CC BY
576
1.3. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА
Правдин Дмитрий Геннадьевич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы, возникающие в связи с признанием органов местного самоуправления юридическими лицами. Автор подвергает критике нормы действующего законодательства, согласно которым органы местного самоуправления являются муниципальными учреждениями. Вместо этого он предлагает закрепить их статус в качестве юридических лиц публичного права.
Ключевые слова: местное самоуправление; муниципальные образования; органы местного самоуправления; юридические лица; муниципальные учреждения; юридическое лицо публичного права.
LOCAL GOVERNMENTS AS LEGAL BODIES
Pravdin Dmitry Gennadevich, postgraduate student at constitutional and municipal law chair. Place of study: Saratov state university named after N.G.Chernyshevsky. E-mail: [email protected]
Annotation: In article the problems arising in connection with recognition of local governments by legal bodies are considered. The author subjects to criticism of norm of the current legislation according to which local governments are municipal authorities. Instead he suggests fixing their status as legal bodies of public law.
Keywords: local government; municipal unions; local governments; legal bodies; municipal authorities; the legal body of public law.
Осуществление публичной власти на местном уровне требует определения правовой природы ее субъектов: органов местного самоуправления, муниципальных органов и всего муниципального образования в целом. B связи с этим здесь нельзя не отметить, что вопрос о степени самостоятельности каждого из указанных субъектов не имеет в настоящее время в законодательстве однозначного решения. В частности, много вопросов вызывает правовой статус муниципальных образований и их органов местного самоуправления как юридических лиц, а также возможности и пределы осуществления последними полномочий от имени муниципального образования и от собственного имени.
Согласно статье 124 ГК РФ публично-правовые образования (в том числе, муниципальные образования), участвуя в гражданско-правовых отношениях, пользуются правами юридического лица. Это не означает, что муниципальные образования являются юридическими лицами. Как справедливо отмечается в специальной литературе, очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве1. Добавим, что даже сделки с участием публично-правовых образований обладают такой спецификой, которая позволяет говорить, по
1 Гражданское право: В 4 т. Общая часть: Учебник. Том 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
меньшей мере, о серьезных отличиях их правового статуса от юридических лиц. Обособление муниципального имущества с целью его передачи юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"2 о приватизации, который предусматривает публично-правовой порядок отчуждения муниципального имущества. Как совершенно верно отмечают некоторые авторы, с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования3. «Субъекты РФ и муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, они применяют нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов»4.
Таким образом, положения статьи 124 ГК РФ следует понимать не в качестве нормы, наделяющей публичноправовые образования статусом юридического лица, а как распространение на них отдельных норм гражданского законодательства, регулирующего отношения с участием юридических лиц. Важным нам представляется различать понятия «юридический статус» организации, коллективного субъекта права и публичноправового образования. Как отмечает Г.Д. Отнюкова, публично-правовые образования и юридические лица имеют такие сходные признаки, как: это коллективные образования (организации): государство - политическая организация общества, муниципальное образование объединяет население городов и других поселений для решения населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций; юридическое лицо по определению
- это организация (ст. 48 ГК);
наличие органов, которые действуют без доверенности от имени и в интересах организации, государства, муниципального образования, с правовыми последствиями для них5.
Однако последний признак, выделенный Г.Д. Отню-ковой, нам представляется несостоятельным, поскольку органы местного самоуправления, хотя и действуют от имени и в интересах муниципального образования, не могут рассматриваться по аналогии с органами управления юридического лица. Согласно п.
9 ст. 35, п. 7 ст. 37, п. 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представитель-
2 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 22.11.2010) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (принят ГД ФС РФ 30.11.2001) // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
3 Гражданское право: В 4 т. Общая часть: Учебник. Том 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
4 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой,
А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
5 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации,
части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрде-
левского // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2006.
СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУРПРАВЛЕНИЯ
Правдин Д.Г.
ный и исполнительно-распорядительный органы муниципального образования обладают правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения, выполняющего управленческие функции, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Действительно, во многих случаях публичноправовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют6. В то же время судебная практика четко различает примеры, когда «органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени и когда они действуют от имени муниципальных образований»7, то есть, принципиальная их возможность выступать в правоотношениях самостоятельно признается. В качестве примера здесь, можно, в частности привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 января 2004 г. № КГ-А41/11053-03 в котором суд по иску ОАО "Мосэнерго" к администрации Озерского района Московской области установил, что к имущественной ответственности в данном случае должно быть привлечено Территориальное управление Горского сельского округа Озерского района Московской области, являющееся юридическим лицом
- учреждением, и, лишь субсидиарно само муниципальное образование.
В то же время, как представляется, не могут являться юридическими лицами муниципальные органы, так как ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни другие законодательные акты не предусматривают их регистрации в качестве юридических лиц. Между тем, как известно, деятельность субъектов муниципального управления носит публичный характер, следовательно основывается на публичноправовом принципе: "запрещено все, что не разрешено законом" 8.
Доказывая неправомерность признания органов местного самоуправления юридическими лицами, А.А. Подсумкова указывает, что «Гражданский кодекс Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридического лица, среди которых нет ни муниципальных образований, ни органов местного самоуправления»9. Это не совсем так. Прежде всего, ГК Российской Федерации исчерпывающий перечень установлен только в отношении коммерческих юридических лиц. Согласно статье 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других
6 Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1.
7 Роль органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ // http://www.new.starominska.ru/013.html
8 См. об этом: Черняков И.В. Порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц // Таможенное дело. 2010. № 1. С. 17.
9 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный). 4-е издание, переработанное. М., Ось-89. 2008. С. 390.
формах, предусмотренных законом. Таким образом, законодатель специальным законом был вправе ввести новые формы некоммерческих юридических лиц. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо предусмотрел, что органы местного самоуправления образуются и регистрируются в качестве учреждения. Такая организационная форма юридических лиц прямо предусмотрена Гражданским кодексом РФ.
Однако необходимо отметить, что указанные положения закона подвергались вполне обоснованной критике, так как по справедливому замечанию
Э. Маркварта не соответствуют ни логике публичноправовых и гражданско-правовых отношений, ни нормам гражданского законодательства и способны лишь
породить многочисленные проблемы, что, кстати, и
10
произошло в действительности .
В связи с этим нам представляется необходимым присоединиться к позиции тех авторов, которые считают более обоснованным рассмотрение коллективных субъектов, осуществляющих государственную и муниципальную власть в качестве так называемых юридических лиц публичного права11. Можно отметить, что разделение юридических лиц на частные и публичные является широко распространенным в большинстве зарубежных правовых систем12. Характерно, что многие страны ближнего зарубежья также переняли данную классификацию13.
В настоящее время попытки обосновать широкий, то есть междисциплинарный подход к понятию юридического лица можно отметить в работах В.Е. Чиркина14. В частности, автор отмечает, что завершенное общее понятие юридического лица можно создать только после исследований юридического лица публичного права и выводов о его особенностях.
К числу наиболее общих признаков понятия юридического лица публичного права ученый относит следующие.
1. Юридическое лицо публичного права - не частноправовое, а публично-правовое образование.
2. В отличие от юридических лиц частного права юридическое лицо публичного права имеет иное социальное качество. Его назначение в обществе - решение задач общественного, социального характера.
10 Маркварт Э. Краткий комментарий к проекту новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и предложения по его доработке / http://www.ost-euro.ru/russian/msu_comments.doc
См., напр.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., «Норма». 2007; Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица.- М., 2003. С. 278; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 17 - 25; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101 - 111; Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008. С. 217; и др.
12 См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М: "НОРМА", 2003.
13 См., напр.: Басин Ю.Г. Юридические лица по Гражданскому кодексу Республики Казахстан. Понятие и общая характеристика. Учебное пособие.-2-е изд, испр, и доп. - Алматы, 2000. С. 200.
14 См., напр.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., «Норма». 2007; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5; Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5; Чиркин В.Е. Нужно ли понятие юридического лица публичного права // Государство и право. 2006. № 5; Чиркин
В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5 и др.
3. Юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Воля юридического лица публичного права формируется на основе общественных интересов, социальных позиций определенных групп населения (или всего народа), позиций, которые связаны не с частными или личными, а с их жизненными интересами (интересами определенных групп или всего общества).
4. Юридическое лицо публичного права всегда связано с публичной властью (различным образом).
5. Различные организационно-правовые формы и порядок создания публичных и частных юридических лиц.
6. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер.
Соответственно, юридическим лицом публичного права является «признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия»15.
Представляется, что это определение в большей степени характеризует правовую природу органов местного самоуправления, чем используемое в настоящее время придание им статуса учреждений. Однако закрепление статуса органов местного самоуправления в качестве юридических лиц публичного права требует реформы не только муниципального, но и всего российского законодательства с тем, чтобы юридические лица публичного права, наконец, получили в нем надлежащее правовое отражение.
Список литературы:
Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 22.11.2010) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (принят ГД ФС РФ 30.11.2001) // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Басин Ю.Г. Юридические лица по Гражданскому кодексу Республики Казахстан. Понятие и общая характеристика. Учебное пособие.-2-е изд, испр, и доп. - Алматы, 2000.
Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. № 7.
Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008.
Гражданское право: В 4 т. Общая часть: Учебник. Том 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица.-М., 2003.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2006.
15 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 94.
Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1.
Маркварт Э. Краткий комментарий к проекту новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и предложения по его доработке / http://www.ost-euro.ru/russian/msu_comments.doc
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный). 4-е издание, переработанное. М., Ось-89. 2008.
Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М: "НОРМА", 2003.
Роль органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ // http://www.new.starominska. ш/013.Мт1
Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6.
Черняков И.В. Порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц // Таможенное дело. 2010. № 1.
Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., «Норма». 2007.
Рецензия
на статью аспиранта Правдина Д.Г. «Органы местного самоуправления как юридические лица»
Актуальной для современной России проблеме статуса органов местного самоуправления как юридических лиц посвящена данная научная статья.
Изучая признаки юридического лица применительно к органам местного самоуправления , автор пытается осмыслить их роль и значение данной категории в системе муниципального и гражданского права. Прежде чем сделать собственные выводы, Д.Г. Правдин рассматривает точки зрения различных ученых, которые творчески осмысливаются автором. Достаточно интересной является позиция автора, что согласно статье 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Таким образом, законодатель специальным законом был вправе ввести новые формы некоммерческих юридических лиц. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо предусмотрел, что органы местного самоуправления образуются и регистрируются в качестве учреждения. Такая организационная форма юридических лиц прямо предусмотрена Гражданским кодексом РФ.
В результате проведенного анализа автор приходит к обоснованному выводу о том, что закрепление статуса органов местного самоуправления в качестве юридических лиц публичного права требует реформы не только муниципального, но и всего российского законодательства.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что научная статья Д.Г Правдина «Органы местного самоуправления как юридические лица» подготовлена в соответствии с требованиями, предъявляемыми к данному виду научных работ, и может быть рекомендована к опубликованию.
Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права, декан юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского
Профессор Г.Н. Комкова
