CC BY
229
Шамков Николай Степанович
Организационно-правовые проблемы внедрения системы электронного документооборота (СЭД) в органах государственного управления по материалам федеральной службы судебных приставов
Аннотация: рассматривается понятие и сущность электронной демократии, анализируются механизмы электронной демократии, предусмотренные Проектом Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года.
Ключевые слова: электронная демократия, электронное правительство, электронное государство, электронное голосование, цифровое неравенство, информационная безопасность.
Современный период развития России отмечен активным и повсеместным проникновением электронных технологий в быт ее граждан, в деятельность средств массовой информации, общественных организаций, хозяйствующих субъектов и государственных органов.
Если для отдельного человека данные технологии - это технические средства, позволяющие оперативно получать широкий спектр информационных услуг, то для органов государственной власти - не только инструмент повышения эффективности делопроизводства, но и, как представляется, побудитель внедрения научных основ в организацию самого управления как необходимого условия успешной и всеобъемлющей автоматизации управленческих процессов.
Практика внедрения систем электронного делопроизводства и документооборота показывает, что чем шире использован принцип научности, рациональности в организации системы управления, тем больше возможностей для автоматизации деловых процессов в данной системе.
Развитие службы судебных приставов в современной России можно подразделить на два этапа:
> 1997 - 2004 г.г. - этап создания и развития службы в системе Министерства юстиции Российской Федерации.
> 2005 - 2012 г.г. - этап создания и развития в качестве самостоятельного федерального ор-
гана исполнительной власти - Федеральной службы судебных приставов, подведомственной Министерству юстиции Российской Федерации.
Служба судебных приставов, созданная в системе органов Министерства юстиции Российской Федерации, возглавляется заместителем министра юстиции Российской Федерации - главным судебным приставом Российской Федерации.
Основной особенностью службы в системе Минюста России является централизованная система управления, обеспеченная закрепленными в законе полномочиями главного судебного пристава Российской Федерации по назначению на должность и освобождению главных судебных приставов субъектов Российской Федерации, установлению штатов и структуры службы, осуществлению финансового и материально - технического обеспечения.
По своему правовому положению Федеральная служба судебных приставов занимает особое место среди федеральных органов исполнительной власти в силу, прежде всего, наделенных законодательством полномочиями по обеспечению установленного порядка деятельности судов с возможным применением огнестрельного оружия и специальных средств, обеспечению принудительного исполнения судебных актов и актов других уполномоченных органов, произ-
водству дознания, розыска должника, его имущества, розыск ребенка самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел.
Основное отличие Службы от других государственных органов, как представляется, заключается в процессуальном характере функций отдельных должностных лиц, прямо закрепленных в законодательстве.
К таким должностным лицам относятся: директор Федеральной службы судебных приставов - главный судебный пристав Российской Федерации, руководители управлений Федеральной службы судебных приставов по субъектам Российской Федерации - главные судебные приставы субъектов Российской Федерации, начальники отделов судебных приставов - старшие судебные приставы и их заместители, а также судебные приставы-исполнители.
С одной стороны, служба судебных приставов представляет собой федеральный орган исполнительной власти и на него распространяются все полномочия органа государственного управления в установленной сфере, с другой -это орган по осуществлению прямо указанных в законе процессуальных функций принудительного исполнения, обеспечиваемых должностными лицами, наделенными процессуальной самостоятельностью.
Как субъект управления по отношению к объекту управления - территориальным органам, служба (ее центральный аппарат) осуществляет общие обеспечивающие управленческие функции, такие как анализ, планирование, координирование, организация, распорядительство и контроль исполнения.
Вместе с тем, наряду с обеспечивающими управленческими функциями главный судебный пристав Российской Федерации (его заместители), в необходимых случаях, в силу возложенных на него полномочий как непосредственно, так и через главных судебных приставов субъектов Российской Федерации, осуществляет управление самим процессом принудительного исполнения.
Двойственность функций управления, осуществляемого аппаратом службы судебных приставов, а также отдельными должностными лицами, наделенными законом процессуальными полномочиями, нашло свое отражение в организации и осуществлении делопроизводства, как технологии документационного обеспечения управления.
С учетом поставленных при внедрении СЭД целей, увязанных с широтой охвата автоматизацией технологических процессов работы с документами, подлежащих внедрению в ФССП России, программные средства условно подразделены на несколько уровней:
> система электронного делопроизводства;
> система электронного документооборота.
В основу подразделения СЭД на уровни положены признаки, закрепленные в определениях ключевых понятий «делопроизводство» и «документооборот», содержащиеся в ГОСТе Р 51141-98 «делопроизводство и архивное дело термины и определения».
Так, согласно ГОСТу Р 51141-98 делопроизводство - отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами; документооборот - движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления.
Поскольку реальное комплектование штатами Федеральной службы судебных приставов началось в январе 2005 г. обеспечение документирования являлось на данном этапе основной задачей вновь созданного управления делопроизводства.
В период с января по март 2005 г. управление делопроизводства обеспечивало своевременную регистрацию входящей (исходящей) документации, доведение документов до соответствующих руководителей и исполнителей, контроль исполнения документов в сроки, установленные руководством службы, а также своевременную отправку корреспонденции.
В указанный период регистрация входящих и исходящих документов осуществлялась двумя работниками управления делопроизводства в электронном журнале с минимальным составом реквизитов.
С учетом наметившейся в рассматриваемый период устойчивой тенденции роста объема поступающей в службу корреспонденции (более
1 тыс. в месяц) возникла настоятельная необходимость в создании технической возможности регистрации входящих и исходящих документов одновременно с рабочих мест в количестве не менее 5 единиц.
Чрезмерный объем внутреннего документооборота, в основном, обусловлен письменными обращениями одних управлений в другие с просьбой «высказать» свои предложения и замеча-
ния на тот или иной проект документа по вопросам, входящим в их собственную компетенцию.
Свежим примером такого обращения может служить письмо Управления государственной службы и кадров от 12.02.2009 06-222вн с просьбой внести предложения о праздновании 23 февраля.
Другим источником излишней переписки являются, например, письменные запросы ОКУ отчетов структурных подразделений о выполнении ими поручений руководства ФССП России об участии в работе оперативных совещаний, в то время как в протоколах данных совещаний, находящихся в ОКУ, содержится информация о всех присутствовавших на этих совещаниях сотрудниках.
Взаимодействие управлений между собой, основанное на переписке, как представляется, характеризуется следующими негативными факторами:
1. Нарушением требований нормативных правовых актов.
Указанное взаимодействие противоречит положению пункта 1.17 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452, не предусматривающего ведение начальникам управлений федеральных служб переписки с иными структурными подразделениями этого же органа.
2. Влечет за собой дополнительные затраты служебного времени на подготовку писем, их подписание, регистрацию и отправку адресату, затраты на бумагу, другие расходные материалы.
3. Снижение уровня оперативности и результативности взаимодействия, основанного на переписке.
Зачастую ответы даются в последнюю очередь (по объективным причинам). Качество проработки вопросов не всегда осуществляется на должном уровне, поскольку чаще всего они даются по вопросам, не входящим в их компетенцию, а, следовательно, подготавливаются лицами, глубоко не знающими предмет и объективно незаинтересованными в его изучении.
4. Снижение уровня персональной ответственности структурных подразделений за решение возложенных на них задач.
5. Отсутствие мотивации у работников к выполнению дополнительных задач, не входящих в предмет их ведения, ввиду объективной пот-
ребности специалиста в более глубоком познании предмета своей деятельности.
Кроме того, на отсутствие мотивации может влиять также отсутствие системы учета и объективной оценки данной работы по установленным показателям.
С учетом происходящих в настоящее время кризисных явлений в финансовой сфере, а также принятого руководством страны курса на инновационный путь развития экономики и совершенствования государственного аппарата, Управление делопроизводства подготовило предложения по минимизации документооборота в центральном аппарате Службы, основанные как на активном использовании системы электронного документооборота, так и на совершенствовании механизмов осуществления организационно-контрольных функций.
Поиск путей минимизации документооборота для достижения целей повышения эффективности и результативности деятельности центрального аппарата привел к выводу о том, что проблема сокращения внутренней переписки путем использования только одних электронных технологий без оптимизации действующих в Службе механизмов осуществления управленческих функций трудно разрешима, поскольку, как представляется, простая замена бумажного носителя на электронный может повысить оперативность взаимодействия структурных подразделений, однако не сможет оказать существенного влияния ни на сокращение объема документооборота (в том числе электронного), ни на высвобождение работников от излишних затрат служебного времени, являющихся основными показателями повышения эффективности системы управления.
По истечении 6 месяцев с момента внедрения СЭДД автором исследованы следующие аспекты:
> влияние СЭДД на эффективность деятельности службы;
> влияние СЭДД на эффективность осуществления управленческих функций;
> влияние практики управления на использование возможностей СЭДД;
> проблемы в использовании возможностей СЭДД
> факторы, препятствующие широкому использованию СЭДД в управленческой деятельности.
Изучение влияния СЭДД на эффективность деятельности службы выявило следующее:
> сокращение затрат служебного времени делопроизводителей на документирование;
> ускорение информационных потоков;
> сокращение непроизводительных затрат рабочего времени исполнителей;
С технологической точки зрения внедрение СЭДД способствовало обеспечить:
> систематизацию учета и хранения документов;
> оперативный доступ к документам и отчетной информации;
> эффективное управление процессами движения и обработки документов.
2. Невозможность использования данных статистического отчета для комплексного анализа ситуации ввиду отсутствия целостного учета объекта обжалования и жалоб (с использованием взаимообусловленных показателей).
Действующий формат статистической отчетности направлен на решение задач, связанных исключительно с обобщением данных.
Данный вывод находит подтверждение в том, что из 90 поручений, содержащихся в решениях двух коллегий, проведенных в 2008 г. (от 25.03.2008 № 193, от 08.09.2008 № 404) 30 поручений дано территориальным органам о проведении дополнительного анализа.
Применительно к работе с обращениями граждан и организаций данная система статистического наблюдения может обеспечить:
> обобщение данных по структуре тематик обращений, их повторности; обоснованности, своевременности дачи ответов, составу заявителей;
> сравнение показателей между территориальными органами службы;
> сравнение показателей отчетного периода с показателями других периодов.
В ходе изучения организации учета обращений, их рассмотрения, а также результативности деятельности в данной сфере были выявлены следующие факторы, негативно влияющие как на эффективность деятельности в указанной сфере, так и на возможность эффективного применения электронных технологий в части автоматизации деловых процессов.
К числу данных факторов можно отнести следующее:
1. Большой объем служебного времени, затрачиваемый коллективами отделов судебных приста-
вов (судебными приставами-исполнителями) на выполнение работ по составлению ведомственной статистической отчетности с количеством показателей (6 659 ежемесячно - на период исследования), значительно превышающих потребности ФССП России в их практическом использовании в изучении эффективности деятельности территориальных органов.
Рассматриваемая ведомственная статистическая отчетность не в полной мере соответствует принципам официального статистического учета, а именно: принципу использования научно обоснованной методологии, принципу рационального выбора источников информации, принципу снижения нагрузки на респондентов и принципу согласованности действий субъектов учета, предусмотренным в статье 4 Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
2. Неотлаженность системы учета обращений по их видам (предложение, заявление, жалоба), предусмотренным в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Используемая система учета не позволяет наиболее полно выявлять количественные и качественные характеристики предложений (рекомендации по совершенствованию законов, нормативных правовых актов, деятельности Службы), заявлений (просьб граждан в реализации их прав, сообщения о нарушении законов, о недостатках в Службе, критика Службы), жалоб (просьб граждан о восстановлении и защите их нарушенных прав).
3. Осуществление учета обращений, а также их анализа в отрыве от состояния объекта обжалования (исполнительного производства).
Отсутствие целостного подхода к осуществлению контроля за обеспечением исполнительного производства и рассмотрению жалоб, поступающих в связи с этими исполнительными производствами, препятствует налаживанию сквозного контроля за осуществлением исполнительных производств на каждой стадии, в том числе за обжалованием действий по ним.
По этой же причине проблематичным является осуществление контроля за реализацией (фактическим удовлетворением) требований по вопросам исполнительного производства, содержащихся в жалобах, признанных обоснованными.
Информация с мест свидетельствует, что не каждая жалоба, признанная аппаратом территориального органа, центральным аппаратом службы обоснованной, реально удовлетворяется судебными приставами-исполнителями. Указанные обстоятельства зачастую порождают повторные обращения по жалобам, признанным обоснованными.
По результатам анализа системы статистического наблюдения, а также осуществляемой на ее основе системы управления территориальными органами руководству службы были внесены следующие предложения:
> создать единый формат показателей для комплексного анализа ситуации в территориальных органах;
> функции анализа, планирования, координирования, организации, распорядительства и контроля исполнения возложить на конкретное структурное подразделение службы.
Кроме факторов, относящихся к ведомственным недостаткам организационного характера, выявлены проблемы правового регулирования как в сфере официального статистического учета, так и в сфере государственного управления.
Так, изучение Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» показало, что закрепленные в статье 4 такие принципы официального статистического учета и системы государственной статистики как научная обоснованность, применение научно обоснованной официальной статистической методологии, рациональный выбор источников, применение единых стандартов при использовании информационных технологий и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации для создания и эксплуатации системы государственной статистики в целях ее совместимости с другими государственными информационными системами в тексте закона не конкретизированы.
Состоящий из 9 статей закон, предусматривает:
> цель и предмет регулирования (ст.1);
> основные понятия, используемые в законе (ст.2);
> правовое регулирование официального статистического учета и системы государственной статистики (ст.3);
> принципы официального статистического учета и системы государственной статистики (ст.4);
> порядок осуществления официального статистического учета (ст.5);
> виды и формы статистического наблюдения (ст.6);
> формирование официальной статистической методологии (ст.7);
> порядок предоставления первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета (ст.8);
> гарантии защиты первичных статистических данных, содержащихся в формах федерального статистического наблюдения (ст.9).
Закрепленные в законе принципы статистического учета и системы статистики, в том числе научной обоснованности, научно обоснованной методологии, единых стандартов при использовании информационных технологий, не вошли в перечень основных понятий, предусмотренной в статье 3 закона.
Как видно из текста закона, правовые нормы, которые содержали бы требования к порядку осуществления статистического учета исходя из закрепленных в законе принципов (статья 4), отсутствуют.
Основные итоги и результаты изучения проблем внедрения системы электронного документооборота можно сформулировать в следующих положениях.
1. Потенциал электронных технологий по автоматизации деловых процессов не исчерпывается современными потребностями в автоматизации системы управления.
Сфера применения системы электронного документооборота ограничивается преимущественно документированием и ускорением информационных потоков.
2. Уровень правового регулирования технологий и процессов государственного управления является одним из основных препятствий к внедрению единой автоматизированной системы управления (АСУ).
Основные управленческие функции законодательно не закреплены, требования к ним не определены.
Отсутствие императивных норм по осуществлению управленческих функций в определенных параметрах создает условия необяза-
тельности их использования в управленческой деятельности.
3. Предпосылкой успешного внедрения АСУ может служить синхронизация законодательства в сфере информатизации и государственного управления.
Что информационное право развивается разработки ученых в сфере организации управления в государственном аппарате законодательно не закреплены, в то время как в информационном праве, например, закреплено развернутое понятие «электронная подпись».
Литература.
1. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах».
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве».
3. Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
4. Федеральный закон от 22.07.2008 № 132-Ф3 «О внесении изменения в статью 22 Федерального закона «О судебных приставах».
5. Федеральный закон от 11.07.2011 № 196-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и статью 8 Федерального закона «О судебных приставах».
6. Федеральный закон от 06.12.2011 № 410-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
8. Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 31 (часть I), ст. 3448).
9. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 19, ст. 2060.
10. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3451; 2009, № 48, ст. 5716; 2009, № 52, (1 ч.), ст. 6439).
11. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информа-
ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 7, ст. 776).
12. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов».
14. Указ Президента Российской Федерации от
2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2257).
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г.
16. № 1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации,
2005, № 30 (ч. II), ст. 3165).
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №
2, ст. 123; 2001 № 24, ст. 2461; 2006, № 52, ст. 5587).
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 33, ст. 3895; 1997, № 50, ст. 5689;1998 , № 47, ст. 5771; 1999, № 8, ст. 1026;
2006, № 29, ст. 3251; 2009, № 2, ст. 240; 2009, №
12, ст. 1443; 2010, № 9, ст. 964 ).
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 23, ст. 2313; 2006, № 23, ст. 2514; 2006, № 29,
ст. 3251; 2007, № 32, ст. 4150; 2008, № 14, ст. 1413; 2008, № 21, ст. 2459; 2008, № 49, ст. 5833; 2009, № 11, ст. 1302; 2009, № 12, ст. 1443; 2009, № 19, ст. 2346; 2009, № 36, ст. 4358; 2009, № 49 (2 ч.), ст. 5970; 2009, № 49 (2 ч.), ст. 5971; 2009, № 52 (2 ч.), ст. 6609).
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 4 ст. 305; 2005, № 47, ст. 4933; 2007, № 43, ст. 5202; 2008, № 9, ст. 852; 2008, № 14, ст. 1413; 2009, № 12, ст. 1429; 2009, № 25, ст. 3060; 2009, № 41, ст. 4790; 2009, № 49 (2 ч.), ст. 5970).
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 31, ст. 3233; 2007, № 43, ст. 5202; 2008, № 9, ст. 852; 2008, № 14, ст. 1413; 2008, № 46, ст. 5337; 2009, № 12, ст. 1443; 2009, № 19, ст. 2346; 2009, № 25, ст. 3060; 2009, № 47, ст. 5675; 2009, № 49 (2 ч.), ст. 5970; 2010, № 9, ст. 964).
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации 2009, № 25, ст. 3060).
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 39, ст. 4614).
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 9, ст. 964).
25. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 10, ст. 1084).
26. Морозов А.В. Концепция информатизации Министерства юстиции Российской Федерации, 1999.
27. Баранников А.Ф. Теория организации: Учебник - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
28. Смирнов Э.А. Теория организации: Учебное пособие - М.: ИНФРА-М, 2006
29. Авторский коллектив РАГС. Делопроизводство в системе государственного управления. Учебно-практическое пособие - М.: РАГС, 2001.
30. Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» (постатейный) и к Федеральному закону «О судебных приставах», М.: ЮРИСТЪ, 1999.
31. Рогожин М.Ю. Документационное обеспечение управления: Учебно - практическое пособие - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
32. Подлесных В.И. Теория организации, Биз-нес-пресса,2003.
рецензент: Морозов Андрей Витальевич,
доктор юридических наук, профессор
