CC BY
1074ЗЕМЛЕУТРОЙСТВО И ЗЕМЕЛЕДЕЛИЕ LAND MANAGEMENT AND AGRICULTURE
Основания возникновения прав на земельные участки The basis of the rise of rights to land plots
Ь А МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 349.417 DOI 10.24411/2413-046Х-2018-13001 Валиев Джаваншир Сарыевич,
к.э.н., доцент кафедры Землепользования и кадастров» ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству Хабарова Ирина Андреевна, к.т.н., старший преподаватель кафедры Городского кадастра ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству Valiev D.S. Khabarova I.A.
Аннотация. Выявлены и детально рассмотрены особенности, возникающие при предоставлении и приобретении земельных участков, являющиеся основанием возникновения права на землю. Произведен анализ теоретических и методических основ ведения государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Проанализирована и представлена нормативно - правовая база государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Рассмотрены проблемы давностного владения недвижимостью. Разработаны предложения по совершенствованию механизма определения оснований для установления прав на землю и их регистрации гражданского кодекса Российской Федерации.
Summary. The authors are analyzed the regulatory framework for the regulation of land relations in Russia. The paper describes the current mechanism for determining the grounds for establishing land rights and their registration, presents an analysis of the law enforcement practice of
recognition of property rights, taking into account long-term ownership of real estate. The article is presented offers and ways to improve the mechanism of determining the grounds for establishing rights to land plots and their registration. The authors are noted that these proposals should be taken into account in the development of the draft new version of the civil code of the Russian Federation.
Ключевые слова: земельный участок, Земельный кодекс, Гражданский кодекс, федеральные законы, органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственный кадастровый учет, государственная регистрация прав, приобретательная давность.
Keywords: land, the Land Code, the Civil Code, federal laws, government bodies, local government bodies, state cadastral registration, state registration of rights, acquisition of prescription.
Вопрос о собственности на землю на протяжении длительного периода времени являлся одним из самых сложных в общественно-политической жизни Российской Федерации (далее - РФ) и до конца он не разрешен и сейчас. Согласно Земельному кодексу РФ права на земельные участки (далее - ЗУ) в РФ возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации [1]. Однакони Земельный кодекс РФ (далее - ЗК), ни Гражданский кодекс РФ (далее - ГК), в соответствии с которым к основаниямполучения прав на землю относятся предоставление и приобретение ЗУ[2], ни другие нормативно-правовые акты не дают исчерпывающего перечня оснований возникновения прав на землю. На это накладывается достаточно запутанный вопрос о том, в каких случаях должны регистрироваться права, подлежащие внесению в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Все это говорит о том, что порядок определения оснований для установления прав на ЗУ и регистрации этих прав требуютсовершенствования. В соответствующих отечественных публикациях, в том числе в работах Р.С. Бевзенко, Д.А. Шаповалова, А.Д. Рудоква, С.А. Липски, С.Н. Волкова, С.А. Гальченко, И.А. Дроздова, Коновалова А.В., Латыева А.Н., Останиной Е.А., Шадриной Н.А. [3-5] данный вопрос проработан не в полной мере, чем было мотивировано проведение исследований, основные результаты которых представлены в данной статье.
Постановка задач и методы исследований
В ходе проведенного исследования, целью которого была разработка предложений по совершенствованию механизма определения оснований для установления прав на ЗУ и их регистрации, решались следующие основные задачи: анализ оснований для предоставления
ЗУ; анализ форм и особенностей приобретения ЗУ;
анализправоприменительнойпрактикипризнания прав собственности с учетом давностного владения недвижимостью; разработка предложений по совершенствованию государственного кадастрового учета (далее - ГКУ) и государственной регистрации прав (далее - ГРП) на ЗУ.
С практической точки зрения, актуальность данного исследования обусловлена звучащими вопросами о том, кто, на каком основании, в какие сроки в обязательном порядке проходит через регистрацию прав на ЗУ. При этом для наших условий особое значение имеют вопросы давностного владения недвижимостью, достаточно часто возникающие в практике государственной регистрации прав на ЗУ. В современной российской научной литературе данный вопрос только начинает разрабатываться, о чем свидетельствуют работы Р.С. Бевзенко, А.Д. Рудоквас, С.А. Липски, А.В. Коновалова, С.А. Гальченко, А.А. Варламова и др. В целом актуальность вопросов совершенствования практики определения и регистрации прав на ЗУ для нашей страны обусловлена растущим числом заинтересованных собственников и владельцев ЗУ, необходимостью искоренения фактов незаконного захвата земли или самовольного использования ЗУ, не принадлежащего занявшему его лицу, повышения уровня понятности, прозрачности и подконтрольности процедур предоставления и приобретения ЗУ, что впоследствии окажет санирующий эффект на рынок земли.
Анализ оснований для предоставления земельных участков
Предоставление ЗУ является процессом, во время которого государственное или муниципальное имущество, представленное одним из ключевых ресурсов - землей, передается для достижения определенных целей и (или) во исполнение федеральных, региональных или муниципальных программ физическому или юридическому лицу в порядке и на основаниях, установленных действующим российским законодательством.
Процесс передачи земли может быть оформлен при помощи договора о предоставлении ЗУ, в содержании которого фиксируется, для каких целей, на каких условиях и на какой срок этот участок предоставляется пользователю, какие права и обязанности возникают у него в связи с приобретением господства над конкретным ЗУ. Право на ЗУ также может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления ЗУ, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Акт (решение) органа государственной власти (далее -ОГВ) или местного самоуправления (далее - ОМС) в данном случае является основанием для возникновения права постоянного бессрочного пользования, права собственности (в
случае дальнейшей приватизации), права безвозмездного срочного пользования на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности [6].
Предоставлению ЗУ, находящихся в государственной или муниципальной собственности посвящена одна из самых «молодых» глав ЗК РФ - Глава V.! введенная в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ [7]. Так, например, согласно ст. 39.1 ЗК РФ ЗУ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: решения ОГВ или ОМС, договоров купли-продажи, аренды или безвозмездного пользования.
Предоставление ЗУ гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в соответствии со ст. 39.5 ЗК РФ. Особое внимание уделено ряду специальных субъектов-приобретателей права, например, религиозным организациям (это вызывает определенные споры социально -религиозного характера), гражданам, имеющим трех и более детей, лицам, осуществляющим жилищное строительство (в силу государственной программы по поддержке и развитию жилищного строительства).
Продажа ЗУ, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по общему правилу осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ. Предметом торгов может быть только ЗУ с установленными границами, при этом решение о проведении торгов, принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.
Случаи и условия предоставления рассматриваемого типа ЗУ в аренду на торгах и без них указаны в ст. 39.6 ЗК РФ. ЗУ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно: ОГВ и ОМС; государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным); казенным предприятиям; центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий (на настоящий момент это только «Ельцин-центр»).
Основания и порядок предоставления ЗУ, в безвозмездное пользование указаны в ст. 39.10 ЗК РФ. Важно заметить, что договор с некоммерческой организацией граждан для ведения садоводства или огородничества, должен предусматривать обязанность этой некоммерческойорганизации обеспечить подготовку проектов планировки и межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования отдельных ЗУ в границах землеотвода.
Однако ни момент выхода решения уполномоченного органа, ни момент заключения одного из упомянутых договоров нельзя назвать точкой отсчета времени, с которого то или иное лицо получает право на землю. Более того, прежде чем запустить процесс предоставления земель, необходимо осуществить предварительное согласование (по ст.39.15 ЗК РФ): в уполномоченный орган подается заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка с приложением комплекта документов.
Решение по нему является основанием для предоставления ЗУ в порядке, установленном статьей 39.17 ЗК РФ. Срок действия решения составляет 2 года.
Непосредственным моментом перехода прав на ЗУ является дата внесения соответствующих изменений в ЕГРН согласно Федеральному закону от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"[8].
Анализ форм и особенностей приобретения земельных участков
Приобретение ЗУ представляет собой процедуру, в рамках которой потенциальный приобретатель земельного участка своими волевыми действиями и решениями делает все возможное, чтобы стать полноправным собственником или владельцем земельного участка, исходя из норм действующего российского законодательства. ГК РФ установлены нормы, предусматривающие особенности приобретения права собственности (гл. 14), в том числе общей собственности (ст. 244).
Главой 17 ГК РФ предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст. 265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 268), сервитута (ст. 274). ЗК РФ как основной закон земельного законодательства в данном случае содержит нормы, имеющие приоритет в регулировании земельных отношений, так как ими определены особенности оборота земель. То же можно сказать и об иных статьях ГК РФ, составляющих содержание гл. 17 и иных его глав, если они касаются приобретения прав на ЗУ, в частности о порядке приватизации ЗУ, перехода прав на ЗУ при переходе прав на недвижимое имущество, на нем находящееся (ст. ст. 273, 552), предоставлении прав на ЗУ для строительства (ст. 263).
Основания приобретения ЗУ в собственность представлены в табл. 1[2, 9, 10].
Таблица 1. Приобретение земельных участков
В государственную собственность В муниципальную собственность В частную собственность
• по федеральному закону • по федеральным законам и законам субъектов РФ • в результате приватизации
• разграничением государственной собственности на землю • разграничением муниципальной собственности на землю • по гракданско- правовым договорам
• изъятием для государственных нужд • изъятием для муниципальных нужд • по наследству
• по гракданско- правовым основаниям (в т.ч. по договорам) • по гракданско- правовым основаниям (в т.ч. по договорам) • правопреемством при реорганизации юридического лица
• по приобретательной давности
В настоящее время в РФ одним из самых распространенных способов приобретения права собственности гражданами на ЗУ остается приватизация, которая в рамках "дачной амнистии", приобрела вид упрощенного способа переоформления прав на землю. Он заключается в проведении ряда работ по установлению/описанию/уточнению границ ЗУ, и внесению соответствующих сведений о правах и свойствах ЗУ, как ОН, в ЕГРН.
Документом, подтверждающим наличие или отсутствие у лица соответствующих полномочий и правоустанавливающих документов в отношении конкретного земельного участка, будет выступать выписка из ЕГРН (на выбор один из 4-х видов, в зависимости от целей, которые преследуем).
Важно, чтобы орган регистрации прав проводил тщательную экспертизу не только в отношении, к примеру, землеустроительной документации, но и контролировал подлинность документов, основываясь на которые лицо (физическое или юридическое) претендует на закрепление за ним права на землю. Исключение коррупционных схем, борьба с избыточным переводом земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, недопущение неуполномоченных лиц и недобросовестных приобретателей -задачи, которые необходимо решать ежедневно.
Анализ практики признания прав собственности с учетом давностного владения
недвижимостью
Одним из видов приобретения ЗУ и, следовательно, основанием возникновения прав на землю является приобретательная давность (рис.1). В рамках гражданского и земельного права приобретение права собственности на недвижимое имущество (в т.ч. ЗУ) в силу приобретательной давности вызывает множество дискуссий.
В виде общей формулы приобретение права собственности в силу приобретательной давности можно представить в виде формулы:
где:Пд - одновременное соблюдение комплекса условий 1-4 (рис.1);
Рс- решение суда и государственная регистрация в ЕГРН;
Пс-приобретение права собственности.
При этом: Пд= П1+П2+П3+П4,
где: П1- добросовестное владение;
П2- открытое владение;
П3- непрерывность владения;
П4 - владение как своим собственным.
На сегодняшний день в российском законодательстве существует единственная норма, регулирующая действие приобретательной давности в отношении ЗУ - статья 234ГК РФ. Существующая практика реализации данной нормы носит противоречивый характер, так как она базируется исключительно на судебных решениях, которые неоднозначно подходят к исковым заявлениям по приобретательной давности. В сходных ситуациях различными судами выносятся прямо противоположные решения, что иллюстрируется фактами, приведенными в табл. 2.
Таблица 2. Судебная пракгикапризнания прав собственности с учетом дав ностного владения недвижимостью
Дата Принятое решение Судья
08.11.2011 {о признанны права собственности на ЗУ в силу приобретательной давности) Гражданское ' Первая инстанция Споры о праве собственности на землю Отказано Бол отекая P.E. Заводской районный суд г. Орла, Орловская область
10.10.2012 (Решение и определение по иску Лысовой М.Т. к администрации МО Тнмашевский район и администрации Тнмашевского городского поселения о признании права собственности е порядке приобретательной давности] Гражданское ' Первая инстанция Прочие исковые дела Иск (заявление) удовлетворен {в том числе частично) Балашова Л.А. Тнмашевский районный суд. Краснодарский край
19.11.2010 (решение судьи Мурашовой Ж. А. о признании права собственности в силу приобретательной давности) Гражданское ' Первая инстанция Споры о праве собственности на землю Иск (заявление) удовлетворен {в том числе частично) Мурашова Ж. А. Кировский районный суд г. Екатеринбурга, Свердловская область
22.06.201S (решение судьи Кадкнна A.A. о признании права собственности в силу приобретательной давности] Гражданское дело по иску Рожкова В.Н. к Кругло-ву В. А. с признании права собственности на земельные участки в с илу приобретательной давности. Отказано (При изложенных обстоятельствах требования истца о признании права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности не основаны на законе и не подлежат удовлетворению.) Кадкин A.A. Приморский краевой суд. Дело № 33-4526/201-S
Более того, следует ожидать увеличения числа споров по вопросам приобретательной давности, поскольку в большинстве случаев объектом давностного владения является недвижимость, приобретённая в порядке приватизации впервой половине 90-х гг. прошлого века. Минимальный 15-летний срок давностного владения такими объектами истёк относительно недавно, следовательно, можно предположить, что только часть случаев, связанных с применением норм о приобретательной давности, дошла к настоящему моменту до судов [11].
Следует отметить, что приобретательная давность не может распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом ЗУ. И наоборот, если самовольная постройка возведена на земельном участке, который принадлежит лицу на
юридических основаниях, указанных в ст. 222 ГК РФ, то такое лицо может приобрести право на самовольную постройку в силу приобретательной давности [12 - 14].
Основные результаты и их обсуждение
В ходе проведенного исследования получены следующие основные результаты:
1) представлен анализ нормативно-правовой базы регулирования земельных отношений в РФ (ЗК и ГК, федеральные законы), а также форм и особенностей приобретения ЗУ;
2) описан действующий механизм определения оснований для установления прав на землю и их регистрации, с включением в него условий приобретательной давности, согласно которым лицо, не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее им, как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет, может приобрести право собственности на него;
3) представлен анализ правоприменительнойпрактикипризнания прав собственности с учетом давностного владения недвижимостью, показавший, что вопрос о приобретательной давности является сложным, а его решение -неоднозначным;
4) разработаны предложения по совершенствованию процедуры ГКУ и ГРПна ЗУ, касающиеся сокращения сроков давностного владения и повышения четкости действия судебных инстанций, обеспечивающего минимизацию риска принятия противоречивых судебных решений по сходным вопросам установления прав на ЗУ на основе приобретательной давности.
Полученные результаты показывают, что на сегодняшний день основаниядля возникновения прав на землю, предусмотренных ГК и ЗК РФ, можно выделить в две большие группы: предоставление ЗУ и приобретение ЗУ. Право на землю может быть получено разными путями, с применением различных процедур и институтов, урегулированных общими началами гражданского законодательства и специализированными нормами Земельного кодекса. По своей неоднозначности выделяется вариант признания права собственности в силу приобретательной давности. Имеющиеся узкие места в этих вопросах требуют устранения, так как они являются факторами, тормозящими осуществлениеэффективной деятельности в области ГКУ и ГРП.Решение этой задачи требует комплексного подхода, учитывающего, что вопрос определения оснований для возникновения прав на ЗУ для разных категорий собственников может рассматриваться в различных аспектах - техническом, информационном, организационном и юридическом.
На основании результатов проведенных исследований могут быть сделаны следующие основные выводы:
Предложенные в работе пути совершенствования механизма определения оснований для установления прав на землю и их регистрации, целесообразно учитывать при разработке проекта новой редакции ГК РФ.
С учетом доминанты судебных решений основанием для получения права собственности на недвижимое имущество в силу приобретательной давности следует однозначно и исключительно считать только наличие всех перечисленных в ст.234 ГК РФ условий, а именно: лица, приобретающего право собственности на подобное имущество (приобретательная давность); сроковприобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в законном порядке.
Список литературы
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-Ф3 (ред. от 29.07.2017)
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
3. Шадрина Н.А. К вопросу о понятии и значении приобретательной давности // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. — М.: Статут, 2008. С. 281-303.
4. Коновалов А.В. О добросовестности давностного владения // Труды по гражданскому праву: К 75-летию Ю.К. Толстого / Под.ред. А.А. Иванова. — М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 72-90.
5. Дроздов И.А. К вопросу о добросовестности давностного владельца // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 5. С. 6-21.
6. Шаповалов Д.А., Хабарова И.А., Дручинин С.С., Хабаров Д.А. Опыт экономических реформ в России и актуальные вопросы науки и образования «Московский экономический журнал» №1/2018. 2018. - 11 с.
7. Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"
8. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» № 218-ФЗ [федер. закон принят Гос.Думой от 13 июля 2015 г.: по состоянию на 01.05.2018] / [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
9. Burrows A.S. The Law of Restitution. — 2nd ed. — London: Butterworths, 2002. — liv, 639 P.
10. Gardner S., MacKenzie E. An Introduction to Land Law [Электронныйресурс, Adobe Digital Edition].3 rded. Oxford: Hart, 2012. xxxvii, 403 p.
11. Багаев В. А. Приобретение недвижимого имущества по давности владения по российскому и английскому праву: дис. ... канд. юрид. наук : 12. 00. 03 / Багаев Владимир Ахсарович; Санкт-Петербургский государственный университет. - СПб., 2014. 224 с.
12. Бадаева Н.В. Владение и владельческая защита в зарубежном и российском праве. — М.: Юриспруденция, 2012. 240 с.
13. Тихомиров М.Ю. Приобретательная давность. Комментарии, нормативные акты, официальные разъяснения, судебная практика - М.: Изд. ТихомироваМ.Ю., 2016. 48с.
14. Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В., Кузнецова С.Г., Валиев Д.С. Кадастр недвижимости [Текст]: учебное пособие по изучению дисциплины и выполнению курсового проекта «Кадастр недвижимости» для студентов направления 21.03.02. «Землеустройство и кадастры» / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Д.В. Антропов, Д.С. Валиев, С.Г. Кузнецова. - М.: ГУЗ, 2016. - 198 с.
