганов - выполнение стратегических планов; для министров и акимов - специальные индикаторы качества госуслуг, качества жизни, привлечения инвестиций; для членов Правительства -интегральные макроэкономические индикаторы. Иными словами вводится дифференцированный подход при оценке труда государственных служащих разного уровня и соответствующие критерии.
Как показывает практика, существующая сегодня система мотивации госслужащих недостаточно эффективна. Именно поэтому Президент акцентировал внимание на оплате их труда по результатам проделанной работы. В коммерческих структурах размер вознаграждения напрямую зависит от размера прибыли. В государственных органах размер вознаграждения зависит от общей финансовой ситуации в стране. Как правило, эти размеры являются фиксированными и редко подвергаются корректировке. При внедрении системы финансирования оплаты труда по конечным результатам потребуется разработка новых подходов к формированию уровня заработных плат работников госсектора. Результат деятельности госслужащих должен определяться объемом и качеством предоставляемых ими государственных услуг, а система вознаграждения и стимулирования должна быть взаимоувязана с этими конечными
результатами [7]. Этот подход стимулирует госслужащего на более эффективное выполнение своих должностных обязанностей.
С учетом разного социально-экономического потенциала регионов Казахстана предполагается введение региональных корректирующих коэффициентов к должностному окладу государственных служащих.
Всем ротируемым (то есть перемещаемым в другой регион) государственным служащим в обязательном порядке будет предоставляться служебное жилье на период исполнения должностных обязанностей, но без права приватизации. Такой порядок, с одной стороны, защитит тех государственных служащих, которые назначены на должность в другой области, городе, районе и где они не имеют жилья. С другой стороны, он не позволит одному работнику получать от государства квартиры неоднократно и приватизировать их, учитывая острую проблему нехватки жилья для простых граждан.
Реформой намечено законодательное закрепление системы регулярного обучения госслужащих, повышение их квалификации не реже 1 раза в 3 года.
В соответствии с Законом «О государственной службе» госслужащий имеет право на переподготовку и повышение квалификации. Однако периодичность и порядок обучения государственных служащих регулируется подзаконным актом. Указом Президента РК от 27 августа 2013 г. № 623 утверждена новая редакция Правил переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Республики Казахстан [8].
Закрепление системы регулярного обучения госслужащих именно на уровне закона усилит гарантии для самих госслужащих на повышение своего профессионального уровня, а значит и их карьерного роста в будущем.
Наконец, третий блок реформ государственной службы затрагивает вопросы этики государственных служащих и борьбу с коррупцией.
Согласно Закону государственные служащие обязаны соблюдать нормы служебной этики. В настоящее время эти нормы определены Кодексом чести государственных служащих Республики Казахстан (Правилами служебной этики государственных служащих), утвержденными Указом Президента РК от 3 мая 2005 г. № 1567 в редакции Указа Президента РК от 1апреля 2011 г. № 1180 [9]. Данный акт устанавливает
требования к морально-этическому облику государственных служащих.
Однако, как показывает практика, не всегда эти требования соблюдаются, и поэтому явно назрела необходимость внедрения новых этических правил.
Президент озвучил основные этические правила на Антикоррупционном форуме НДП «Нур Отан» 6 ноября 2008 г. [10].
В этой связи предполагается разработка нового Этического кодекса госслужбы введение должности уполномоченного по вопросам этики. Эти меры должны способствовать не только соблюдению этических норм в деятельности госслужащих, но и повышению имиджа государственной службы Казахстана в целом, усилению доверия населения к государственным органам.
Борьба с коррупцией представляет собой стратегическое направление по формированию профессионального государственного аппарата. В Казахстане действует Закон от 2 июля 1998 г. № 298 «О борьбе с коррупцией» [11]. В нашем государстве борьба с этим злом ведется в течение многих лет. Было принято ряд государственных программ борьбы коррупцией, создавались и реорганизовывались антикоррупционные ведомства. Указом Президента РК от 6 августа 2014 г. функции финансовой полиции -главного на тот момент антикоррупционного ведомства - были переданы Агентству по делам государственной службы, которое обрело новое название «Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции».
Указом Президента РК от 26 декабря 2014 г. № 986 утверждена Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы. В документе отмечается, что «ведущая роль должна отводиться комплексным мерам превентивного характера, способным коренным образом сократить уровень коррупции, искоренить причины и условия, ее порождающие в разных сферах жизни государства и общества. То есть акцент должен быть сделан на устранение предпосылок коррупции, а не на борьбу с ее последствиями». Стратегия охватывает основные сферы жизнедеятельности государства, предусматривает осуществление комплекса разносторонних антикоррупционных мер, направлена на максимальное снижение коррупции на всех уровнях государственной власти и в частном секторе, на формирование нетерпимого отношения казахстанских граждан к этому социальному злу [12].
В Агентстве по делам государственной службы и противодействию коррупции на сегодня функционирует департамент государственной службы и профилактики коррупции, в структуре которого действуют управления антикоррупционного просвещения и связи с общественностью, а также анализа и выявления коррупционных рисков.
Председатель Агентства, выступая на расширенном совещании сотрудников центрального аппарата и территориальных подразделений 26 ноября 2014 г., предложил сосредоточить усилия на проведении замеров уровня удовлетворенности населения качеством оказываемых госуслуг, изучении причин и условий совершения коррупционных правонарушений, повышении уровня информированности населения, в т.ч. о средствах защиты от коррупционных посягательств [13].
Агентством совместно с Академией разработаны образовательные программы по выявлению коррупционных рисков и их профилактике для различных целевых групп. В числе них - Практикум по предотвращению конфликта интересов для госслужащих и Руководство по применению положений о подарках. Молодежь предполагается просвещать через социальные сети. В Агентстве создан Консультационный центр, который работает в круглосуточном режиме. Его сотрудники разъясняют гражданам нормы законодательства и порядок действий в определенных коррупциогенных ситуациях. Сообщить о фактах коррупции и нарушениях этики государственными служащими граждане могут, обратившись в Агентство либо в его территориальные департаменты по месту
жительства.
В сочетании с грамотной информационной работой все это позволит поднять уровень вовлеченности общества в работу по искоренению коррупции.
Президент указал на необходимость разработки и принятия нового закона о государственной службе, распространяющегося на служащих всех государственных органов, в том числе и правоохранительных. Это своевременный шаг, поскольку в настоящее время деятельность сотрудников правоохранительных органов, которые, по сути, также являются госслужащими, регулируется специальным законодательством, и меры, направленные на обеспечение антикоррупционного поведения гражданских государственных служащих, не всегда срабатывают в правоохранительной системе, в силу ее закрытости и низкой правовой культуры ее многих сотрудников.
Следующим шагом после принятия нового закона о государственной службе, усиления квалификационных требований и внедрения новой системы оплаты труда станет проведение комплексной аттестации действующих государственных служащих. Она позволит определить степень соответствия государственных служащих занимаемым должностям и уровня их подготовленности для работы в новых условиях.
Таким образом, президентская программа реформ должна способствовать формированию профессионально подготовленных государственных служащих, способных гарантировать высокую эффективность, компетентность и безупречность работы государственных органов.
Список литературы
1. Казахстанская правда. - 2012. - 26 января
2. G. Zhukov and J. Kolosov. International Spase Law. - New York, 1984. - P.137
3. Липунов, В. И. Правовое регулирование космической деятельности в Содружестве Независимых Государств: Автореф. дисс...канд. юр. наук. - М. ,1997. - С.11.
4. Казахстанская правда. - 2014. - 12 июля.
5. Ведомости Парламента РК. - 2001. - № 5-6. - Ст.24.
6. САПП РК. - 2012. - № 58. - № 801.
7. Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г., от 21 мая 2007 г. и от 2 февраля 2011 г. // Ведомости Парламента РК. - 1996. - № 4. - Ст. 217; 1998. -№ 20. - Ст.245; 2007. - № 10. - Ст.68; 2011. - № 3.- Ст.29.
8. Казахстанская правда. - 2015. - 19 сентября.
9. Ведомости Парламента РК. - 2007. - № 1. - Ст.1.
10. Информационно-правовая система нормативных правовых актов РК «Эдшет». 20.10.2015 // www.adilet.zan.kz
Мацалада зюмштк жауапкерштктг тагайындау Yшiн, цуцыц бузушылыцтыц цурамындагы космостыц цызметтщ аясында щарастырылады. Цазацстанныц ¥лттыщ зацнамасы мен халыщаралыщ акттер осы шецбертде зерттелген. 2001 жылдыц 30 щацтары мен 2014 жылдыц 5 шiлдесiндегi Цазацстан Республикасыныц жаца Кодека бойынша салыстырмалы талдау втюзтген.
Ty^h свздер: экiмшiлiк жауапкерштк, космостыц щызмет, космостыц ЖYйе, космостыц объект, космостыц щощыс, щаутЫздт, ластану, щоршаган орта, пайдалану.
В статье рассмотрены составы правонарушений в области космической деятельности, за совершение которых установлена административная ответственность. Исследованы национальное законодательство Казахстана и международные акты в данной сфере. Проведен сравнительный анализ норм Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. и нового Кодекса от 5 июля 2014 г.
Ключевые слова: административная ответственность, космическая деятельность, космическая система, космический объект, космический мусор, безопасность, загрязнение, окружающая среда, эксплуатация
The article considers violations in the field of space activities, for commission of which administrative responsibility is established. There are researched national legislation of Kazakhstan and international acts in this field. Comparative analysis of standards of the Code of the Republic of Kazakhstan on administrative offences of January 30, 2001, and the new Code of July 5, 2014 is carried out.
Keywords: administrative responsibility, space activities, space system, space object, space debris, safety, pollution, environment, operation.
Лейла Тельманкызы Жанузакова,
КР Зацнама институтыныц конституцияльщ, экiмшiлiк зацнама жэне мемлекеттiк бас^ару бвлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор
Гарыш кызмет саласында нукын; бузушылык; жасаFаны Yшiн эк1мш1л1к жауапкершшжтщ мэселелерi
Жанузакова Лейла Тельмановна,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, д.ю.н., профессор
Вопросы административной ответственности за совершение правонарушений в области космической деятельности
Zhanuzakova Leila,
^ief research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, d.j.s., professor
Questions of administrative responsibility for offenses in the field of space activities
