CC BY
1360И.А. Баторшина
Основные этапы процесса восточноевропейского расширения ЕС
В Европейском союзе на протяжении всей его истории параллельно протекали два процесса: углубление интеграции и расширение путём принятия новых членов. Эти два процесса попеременно доминировали, и баланс интересов достигался в результате хрупкого компромисса между государствами-членами ЕС. Следует отметить, что первые волны расширения Евросоюза происходили за счёт экономически развитых капиталистических стран. Так, в 1973 г. членами ЕС стали Дания, Ирландия и Великобритания, чей средний ВВП на душу населения в сравнении с показателями ЕС составлял 91%. В 1981 и 1986 гг. произошло так называемое «южное расширение» ЕС за счёт Греции, Испании и Португалии. Наибольший экономический эффект от присоединения новых членов Евросоюз получил в 1995 г. вследствие «северного расширения», в результате которого Австрия, Финляндия и Швеция стали полноправными участниками ЕС, впервые в истории сообщества увеличив средний показатель ВВП на душу населения. Так, в результате расширения 1973 г. средний уровень ВВП в ЕС снизился на 0,91%, в 1981 г. на 1,33%, в 1986 г. на 5,51%. Впервые показатель среднего уровня ВВП на душу населения увеличился после очередной волны присоединения в 1995 г. - на 0,20%\
Пятая волна расширения Европейского союза качественно отличалась от предыдущих. Во-первых, прежде переговоры об интеграции велись с одним, двумя или тремя государствами одновременно. Восточноевропейское расширение было массированным и крупномасштабным: планировалось вступление 10 стран ЦВЕ. Во-вторых, ранее процессы расширения и углубления интеграции чередовались, а в этот период они должны были происходить одновременно (поэтому нередко его называют «двойным расширением»). В-третьих, ранее к ЕС присоединялись страны со схожим
1 Данные официального сайта Европейского союза (<http://europa.eu>).
социально-экономическим уровнем развития и идентичной политической моделью. Пятое расширение охватывало относительно отсталые страны, более того - государства бывшего социалистического лагеря, находившиеся в процессе системной трансформации. Экономические различия и различия в отраслевой структуре ВВП были очень значительны. Так, если на сельскохозяйственный сектор в ЕС-15 приходилось только 2,3% ВВП, то в странах-кандидатах этот показатель был гораздо выше и достигал 40% (Румыния). Удельный вес тяжелой и горной промышленности был очень высок и насчитывал в валовой добавленной стоимости 30,7%, в Чехии и Румынии - более 40%1. В странах-кандидатах не были завершены рыночные реформы, в том числе приватизация и реформа банковской системы. Поэтому экономический эффект от присоединения стран ЦВЕ оказался небольшим: имея общую численность населения около 100 млн человек, новые члены увеличивали ВВП ЕС всего на 5% 2.
Очевиден тот факт, что интеграция Восточной Европы была мотивирована политически. По утверждению ряда специалистов, существование ЕС по соседству с замкнутой группой постсоветских государств с социально-экономическими и этническими проблемами и неустойчивой демократической структурой было потенциально опасным. Вследствие этого расширение на Восток рассматривалось как важный фактор утверждения демократии и стабильности в Европе. Более того, присоединение ЦентральноВосточной Европы позволяло усилить политический вес ЕС в мире, изменить его международный статус, укрепить позиции в ряде организаций, в том числе в НАТО, ВТО, ОЭСР и других. Именно поэтому восточное расширение получило высокую оценку на Западе. Так, его характеризовали как победу над «Ялтинским разделом», а председатель КЕС (Комиссия Европейского союза) Ж. Сантер оценил этот процесс как «великое событие в европейской интеграции», «замечательный подарок, который мы этим
1 См.: Пьяцоло Д. Восточная Европа между трансформацией и вступлением в ЕС: анализ реформаторских требований // Проблемы теории и практики управления. 2002. №2. С. 8-14.
2 См.: Поздняков В., Ганжа С. Новые страны на пороге Европейского союза // Международная жизнь. 1999. №3. С. 39.
преподносим самим себе, присоединяющимся странам, а также миру в целом»1.
Следует отметить, что Европейский союз не был готов к геополитическим изменениям в Восточной и Центральной Европе, происшедшим в конце 1980-х - начале 1990-х гг. В сообществе доминировали процессы западноевропейской интеграции, сложно продвигалась ратификация Маастрихтского соглашения. Фактически ЕС не обладал цельной и последовательной восточноевропейской стратегией, а потому не мог ещё чётко определить векторы развития отношений с постсоветскими странами.
Тем не менее уже с конца 1980-х гг. ЕС проявил желание оказывать финансовую помощь странам-реформаторам. На сессии Европейского совета в 1988 г. страны ЕС впервые заговорили о необходимости реагировать на геополитические изменения в Европе. Важным событием стал Парижский саммит в июле 1989 г., по результатам которого было решено оказывать финансовую помощь государствам ЦВЕ через созданную специально для этого программу ФАРЕ. Изначально программа была рассчитана только для Венгрии и Польши (PHARE - Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy), но позже была распространена на другие страны ЦВЕ, а с 1992 г. интегрирована в систему Европейских соглашений. Приоритетной целью программы являлось оказание финансовой помощи в процессе реструктуризации экономики и демократических институтов стран-реформаторов.
На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 г. по предложению Франции было принято решение учредить Европейский банк реконструкции и развития для выделения средств на развитие частного сектора и демократии в Центральной Европе.
Первым этапом взаимоотношений ЕС со странами ЦВЕ можно считать заключение в конце 1980-х - начале 1990-х гг. соглашений о торговле и сотрудничестве (или «соглашений первого поколения»), направленных главным образом на экономическое сотрудничество и распространение на эти страны режима наибольшего благоприятствования. Первые такие соглашения были за-
1 См.: Иванов И. Расширение Евросоюза: сценарий, проблемы, последствия // Мировая экономика и международные отношения. 1999. №9. С. 22; Расширение // Вайденфельд В., Вессель В. Европа от А до Я: справочник европейской интеграции. Рига, 2002. С. 363.
ключены с Венгрией и Польшей в 1988 и 1989 гг. соответственно; с Чехией, Румынией, Болгарией и Словакией - в 1990 г., с прибалтийскими республиками и Словенией - в 1993 г.1
По мнению некоторых исследователей, заключение соглашений о торговле и сотрудничестве было скорее необходимой и вынужденной реакцией ЕС на политические перемены в Восточной Европе и попыткой отсрочить значительное увеличение расходов, связанных с потенциальным расширением2. Поэтому для постсоветских государств предлагались различные альтернативы членству, в том числе ассоциативные соглашения, частичное участие в политике ЕС.
Следует отметить ещё одну важную особенность в формирующейся восточноевропейской стратегии ЕС: с начала 1990-х гг. сообщество придерживалось дифференцированного подхода в отношениях со странами ЦВЕ, происходило поэтапное сближение с отдельными группами государств. Европейский союз в первую очередь поддерживал страны-реформаторы с чётко разработанными программами социально-экономических и политических преобразований, то есть прежде всего Чехословакию, Польшу и Венгрию.
Следующим этапом в развитии отношений ЕС со странами ЦВЕ стало заключение соглашений об ассоциации, или «соглашений второго поколения»3, которые в 1997 г. были включены в главный элемент «Стратегии по подготовке к членству» в ЕС. Отправной точкой для принятия решения о заключении подобного рода соглашений стал доклад Еврокомиссии «В направлении скорейшего создания ассоциации с государствами Центральной и Восточной Европы» в декабре 1992 г. на саммите Европейского совета.
Европейские соглашения или соглашения об ассоциации являются классическим инструментом внешней политики ЕС: они затрагивают не только экономические вопросы, но и вопросы пра-
1 Расширение. С. 431.
2 См. подробнее: Воротницкая Т. Основные этапы политики расширения Европейского союза на Восток (конец 1989-х - 2002 г.). ЦКЬ: <Ы1р:// beljournal.by.ru>.
3 В 1990 г. Великобритания на саммите ЕС выступила с предложением о заключении соглашений об ассоциации со странами ЦентральноВосточной Европы. См.: Европейский союз: справочник. М., 2003.
вовых преобразований, что заложило основу политического диалога и сотрудничества в экономической, политической и научнокультурной сферах1. В соглашениях впервые был закреплен институциональный диалог на уровне министров в Совете по ассоциациям.
В принципе, все соглашения об ассоциации имеют одинаковую структуру и включают положения о политическом сотрудничестве, свободном движении товаров, услуг и капиталов, экономическом, культурном и финансовом сотрудничестве. Однако целью данного соглашения является в первую очередь создание зоны свободной торговли для промышленной продукции между ассоциированной страной и ЕС на принципах асимметрии. Для стран ЦВЕ вводился переходный период, максимальный срок которого составлял 10 лет, с целью постепенной отмены ограничений по объему и пошлине в таких областях, как сталь, уголь и текстиль. Принцип асимметрии заключался в том, что ЕС отменял пошлины и количественные ограничения на большую часть экспорта стран ЦВЕ сразу после вступления в силу Европейских соглашений 2.
Важно отметить, что соглашения об ассоциации изначально не были задуманы как предварительный этап расширения, а потому не давали стране-реформатору гарантии на вступление в сообщество. Несмотря на то что в преамбуле документа содержалось положение о том, что конечной целью является вступление страны в ЕС, ни конкретные условия, ни сроки не были определены. Именно поэтому европейские соглашения оценивались двойственно: с одной стороны, они нередко критиковались со стороны стран-реформаторов, которые рассматривали ассоциацию как навязанную им форму сотрудничества вместо реального членства в ЕС; с другой стороны, рассматривались как важный этап в процессе углубления интеграции с ЕС3.
1 См. подробнее: Быховский С. Расширение ЕС на Восток // Европейский союз на пороге XXI века. М., 2001.
2 См.: Grabbe H., Hughes K. Enlarging the EU Eastwards. London, 1998. Р. 31-33.
3 См. подробнее: Maniokas K. Road to the Negotiations: Enlargements instruments and the development of Lithuania’s status // Maniokas K., Vilpi-sauskas R., Zeruolis D. Lithuania’s road to the European Union: unification of Europe and Lithuania’s EU accession negotiations. Vilnius, 2005; Arnswald S.
Тем не менее в сообществе возможность расширения на Восток обсуждалась с начала 1990-х гг. Одним из ключевых документов этого периода является доклад Комиссии «Европа и проблема расширения», представленный на саммите Европейского совета 26-27 июня 1992 г. в Лиссабоне. В документе рассмотрена перспектива расширения ЕС за счет государств ЦВЕ, так как «расширение - это проблема, которую не может отклонить Сообщество. Другие страны Европы ищут в нас гарантию стабильности, мира и процветания и возможность играть свою роль в интеграции Европы. Укрепить вновь созданную свободу и стабилизировать разви-
1
тие - это не только их интересы, но и наши» .
Однако при этом Комиссия предостерегала от опасности снижения эффективности углубления интеграции. Более того, расширение повлекло бы за собой огромные финансовые расходы на поддержку реформ в этих государствах. Тем не менее политические мотивы преобладали над потенциальной экономической выгодой: «расширение, - как отмечали несколько позже члены Европейского парламента, - это прежде всего политическая цель, политическая важность вопроса далеко превосходит вкладываемые в это финансовые средства», и поэтому «следует со всей решительностью подчеркнуть, что проблеме цены расширения ни в коем случае не должно быть позволено взять верх над связанными с ним принципиальными политическими соображениями»2.
В рамках своего доклада Комиссия выработала ряд рекомендаций и условий, необходимых для реализации странами-кандидатами перед вступлением в ЕС. Первоочередной проблемой представлялась имплементация европейского права (acqius communautaire) в национальное законодательство стран ЦВЕ.
Поворотным событием в политике ЕС в отношении стран Центральной и Восточной Европы стал Копенгагенский саммит Европейского совета 21-22 июня 1993 г. Впервые официально была признана потенциальная возможность восточного расширения за счет стран ЦВЕ. На основе доклада Комиссии, принятого на Лиссабонском саммите, были разработаны условия вступления для
EU enlargement and the Baltic states. Helsinki, 1998; Grabbe H., Hughes K. Op. cit.
1 Schimmelfennig F. The EU, NATO and the Integration of Europe. Rules and Rhetoric. Cambridge, 2003. P. 100.
2 Иванов И. Указ. соч. С. 25.
кандидатов, или знаменитые «копенгагенские критерии» членства. Согласно этим критериям потенциальные кандидаты должны были выполнить следующие условия: создать стабильные институты, гарантирующие демократию, правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту прав национальных меньшинств; иметь функционирующую рыночную экономику, способную справляться с конкуренцией и действием рыночных сил в Евросоюзе; принять на себя обязательства членства, включая приверженность задачам создания экономического и валютного союза.
Копенгагенский саммит положил начало разработке новых программ сотрудничества ЕС со странами ЦВЕ. На саммите в Эссене (декабрь 1994 г.) была принята «стратегия сближения», ключевыми элементами которой стали структурированный диалог, Европейские соглашения, программа ФАРЕ и Белая книга.
Важнейшей инициативой Комиссии стало составление так называемой Белой книги «Подготовка ассоциированных государств Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». Документ содержал рекомендации для реформирования экономик стран-кандидатов в целях подготовки к функционированию в рамках общего европейского рынка. При этом следует отметить, что Белая книга имела индикативный характер, в то время как положения Европейских соглашений были обязательны для исполнения и реализации.
В 1995 г. на Мадридском саммите к копенгагенским критериям было добавлено требование эффективной деятельности административных и юридических структур по имплементации acqius communautaire: «Важно, чтобы законодательство ЕС было перемещено в национальное законодательство, ещё важнее, чтобы законодательство эффективно реализовывалось через соответствующие административные и юридические структуры. Это условие взаимного требования, необходимого для членства в ЕС»1.
По итогам встречи в Мадриде было решено начать переговоры
о вступлении в ЕС новых членов через шесть месяцев после окончания межправительственной конференции, главной целью которой являлось решение вопросов институциональной реформы в условиях расширенного Евросоюза. Европейский совет поручил
1 Fraser C. Principles and problems of EU Eastern Enlargement // EU enlargement and beyond: the Baltic states and Russia. Berlin, 2002.
Комиссии к саммиту Евросовета в 1997 г. в Люксембурге подготовить аналитические материалы относительно соответствия стран-кандидатов копенгагенским критериям, а также возможности в среднесрочной перспективе соответствовать всем необходимым требованиям для вступления в Европейский союз. В апреле 1996 г. Комиссия впервые в своей истории подготовила для стран-кандидатов вопросники, затрагивающие все сферы acqius. На основе присланных в ЕС ответов главным образом и были сформированы оценки Еврокомиссии относительно уровня подготовленности каждой страны к вступлению в ЕС и выработаны необходимые рекомендации.
В июле 1997 г. КЕС опубликовала документ под названием «Повестка 2000», посвящённый перспективам развития ЕС в XXI в. и состоящий из трёх частей: будущее развитие институтов ЕС и сфер его деятельности; финансовые перспективы ЕС на период 2000-2006 гг.; восточное расширение ЕС1.
«Повестка 2000» - первый обширный и обобщающий анализ важного вопроса взаимоотношений ЕС со странами ЦентральноВосточной Европы, он включает 12 документов, 2 из которых посвящены проблемам реформирования ЕС, последствиям расширения и его финансированию, а также «усиленной стратегии подготовки стран к вступлению в ЕС». Помимо изложения стратегии Комиссия в остальных 10 документах представила подробный анализ социально-экономических и политических преобразований в странах-кандидатах и уровень их соответствия копенгагенским критериям.
Принимая во внимание достигнутые кандидатами успехи, было рекомендовано начать процесс переговоров только с шестью странами. Люксембургский Евросовет 1997 г. дифференцировал страны на две группы, одна из которых (так называемая Люксембургская группа - Польша, Венгрия, Чехия, Словения, Эстония и Кипр) была приглашена к началу переговоров, торжественное открытие которых состоялось 30 марта 1998 г.
Остальные страны, впрочем, как и страны Люксембургской группы, включались в «Усиленную вступительную стратегию»
1 См. подробнее: Agenda 2000: for a stronger and wider Union. URL: <http://europa.eu>; Strengthening the Union and preparing the 2004 enlargement. URL: <http://europa.eu>.
(независимо от достигнутого уровня соответствия копенгагенским критериям), которая была призвана активизировать усилия по выполнению необходимых условий членства в ЕС.
В общем виде «усиленная (интенсифицированная) вступительная стратегия» дополнила эссенскую «стратегию сближения» и добавила несколько элементов: европейские соглашения и программы технической и финансовой помощи. В рамках программы ФАРЕ произошли изменения в схеме финансирования: принцип ежегодного финансирования был заменен долговременным планированием. За первое десятилетие (1989-1999) бюджет программы составил 11 млрд евро, на период 2000-2006 гг. в рамках «Повестки 2000» было запланировано 10,5 млрд евро, ежегодно выделяемых из фондов ФАРЕ по 1,5 млрд евро. С 2000 г. были добавлены две дополнительные структурные программы финансовой помощи - ИСПА и САПАРД1. Общий бюджет программы ИСПА составил 7 млрд евро, на поддержку аграрного сектора в рамках программы САПАРД было выделено 3,5 млрд евро на период 2000-2006 гг.
Третий инструмент усиленной стратегии - программа вступительного партнёрства. Программы вступительного партнёрства были разработаны отдельно для каждой из 10 стран ЦВЕ вне зависимости от их соответствия копенгагенским критериям и предполагаемых сроков вступления в ЕС. Цель программы - содержательно и в течение определённого времени структурировать под руководством ЕС процесс подготовки к вступлению. Программа вступительного партнёрства включала цели, принципы, краткосрочные и среднесрочные приоритетные области для дальнейшей работы, а также определяла в соответствии с приоритетами финансовые средства, помогающие кандидатам решить поставленные задачи2. Установленные в документе цели конкретизировались в национальных программах принятия acquis ЕС и в планах реализации целей.
1 Цель программы САПАРД - повышение конкурентоспособности сельского хозяйства стран ЦВЕ и помощь в адаптации acquis. Программа ИСПА призвана содействовать структурным реформам в государствах ЦВЕ. Им выделяется помощь для адаптации к нормам ЕС в области транспортной инфраструктуры и экологии.
2 См.: Partnership for the accession of Lithuania. URL: <http://europa.eu>.
С 1998 г. был введён четвёртый элемент «Стратегии подготовки к членству» - регулярные доклады, которые должны были подготавливаться Комиссией в целях анализа прогресса в каждой стране относительно соответствия копенгагенским критериям в целом и краткосрочным и среднесрочным приоритетам, включённым в программы Вступительного партнёрства, в частности.
Косовский конфликт в 1999 г. подверг переосмыслению политику ЕС и придал динамизм процессу расширения. Очевидным стало, что процесс интеграции призван укрепить стабильность и безопасность в Европе. В ежегодном докладе Комиссия анализировала ситуацию относительно дальнейшего развития и предложила начать переговоры со второй группой стран-претендентов и признать Турцию в качестве кандидата на вступление в ЕС.
На заседании в Хельсинки Евросовет принял рекомендации КЕС на саммите в декабре 1999 г. Вторая группа стран - Латвия, Литва, Словакия, Болгария, Румыния и Мальта - была приглашена к началу переговоров, торжественное открытие которых состоялось 15 февраля 2000 г.
Европейский совет изменил также стратегию проведения переговоров, перейдя от модели «двух групп» к принципу «регаты», который означал, что при наличии успехов страны второй группы имеют возможность догнать Люксембургскую группу и одновременно с ними вступить в Европейский союз.
Следует отметить, что ни в люксембургских, ни в хельсинкских решениях Евросовета не содержалось положений о сроках вступления и персональном составе кандидатов в ЕС. Европейский совет лишь принял политическое обещание закончить переговоры к концу 2002 г. Поэтому все страны-кандидаты находились в напряжённом ожидании того, будут они включены в предстоящую волну расширения или нет. ЕС до последнего момента держал в тайне имена кандидатов на вступление. Лишь на Копенгагенском саммите Евросовета в декабре 2002 г. официально было объявлено о завершении переговоров с Кипром, Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Мальтой, Польшей, Словакией и Словенией и зафиксирована дата вступления в ЕС - 1 мая 2004 г.
В отношении Болгарии и Румынии было отмечено, что переговоры о вступлении с этими странами являются интегральной частью всего процесса восточноевропейского расширения ЕС и эти страны достигли значительных успехов, но, однако, национальное
законодательство Болгарии и Румынии еще не в полной мере соответствовало нормам европейского права. Вследствие этого в рамках копенгагенской встречи было заявлено, что при условии реализации специально разработанной для них «дорожной карты» эти страны в январе 2007 г. станут членами ЕС1. Основной принцип «дорожной карты» заключался в разработке расписания, т. е. времени начала и завершения переговоров по конкретным статьям acqius communautaire.
Успешное завершение вступительных переговоров было зафиксировано на саммите Евросовета в Брюсселе в июне 2004 г., и по результатам встречи принято решение о вступлении Румынии и Болгарии в ЕС с 1 января 2007 г. Таким образом, было закончено грандиозное и беспрецедентное в истории Европейского союза расширение на Восток.
Об авторе
Баторшина Ирина Александровна - аспирантка кафедры специальных исторических дисциплин и региональной истории РГУ им. И. Канта.
1 Copenhagen European Council (12 and 13 December 2002). Presidency Conclusions. URL: <http://europa.eu>.
