CC BY
91
вреда найдут свое достойное место и получат развитие с точки зрения как их доработки, так и практики применения.
Е.В. Мисатюк
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ АТОМНОЙ ОТРАСЛИ США*
Обеспечение доступа к обильным, дешевым, экологически чистым и устойчивым источникам энергии, несомненно, является одной из главных проблем, стоящих перед США. Ограниченность ресурсов углеводородов и их концентрация преимущественно на Ближнем Востоке - регионе политической нестабильности - требуют перевода национальных экономик на использование иных, стабильных и распространенных энергетических источников.
В настоящее время США настойчиво формируют рынок «чистой энергии», новые технологии и новые рабочие места, новое лидерство, делая на высшем политическом уровне ставку на ускоренное развитие ядерной энергетики. Высокие экономические показатели и уровень безопасности атомной энергетики в США, растущий спрос на энергию и все более широкая осведомленность об экологических выгодах чистой ядерной энергии создают основу для постоянного интереса к исследованию правовых аспектов управления атомной отрасли страны. Финансирование научно-исследовательских программ Департамента энергетики США косвенно затрагивает все страны мира. США являются лидером в разработке многих передовых технологий, в которых заинтересовано все человечество. Те направления, которые финансирует Департамент, будут определять лицо энергетики мира в XXI в., от их развития зависят экономическое процветание многих стран и качество окружающей среды.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором А.И. Иойрышем.
Труды Института государства и права 153
Российской академии наук № 1/2010
С учетом сказанного задача исследования правового регулирования атомной отрасли США состоит в том, чтобы выяснить содержание и наиболее существенные черты основных институтов американского атомного права, рассмотреть их характерные особенности, проследить взаимосвязанные закономерности и тенденции, которым подчиняются эти институты в своем развитии, а главное - проанализировать, в какой степени содержание и характерные особенности этих институтов обусловлены инженерно-техническими, санитарно-гигиеническими, социально-экономическими, политическими, экологическими и иными факторами.
Рассмотрим основные этапы развития атомной отрасли США, предопределяющие характерные особенности ее правового регулирования.
Первый этап (1945-1979 гг). «Мирная» ядерная энергетика, как известно, стала следствием создания мирового ядерно-оружейного комплекса, и впервые мощь ее была продемонстрирована в США в качестве оружия колоссальной разрушительной силы. Манхэттенский проект 1940-х гг. символизировал начало эры ядерного регулирования. Во время Второй мировой войны в США в рамках Манхэттенского проекта были созданы несколько секретных научных лабораторий для исследований возможности создания атомной бомбы и ее материального воплощения, включая Лос-Аламосскую лабораторию под руководством Р. Оппенгеймера (она находилась под управлением Калифорнийского университета), лаборатории в Хэнфорде, штат Вашингтон и Оук-Ридже, штат Теннеси (управлялись частными компаниями) и других лабораторий. В октябре 1945 г. Палата представителей Конгресса предложила законопроект о создании комиссии по атомной энергии, ответственной за состояние исследований в области использования атомной энергии и американского атомного производства.
Закон об атомной энергии США 1946 г. был подписан Президентом Г. Трумэном 1 августа 1946 г.1 Этот первый послевоенный закон регулировал производство ядерного оружия и
1 См.: ЛЮшк Бпег^ ЛС: of 1946, 78 Со^. Безе. // РиЬИс Law 60-755.
ядерной энергии в США. Его подписание последовало после месяцев интенсивных дебатов и тяжелых переговоров политических деятелей США, военных и ученых, работающих в области использования атомной энергии. В соответствии с данным руководство всеми работами в области атомной энергии, а также имущество и все активы Манхэттенского проекта передавались под управление Комиссии по атомной энергии (далее - КАЭ), которая начала работу с 1 января 1947 г.2
КАЭ состояла из председателя и пяти гражданских лиц, назначаемых Президентом США и утверждаемых Конгрессом сроком на пять лет. В ее состав входило четыре взаимодействующих отделения, отвечающих за научные исследования, производство, разработку и военное применение атомной энергии.
Указанный закон предоставлял КАЭ монополию во всем, касающемся производства и использования расщепляющихся материалов. Им была установлена государственная монополия на все расщепляющиеся материалы и средства их производства, в результате чего государство превратилось в исключительного собственника ядерного сырья, единственного работодателя, в конечного контролера всего, что связано с использованием атомной энергии. КАЭ наделялась правом осуществлять управление этой собственностью по контрактам и осуществлять функции заказчика от государства. Это означало, что она могла, если это требовалось, продолжить контракты, инициированные в рамках Манхэттенского проекта.
Атомное оружие и его компоненты также попадали под управление КАЭ. Но в отличие от первоначального варианта законопроекта, внесенного сенатором Мак-Магоном, вышеназванный закон содержал условие, согласно которому Президент США «время от времени» мог давать прямые указания КАЭ предоставлять «оружие вооруженным силам для такого использования, какое он считает необходимым, в интересах национальной обороны»3.
2 См.: Hewlett, Richard G., Anderson, Jr. The New World, 1939-1946: Vol. I. A History of the United States Atomic Energy Commission. Washington, 1972.
3 Atomic Energy Act of 1946, Section 6 "Military Applications of Atomic Energy" // Public Law 585, 79th Congress.
Предусматривалась строгая охрана секретности4: за разглашение тайны иностранному государству виновным даже в мирное время грозила смертная казнь. Отдел военного применения атомной энергии был доверен представителям армии, и военные специалисты могли присутствовать на всех заседаниях КАЭ.
КАЭ приняла на себя руководство национальными лабораториями США5, созданными в военное время в рамках Манхэт-тенского проекта, хотя первоначально они создавались как временные структуры. Значительные успехи в физике, химии, металловедении были достигнуты в ряде лабораторий, расположенных по всей стране, в том числе в области реакторных исследований, которыми занимался Чикагский университет. Созданная в пригороде Чикаго Аргоннская национальная лаборатория (Argonne National Laboratory) стала одной из первых, образованных в соответствии с законом 1946 г. и служащих для выполнения задач, стоящих перед КАЭ.
В середине 1950-х гг., после отказа от государственной монополии на атомную энергию, решающим фактором становится привлечение частного капитала США ко всем стадиям ядерного топливного цикла, создание благоприятных условий для развития промышленного использования атомной энергии и содействие проникновению крупных монополий в сферу ядерной энергетики.
В июле 1954 г. Конгресс принял новый Закон об атомной энергии США6. Он впервые сделал возможным коммерческое использование ядерной энергии; определил функции КАЭ, с одной стороны, поощряя использование ядерной энергии, с другой - обязав КАЭ обеспечивать безопасность ее применения.
Закон 1954 г., принятый в целях развития промышленного использования атомной энергии и не раз подвергавшийся изменениям и дополнениям, подвергся критике по таким
4 Cm.: Atomic Energy Act of 1946, Section 10 "Control of Information" // Public Law 585, 79th Congress.
5 Cm.: BuckN., Alice L. A History of the Atomic Energy Commission // U.S. Department of Energy, DOE/ES-0003. July. 1983. P.2.
6 Cm.: The Atomic Energy Act of 1954, as amended // US Code. 1958. Title 42, chap. 23, subchap. I -XVII. P. 2011 - 2281.
важным аспектам, как стандарты радиационной безопасности, ядерная безопасность реакторов, порядок размещения производства и защита окружающей среды.
В итоге Конгресс решил упразднить КАЭ, придя к выводу, что ее функции должны быть переданы различным федеральным структурам.
В 1974 г. был принят Закон по реорганизации энергетики7, в соответствии с которым функции КАЭ были переданы новой Комиссии по ядерному урегулированию (далее - КЯР), которая начала работу 19 января 1975 г., а также Управлению энергетических исследований и разработок (Energy Research and Development Administration - ERDA), которое в 1977 г. было преобразовано в Министерство энергетики США.
КЯР осуществляла:
надзор за безопасностью реакторов, производящих электрическую энергию в коммерческих целях, и реакторов, используемых для тестирования, обучения и научных исследований;
выдачу лицензий на строительство и модернизацию реакторов;
надзор за безопасностью радиоактивных материалов и выдачу лицензий на проведение работ с ними;
надзор за обращением с радиоактивными отходами (далее -РАО), в частности, за их размещением и удалением8.
Размах исследовательских и конструкторских работ, проведенных США в области использования атомной энергии, позволил создать и ввести в действие большое число опытных и промышленных атомных электростанций, выявить наиболее совершенные и экономичные типы реакторов. Но авария на втором энергоблоке атомной электростанции на Три-Майл-Айленде под Миддлтауном (штат Пенсильвания) в 1979 г. отложила на многие годы завершение начатого строительства станций и повлекла закрытие ряда АЭС.
Второй этап (1980-2000 гг.). Второй этап развития атомной энергетики США стал эпохой финансового оздоровления и
7 Energy Reorganization Act of 1974 // Pub.L. 93-438.
8 cm.: Kadak A.C., Pietrangelo A.R. The Future of the Nuclear Regulatory Commission // Bulletin of the Atomic Scientists. 2008, July.
восстановления безопасности атомной отрасли. Это оздоровление стимулировалось необходимостью решения проблемы энергетической безопасности, существенным ростом спроса на энергию, возросшим вниманием к проблемам в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также переходом на атомную энергетику, не дающую выбросов. В это время наблюдается последовательный рост доверия американской общественности к эксплуатации атомных электростанций, связанный с пониманием экономических и экологических выгод и с повышением показателей безопасности самих атомных станций.
В течение 1980-х гг. американские корпорации, производящие электроэнергию на АЭС, завершили строительство многих оставшихся атомных станций, ввели их в строй. При этом особое внимание уделялось повышению их экономической эффективности и улучшению эксплуатационных характеристик, что, в свою очередь, повышало ядерную и радиационную безопасность. Начиная с середины 1990-х гг. 103 АЭС производили 20% электроэнергии, низкая себестоимость которой - менее 2 центов за киловатт-час - позволяла им успешно конкурировать со станциями, работающими на угле и других видах топлива.
В конце 1980 г. Конгресс принял закон о политике в области обращения с низкоактивными радиоактивными отходами9. Он был нацелен на формирование региональных систем обращения с РАО с тем, чтобы удовлетворить национальные потребности в хранилищах и минимизировать число новых хранилищ, регламентировал ответственность за нарушение правил обращения с РАО низкого уровня активности между федеральным центром и штатами. К концу 1983 г., как стало ясно, что в ближайшие пять лет новые хранилища не будут введены в строй, почти 40 штатов сформировали семь региональных систем обращения с РАО.
В марте 1991 г. новое хранилище Envirocare в штате Юта получило государственную лицензию на прием РАО низкого уровня активности, имеющих ограниченный состав радионукли-
9 Low-Level Radioactive Waste Policy Act of 1980 // Public Law 96-573 [S. 2189] 158
дов с максимальными удельными активностями, определенными в лицензии. В 1992 г. были оформлены соглашения об использовании хранилищ Barnwell (Южная Каролина), Beatty (Невада) и Richland (Вашингтон).
К концу 1990-х гг. с ростом цен на энергоносители и в связи с серьезными перебоями в электроснабжении Калифорнии американские бизнесмены стали проявлять больше интереса к атомной энергии. Несколько крупных энергетических компаний, в том числе «Экселон» и «Энтерджи», купили активы АЭС у более мелких и менее рентабельных корпораций.
Более половины эксплуатируемых АЭС добились продления своих первоначально 40-летних лицензий еще на 20 лет. За это время показатели их ядерной и радиационной безопасности улучшились более чем в 10 раз, и в настоящее время атомная энергетика США занимает лидирующие позиции по вопросам промышленной безопасности.
Третий этап (2001 г. - настоящее время). С 2001 г. американское правительство определило для страны курс на стимулирование использования атомной энергии. Целью этого курса стала разработка, демонстрация и внедрение технологий атомной энергетики следующего поколения путем исследований и разработок передовых топливных циклов, которые могут оказаться более чистыми, более эффективными, менее емкими по отходам и более безопасными в смысле распространения по сравнению с одноразовым ядерным топливом, которое после отработки требует геологической утилизации.
В целях реализации нового энергетического курса было начато осуществление нескольких программ, в том числе:
программа «Атомная энергетика — 2010» по стимулированию строительства новых АЭС;
программа «Поколение IV» по разработке реакторов нового поколения - более экономичных, более безопасных, более устойчивых и более стойких в плане распространения оружейного плутония;
инициатива «Перспективный топливный цикл» по исследованию передовых технологий переработки и вторичного использования отработанного ядерного топлива, которые позволяют извлекать существенно больше энергии из урановых ресурсов,
сжигая долгоживущие компоненты отработанного ядерного топлива таким образом, чтобы не отделять плутоний. Использование таких технологий позволит уменьшить количество отработанного топлива и продлить жизненный цикл геологического хранилища отработанного ядерного топлива и радиоактивных отходов, которое планируется создать у горы Юкка.
8 августа 2005 г. Президент США Дж. Буш подписал Закон
г 10
об энергетической политике , который санкционировал долгосрочные бюджеты этих программ, включая гарантии по кредитам, производственные налоговые льготы и защиту частных инвестиций при строительстве нескольких новых АЭС. Эти станции столкнулись с новой процедурой лицензирования КЯР и со становлением американской проектной и строительной инфраструктуры в области использования атомной энергетики.
В программе «Атомная энергетика - 2010» упор делается на обосновании и испытании новой лицензионной процедуры КЯР, основанной на подтверждении безопасности проекта реакторной системы, выдаче разрешения на использование предлагаемого места строительства реактора и выдаче комбинированной лицензии на строительство и эксплуатацию реактора по утвержденному проекту на разрешенном месте под АЭС. КЯР были утверждены четыре перспективных проекта реакторов, разработанные компаниями «Вестингхаус» и «Дженерал электрик», а еще шесть находятся на рассмотрении, причем ожидается, что по меньшей мере два из них будут утверждены к 2009-2010 г. Были поданы заявки на места строительства на шесть потенциальных новых станций, 12 энергетических компаний уведомили КЯР о своих планах добиваться выдачи лицензий на строительство и эксплуатацию не менее чем 23 новых реакторов.
Программа «Поколение IV» по созданию перспективных реакторов, разработанная более чем 100 международными ядерными экспертами, определяет шесть приоритетных реакторных технологий нового поколения. Наиболее приоритетными стали реактор с охлаждением газа очень высокой температуры и быстрый реактор с натриевым охлаждением.
10 Energy Policy Act of 2005 // Pub.L. 109-58, 119 Stat. 594. 160
Атомная станция нового поколения основана на технологии охлаждения газа, которая может применяться при температурах от 850 до 950 градусов Цельсия со значительно более высоким тепловым коэффициентом полезного действия для производства электроэнергии, но особенно в температурном диапазоне, способном обеспечить эффективное, не дающее выбросов производство водорода. Такая технология является важнейшим элементом новой американской политики по замене все более дорогостоящей импортной нефти водородом в качестве топлива первоначально для обогащения тяжелой отечественной сырой нефти, а впоследствии - для производства синтетического транспортного топлива и, в конечном счете, для создания транспортных средств на топливных элементах. Для правительства США важно, чтобы АЭС следующего поколения могли не только вырабатывать электроэнергию, но и производить водород для транспортного сектора и тепло для промышленных процессов -в этих областях сильная зависимость США от импортной нефти представляет угрозу для экономического благополучия страны.
«Поколение IV» и инициатива «Перспективный топливный цикл» послужили основой создания Глобального партнерства в области атомной энергетики, которое было объявлено Президентом США Бушем в начале 2006 г. и призвано существенно ускорить разработку технологий перспективного топливного цикла и быстрых реакторов.
Целями Глобального партнерства являются: уменьшение нагрузки, связанной с геологической утилизацией отработанного ядерного топлива (по мере распада оно выбрасывает огромное количество тепловой энергии), по объему, радиотоксичности (уровням радиации, которые становятся токсичными для живых клеток или тканей), числу хранилищ и т.д.;
обеспечение нераспространения отработанного ядерного топлива при его утилизации;
восстановление энергетической ценности отработанного ядерного топлива.
Для достижения этих целей национальные лаборатории США в сотрудничестве с американскими университетами, промышленностью и зарубежными странами работают над созданием перспективных ядерных энергосистем, которые будут еще
более экономичными, безопасными и устойчивыми при замкнутом топливном цикле, позволяющем сжигать значительно меньше ядерного топлива для извлечения значительно большей части его энергетического потенциала при минимизации ядерных отходов.
В рамках этих работ должны быть созданы и продемонстрированы три технологии:
по вторичному использованию и изготовлению топлива для перспективных реакторов без его восстановления;
по разработке нового поколения перспективных быстрых реакторов с натриевым охлаждением без восстановления топлива в целях извлечения их энергетической ценности и повышения безопасности конечных ядерных отходов, используя одно хранилище;
по разделению элементов отработанного ядерного топлива, поступающего с реакторов водного охлаждения, на уран, повторно используемые топливные компоненты и отходы расщепляющихся продуктов с использованием процесса извлечения урана - иЯ£Х+, который не отделяет оружейный плутоний.
Органом исполнительной власти федерального правительства США, отвечающим за энергетическую и ядерную безопасность, является Министерство энергетики. Оно обеспечивает разработку и реализацию национальной программы по ядерному оружию, контролирует производство ядерных реакторов для Военно-морского флота США, рациональное использование энергии, исследовательские программы США по энергетике, размещение радиоактивных отходов, внутреннее производство электроэнергии. Министерством финансируется самое большое количество фундаментальных и прикладных научных исследований, большинство которых проводится в национальных лабораториях Департамента энергетики США.
Вызывает интерес финансирование в США работ, связанных с атомным «ренессансом», порождающим ряд проблем обращения с РАО.
В рамках Программы стимулирования экономики11, объявленной Президентом США Б. Обамой в начале 2009 г., на экологические проекты, связанные с атомной энергетикой, будет выделено 6 млрд долл. Программа предусматривает ряд мер, таких как сокращение налогов, увеличение расходов на медицину, инвестиций в образование, инфраструктуру и энергетику. Основное внимание будет уделено выполнению текущих программ, а также подготовке проектов, предполагающих максимальную экономическую эффективность. Предполагается передача эксплуатирующим организациям части полномочий по заключению договоров, расширение участия представителей атомной отрасли в принятии решений в данной сфере, комплексное планирование договорных работ, более тщательное составление планов работ и ужесточение контроля за выполнением сложных проектов.
Таким образом, правовое регулирование атомной отрасли США призвано содействовать положительным тенденциям и сводить к минимуму ее негативные элементы.
Безусловно, без возрождения атомной энергетики невозможно обеспечить экономическое процветание и улучшение качества окружающей среды. Для этого необходимо решение таких трудных проблем, как относительно высокие капитальные затраты на строительство новых АЭС, оптимальное использование отработанного ядерного топлива и риск распространения оружейного плутония за пределы топливного цикла атомной энергетики.
11 American Recovery and Reinvestment Plan (ARRP). См. об этом: РИА Новости. 2009. 15 янв.
