CC BY
121
юридические науки
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВРЕМЕННОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России
Аннотация. В статье на основе анализа особенностей правового регулирования предоставления политического убежища и предоставления статуса беженца в Российской Федерации, раскрываются особенности такого института предоставления защиты со стороны государства, как «временное убежище». Ключевые слова: убежище, защита, миграция, государственная политика.
LEGAL BASIS AND PROVISION PECULIARITIES OF TEMPORARY ASYLUM IN THE RUSSIAN FEDERATION
ANATOLIY SEMENOVICH PR UDNIKOV,
scientific secretary of the Moscow University of the Interior, doctor of law, professor
Annotation. In article on the basis of the analysis of the peculiarities of legal regulation of political asylum and refugee status in the Russian Federation, special features such institution providing protection from the state as «temporary asylum». Keywords: shelter, protection, migration, public policy
В отечественной литературе, в части рассмотрения особенностей становления и развития временного убежища, отмечается, что «введение данного института, с одной стороны, обеспечивает реализацию гуманитарных обязательств государства в отношении иностранцев, которым может быть отказано в предоставлении статуса беженца, а с другой стороны, позволяет определить правовой статус и дает возможность осуществлять контроль пребывания на территории государства лиц рассматриваемой категории»1. В.А. Волох в свою очередь отмечает, что предоставление временного убежища «стало отражением гуманизации российской государственной политики в сфере предоставления убежища»2.
В соответствии с действующим российским законодательством временное убежище определяется как «возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации» (ст. 1 ФЗ «О беженцах») и может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:
«1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с
просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным законодательством, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации (ст. 12 ФЗ «О беженцах»)»3.
Из приведенных положений следует, что бенефи-циарии временного убежища в России могут быть разделены на две группы. К первой группе относятся иностранных граждане и лиц без гражданства, соответствующие предъявляемым требованиям по признанию беженцем, но в силу личных причин отказывающихся от такого статуса, ограничиваясь ходатайством о разрешении на временное пребывание. Вторую группу составляют иностранные граждане и лица без граж-
1 Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 169.
2 Волох В.А. Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции (на примере института предоставления убежища): Дисс. ... канд. полит.наук. М., 2007. С. 142.
3 ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (ред. от 2 февраля 2013 г.) «О беженцах» // КонсультантПлюс.
данства, выдворение (депортация) которых невозможна в силу наличия гуманных причин, которые определяют необходимость временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации, до устранения таких причин или изменения правового положения лица. Кроме того, решение о предоставлении временного убежища в России по смыслу пп. 2 п. 2 ст. 12 принимается после установления соответствия лица критериям беженца.
Далее обратимся к положениям пп. 2 п. 2 ст. 12 ФЗ «О беженцах», закрепляющим возможность предоставления временного убежища лицу, не имеющему оснований для признания беженцем, но которое из гуманных побуждений не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории РФ.
Отметим, что ФЗ «О беженцах» не содержит каких-либо уточнений по поводу того, какие побуждения носят гуманный характер. Анализ действующего законодательства показал, что решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации, до их устранения или изменения правового положения лица. Примером таких причин, в соответствии с п. 7 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 (ред. от 23 апреля 2012 г.) «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»), является состояние здоровья4.
Отсутствие подробной регламентации обстоятельств, указывающих на возможность предоставления временного убежища по гуманным причинам, позволяет нам присоединиться к высказываемому в научном сообществе мнению, что определение оснований предоставления временного убежища на правовом уровне происходит не достаточно четко5.
Полагаем, что наибольшую проблему вызывает определение гуманных побуждений, вследствие которых лицо не подлежит выдворению (депортации).
В литературе отмечается, что основным и общим критерием предоставления лицу временного убежища является наличие у него, в случае возвращения на родину, вполне обоснованных опасений стать жертвой пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания6.
Вместе с тем, отмечается, что перечисление обстоятельств, указывающих на наличие гуманных причин предоставления временного убежища, в настоящее время содержится в методических указаниях, из чего делается вывод о необходимости совершенствования законодательства в данной сфере7.
Считаем, что установлению оснований, указывающих на наличие гуманных причин, препятствующих выдворению (депортации) лица, будет способствовать обращение к судебной практике, так как отсутствие нормативной регламентации подобных причин стало причиной неоднократных обращений лиц, ищущих убежище, с жалобами на решения государственных органов об отказе в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации8.
В своем Определении от 30 сентября 2010 г. № 1317-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что принятие решения о предоставлении временного убежища должно осуществляться с учетом правовой природы и предназначения института временного убежища, а также конституционного принципа признания прав и свобод человека высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ)9.
Анализ деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об обжаловании решений государственных органов об отказе в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации позволяет констатировать, что определение гуманных причин по смыслу ст. 12 ФЗ «О беженцах»
4 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 (ред. от 23 апреля 2012 г.) «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»)» // КонсультантПлюс.
5 Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 172.
6 Основы миграционной политики: Учеб.-метод. пособие / Под общ.ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромадонов-ского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 320.
7 Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Дисс. ... докт. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 142.
8 По официальным данным на 1 августа 2013 г. решения об отказе в предоставлении временного убежища в России обжаловало 59 лиц, ищущих убежище, что составляет 4,76% от общего числа обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища / Статистические данные о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в РФ. М., 2013.
9 Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. № 1317-о-п по жалобе Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан на нарушение их конституционных прав пп. 2 п. 2 ст. 12 ФЗ «О беженцах» // КонсультантПлюс.
требует анализа обстоятельств, связанных с просьбой заявителя о предоставлении временного убежища — как личных, так и общественно-политических, указывающих на наличие препятствий для возвращения заявителя в страну исхода10.
Проведенное исследование судебных дел11, и этой точки зрения придерживается К.Д. Сазон, позволяет сгруппировать обстоятельства, указывающие на наличие у лица гуманных причин, препятствующих выдворению (депортации), и представить их в следующем виде.
Первая группа — реальная угроза для лица стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания по возвращению в государство гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства. Свидетельством наличия представленных в данной группе обстоятельств может служить информация об общеполитической ситуации в стране, указывающая на массовые нарушения прав человека, исполнение уголовного наказания в виде смертной казни.
Вторая группа — реальная угроза для жизни или свободы лица по причине происходящих вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, продолжающихся массовых беспорядков. Установление наличия таких обстоятельств возможно посредством истребования официальной информации о ситуации в стране происхождения лица.
Третья группа — состояние здоровья лица. Подтверждение наличия обстоятельств, входящих в данную группу, требует документального подтверждения о наличии у лица заболевания, которое требует срочного либо оперативного вмешательства (медицинские документы — справка, выписка из медицинской книжки и т.п.); либо доказательства невозможности оказания необходимой медицинской помощи в государстве гражданской принадлежности, вследствие чего жизнь такого лица окажется в опасности.
Кроме того, в литературе выделяется еще одна группа обстоятельств, к которой отнесены причины длительного характера, препятствующие в установленные сроки выдворению (депортации) лица, о которых могут сообщить органы, непосредственно осуществляющие данную процедуру12.
Таким образом, можно заключить, что анализ научных подходов и судебной практики по вопросу определения обстоятельств, наличие которых свидетельствует о существовании гуманных причин, ука-
зывающих на необходимость отказа от выдворения (депортации) лица и предоставления последнему временного убежища, отражает существующее единство правоприменительной практики и научного обоснования такой деятельности в условиях современной России13.
Представляется необходимым еще раз подчеркнуть, что предоставление временного убежища на основании наличия обстоятельств, изложенных в первой и второй группах, основано на международных обязательствах России в области защиты прав человека и отражает общепризнанный подход к определению оснований дополнительной защиты лиц, которые не могут претендовать на применение положение Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев.
Считаем, что в данном случае первопричиной предоставления такого убежища являются международные обязательства государства по защите прав человека, а не гуманные соображения, о которых идет речь в ст. 12 ФЗ «О беженцах».
Сказанное позволяет констатировать, что временное убежище в России следует рассматривать с двух позиций. С одной стороны, как исполнение обязательств перед международным сообществом, с другой, — реализацию государственного суверенитета в части определения оснований и условий предоставления убежища. В связи с этим временное убежище предлагается определять как защиту, предоставляемую Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не могут или не желают возвращаться в государство гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине возможности столкнуться в результате такого возвращения с пытками или угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера либо угрозой применения смертной казни.
Предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
10 Архив Московского городского суда за 2012 г. Дело № 11-18835.
11 Архив Московского городского суда за 2012 г. Дело № 1118835; Дело № 11-16748; Дело № 11-16747; Дело № 11-16953; Дело № 11-15761.
12 Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 174.
13 Сазон К.Д. Право убежища в государствах-участниках СНГ: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 164—171.
Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»14, определяет условия предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее — лица), а также прибывшим с ними членам их семей в соответствии с ФЗ «О беженцах» возможности временного пребывания на территории Российской Федерации (далее — временное убежище).
Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом Федеральной миграционной службы по месту подачи лицом письменного заявления о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи заявления. Форма заявления устанавливается Федеральной миграционной службой. В заявлении указываются прибывшие с лицом члены его семьи.
Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации по месту подачи заявления.
На время рассмотрения заявления лица о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища территориальный орган Федеральной миграционной службы выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища (далее — справка) или делает отметку в свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, выданном лицу в соответствии с ФЗ «О беженцах», о продлении срока его действия, если лицо ранее обращалось с ходатайством о признании беженцем на территории Российской Федерации. Форма справки устанавливается ФМС.
Справка или свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу с отметкой о продлении срока его действия подтверждают законное пребывание лица и прибывших с ним членов семьи на территории Российской Федерации на период рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, в том числе на период обжалования решения об отказе в предоставлении временного убежища.
Лицо, подавшее заявление и получившее справку или имеющее свидетельство о рассмотрении ходатай-
ства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу с отметкой о продлении срока его действия, обязано встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи должны пройти обязательное медицинское освидетельствование в соответствии с установленным порядком и получить медицинское заключение.
Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи не проходят медицинское освидетельствование, если они в течение одного года прошли медицинское освидетельствование в соответствии с ФЗ «О беженцах».
Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членах его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица.
На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца (далее — свидетельство).
Свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории Российской Федерации. При получении свидетельства паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность владельца, передаются им на хранение в территориальный орган ФМС, выдавший свидетельство.
Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Срок предоставления временного убе-
14 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 (ред. от 23 апреля 2012 г.) «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»)» // КонсультантПлюс.
жища продлевается на каждый последующий год решением территориального органа Федеральной миграционной службы, на учете в котором состоит лицо, на основании письменного заявления лица о продлении срока предоставления временного убежища, в котором оно указывает обстоятельства, требующие продления срока предоставления временного убежища. Заявление подается не позднее чем за один месяц до истечения срока предоставления временного убежища. При наличии у лица уважительных причин пропуска срока подачи заявления, этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.
На лицо, получившее временное убежище, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности лиц, которым выдано свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу,
кроме права на получение единовременного денежного пособия.
В заключение следует обратить внимание на то, что используемый в законодательстве термин «временное убежище» по своему содержанию не в полной мере соответствует общепризнанному подходу к определению того, какая защита должна носить временный характер. В настоящее время практика государственного строительства зарубежных стран исходит из того, что временный характер должна иметь только та защита, которая необходима в случае невозможности по объективным причинам эффективного решения вопроса по определению правового статуса лица, которое ходатайствует о предоставлении убежища. В данном случае получило право на существование «временная защита».
Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник / под ред. Г.Б. Мирзоева, В.Н. Григорьева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 463 с.
В учебнике сведения об организации правоохранительных органов впервые сведены воедино с краткими сведениями об их деятельности.
На основе правовой категории «правоохрана» определено понятие «правоохранительный орган» и установлен исчерпывающий перечень этих органов. Правовая категория «правоприменение» позволила выделить органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы). Посредством системного подхода установлена структура каждого правоохранительного и правоприменительного органа, установлены их взаимосвязи.
В учебнике учтено законодательство, а также решения органов судебной власти по состоянию на 1 апреля 2010 г.
Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных и правоприменительных органов.
юн ити
UNITY
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru
