CC BY
103
ОРГАНИЗАЦИИ ЧЕРНОМОРСКО-КАСПИЙСКОГО РЕГИОНА: МЕСТО И РОЛЬ УКРАИНЫ
Мария ПЛАКСЕНКО
старший консультант отдела внешнеполитических стратегий Национального института стратегических исследований
(Киев, Украина)
Введение
Одно из приоритетных направлений внешней политики Украины в Черноморско-Каспийском бассейне — участие в региональных международных организациях, позволяющее обсуждать и проводить в жизнь важные региональные проекты. Цель данной статьи — определить место и роль Украины в системе многостороннего сотрудничества в рамках ГУАМ и ОЧЭС; автор сознательно ограничил круг рассматриваемых международных организаций теми двумя, членство в которых наиболее результативно для страны.
Участие Украины в многостороннем региональном сотрудничестве — приоритетное направление ее внешней политики, направленной на европейскую и евро-атланти-ческую интеграцию. Региональная политика
представляет собой неотъемлемую составляющую этого процесса, так как способствует повышению международного статуса страны и продвижению ее национальных интересов.
В стратегии национальной безопасности Украины подчеркивается важность расширения и углубления многостороннего сотрудничества со всеми странами, входящими в Черноморско-Каспийский регион (ЧКР)1. Соответственно, одной из главных задач региональной политики Украины является ее активное сотрудничество в рамках ОДЭР — ГУАМ и ОЧЭС.
1 См.: Стратегия национальной безопасности Украины (утверждена Указом Президента Украины от 12 февраля 2007 г. № 105/2007) [ЬИр:№акоп. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=105%2F2007].
ОДЭР — ГУАМ
Главным направлением сотрудничества стран — членов ГУАМ является сотрудничество в сфере безопасности: кооперация в поддержании мира и стабильности, урегулирование «замороженных» конфликтов на их территории.
Общим достижением стран ОДЭР — ГУАМ стало выдвижение на 62-й сессии ГА ООН проекта резолюции «Затянувшиеся конфликты на пространстве ГУАМ и их последствия для международного мира, безопасности и развития».
14 марта 2008 года ГА ООН приняла предложенную Азербайджаном резолюцию «Положение на оккупированных территориях Азербайджана» (A/RES/62/243), а 15 мая 2008 года по инициативе Грузии ГА ООН поддержала резолюцию «Положение внутренне перемещенных лиц и беженцев из Абхазии, Грузия» (A/RES/62/249); обе были поддержаны Украиной.
Украина оказалась единственной страной среди членов ОДЭР — ГУАМ, которая официально поддержала Грузию в российско-грузинской войне в августе 2008 года.
В 2009 году странам — участницам ГУАМ удалось внести в повестку дня 63-й и 64-й сессий ГА ООН пункт «Затянувшиеся конфликты на пространстве ГУАМ и их последствия для международного мира, безопасности и развития».
В июне 2009 года состоялся «круглый стол» «Безопасность в меняющейся геополитической ситуации и новая концепция безопасности»; в его работе участвовали Парламентская ассамблея ГУАМ и Балтийская ассамблея. В рамках встречи рассматривалась необходимость формирования новой, отвечающей современным вызовам и угрозам, концепции национальной, региональной и глобальной безопасности; обсуждались и конкретные меры по углублению и развитию сотрудничества между странами ЕС и государствами — соседями Евросоюза.
Было принято Заявление Президиума Балтийской ассамблеи, в котором обозначена ее поддержка территориальной целостности и суверенитета Грузии; конфликтующим сторонам предлагалось предоставить обязанности посредников международным организациям, с тем чтобы выстроить конструктивный диалог на основе добрососедских отношений в духе открытости и признания универсальности норм международного права2.
Помимо урегулирования конфликтов ОДЭР — ГУАМ уделяет большое внимание сотрудничеству в правоохранительной сфере: координируются усилия и взаимодействие в борьбе с терроризмом, распространением наркотиков и другими опасными видами преступлений; в этой области достигнуты определенные результаты.
Утвержденный ГУАМ план совместных мероприятий «Наркостоп» предусматривает борьбу с незаконным оборотом наркотиков, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров; только в ходе операции «Наркостоп-2009» (всего состоялось 3 подобных операции) Украина провела 144 оперативно-розыскных мероприятия; было изъято более 815 кг наркотических веществ (общее количество по странам ГУАМ — 20 210 кг).
Осуществляются также совместные операции «Перехват» по борьбе с торговлей людьми и незаконной миграцией. Однако официальной информации о их результатах нет, так что оценить их эффективность трудно.
В 2007 году правоохранительные органы стран ГУАМ совместно с коллегами из Румынии, Болгарии и Польши успешно провели международные учения «Восточный щит-2007» по перехвату грузов с компонентами оружия массового уничтожения. Целью учений была отработка механизмов взаимодействия государственных органов этих стран. Однако в дальнейшем подобные учения не проводились.
2 Statement оп Situation іп Georgia [http://guam-organization.org/attach/declar2.pdfl.
Активно взаимодействуют пограничные ведомства стран ГУАМ. Их сотрудничество направлено на обеспечение безопасности транспортных коридоров.
В апреле 2009 года состоялась встреча экспертов пограничных ведомств стран — участниц Организации. Обсуждались вопросы практической реализации проекта «Усовершенствование пограничного контроля в соответствии с международными стандартами для обеспечения безопасности транспортного коридора ГУАМ» (Рамочная программа ГУАМ — США), утвержденного Решением Совета министров иностранных дел ГУАМ (4 декабря 2008 г.). Рассматривались предложения о выполнении на протяжении 2009—2010 годов субпроекта: «Усовершенствование методологии и технологии приграничного контроля на транспортном коридоре ГУАМ в соответствии с международными стандартами и практикой: проверка транспорта».
На саммите, состоявшемся 19 июня 2007 года в Баку, была принята Стратегия отраслевого сотрудничества ГУАМ. Это событие позволяет говорить о дальнейшем развитии Организации; была продемонстрирована готовность стран к взаимодействию, к развитию общих подходов по всем направлениям, к практическому наполнению идеи общего пространства интеграции и безопасности. В качестве одного из главных приоритетов было определено развитие транзитно-транспортного потенциала региона ГУАМ; важнейшей задачей является дальнейшее формирование транспортно-коммуникационного коридора Европа — Кавказ — Азия, а именно:
— организация паромных перевозок Керчь — Поти;
— поддержка Центрального маршрута в рамках проекта «Новая евроазиатская автотранспортная инициатива» (NELTI)3;
— продолжение и объединение комбинированного маршрута «Викинг»4.
На состоявшемся в июле 2008 года Батумском саммите, прошедшем под девизом «ГУАМ — интегрируя восток Европы», был подписан Меморандум о сотрудничестве между ОДЭР — ГУАМ и Международным союзом автомобильного транспорта (МСАТ). Цель этого документа — содействовать развитию международных транспортных коридоров и транзитных линий на территории стран ГУАМ посредством реализации межгосударственных программ «ГУАМ — транзит». Документ предполагает согласование действий таможенных, пограничных и консульских служб стран ГУАМ, а также транспортных операторов (их представляет МСАТ) и международных организаций.
Кроме того, главы государств заявили о намерении развивать транспортный коридор ГУАМ; правительствам поручено разработать комплексную концепцию такого коридора с учетом возможностей участия субъектов негосударственного сектора. Проект такой концепции был предложен Азербайджаном, являющимся координатором Рабочей группы транспортного сотрудничества стран ГУАМ. В настоящее время он активно об-
3 КЕШІ предполагает несколько маршрутов: Северный, Центральный и Южный. Северный маршрут протянется на 6 500 км из Узбекистана через Казахстан, РФ, Беларусь до ЕС. Длина Центрального маршрута — 5 000 км, он пройдет из Центрального Китая через Кыргызстан, Узбекистан, Туркменистан, Азербайджан и Грузию до ЕС. Южный маршрут (4 000 км) протянется от Кыргызстана через Узбекистан, Туркменистан, Иран до Турции. Ориентировочное время доставки грузов по первому маршруту — 20—28 дней, по второму — 14—18, по третьему — 12—14.
4 Проект «Викинг» — общий проект Литовских, Белорусских и Украинских железных дорог до станций, которые находятся на территории Латвии, Эстонии, Грузии, Азербайджана и далее по коридору ТРАСЕКА. Планируется перевозка 20- и 40-футовых контейнеров, полуприцепов и автопоездов, которые будут прибывать морем в Клайпедский порт из Скандинавии и других стран Западной Европы, далее следовать через Беларусь и Украину (через Одессу, в частности Ильичевский порт) на Кавказ, в Центральную Азию и на Ближний Восток.
суждается и после официального утверждения должен стать программным документом сотрудничества в области транспорта5.
В феврале 2009 года в рамках развития транспортного коридора ГУАМ было принято решение об открытии украинской судоходной компанией «Укрфери» паромной линии Керчь — Поти. Это поможет расширить экономическое сотрудничество в транспортной сфере и увеличить товарооборот (до 500 тыс. т).
По словам генерального консула Грузии в Одессе 3. Квачадзе, планируется строительство в течение 1,5—2 лет нового морского порта в районе Поти, который позволит увеличить грузооборот до 30 млн т. Кроме того, будет создана свободная индустриальная зона (СИ3). Большая часть строительных материалов, предназначенных для сооружения этих объектов, будет приобретена в Украине. Инвестором проекта выступает арабская компания «RAK Al Haima Investment Authority» (ОАЭ); объем инвестиций составляет около 20 млн долл.6
Проект предусматривает запуск железнодорожно-паромной линии Керчь — Поти/ Батуми, о чем говорилось во время подписания Договора между Кабинетом министров Украины и правительством Грузии (26 августа 2007 г.). Это свидетельствует о возрастающем грузообороте между странами и стремлении обеспечить растущие потребности транспортной структуры ГУАМ. Создание железнодорожно-паромного моста в Керчи и последующая эксплуатация новой переправы между Украиной и Грузией позволят сократить маршрут на 550 км.
Помимо взаимодействия в отмеченных сферах развивается сотрудничество и в сфере экономики, поощряется сотрудничество деловых кругов стран ГУАМ. Данный вид партнерства осуществляется на разных уровнях, в том числе и в рамках Рабочей группы ГУАМ по экономике и торговле, Руководящего комитета по осуществлению Проекта поддержки торговли и транспортировки ГУАМ; происходит обмен информацией о перемещении товаров через территории стран — членов Организации, обсуждаются возможности создания института уполномоченных операторов, расширения сотрудничества таможенных и приграничных администраций стран с учетом возможных изменений в национальных законодательствах (относительно правил проведения таможенных и приграничных процедур).
В соответствии с Договором о создании зоны свободной торговли (20 июля 2002 г.) и Стратегией отраслевого сотрудничества, утвержденной на Бакинском саммите (19 июня 2007 г.), функционирует зона свободной торговли; внутренний товарооборот в 2007—2008 годах увеличивался в среднем на 1 млрд долл. (по итогам 2008 г. он составил 4 млрд долл.)7.
Однако, хотя сотрудничество в экономической сфере является более или менее результативным, еще не решен ряд важных задач. Они связаны с обеспечением эффективности и безопасности транспортных коридоров, с созданием необходимых условий для полноценного функционирования зоны свободной торговли, с гармонизацией и адаптацией законодательств стран — членов ГУАМ (по примеру адаптации в ЕС), с устранением барьеров, мешающих развитию экономических и торговых связей, развитием инфраструктуры и т.п.
Важной сферой сотрудничества стран ГУАМ является энергетика.
В связи с выходом ЕС к Черному морю и с увеличением энергоресурсных потоков из Каспия сформировался черноморский энерготранзитный коридор, который может бази-
5 ГУАМ — полноценная международная организация. Интервью с Генеральным секретарем ОДЭР — ГУАМ В. Чечелашвили [http://www.zerkalo.az/2009-09-05/politics/2532-quam-qruzira-cecelashvili].
6 В порту Поти создают свободную индустриальную зону [http://new-sebastopol.com/port/p_1_at1307_ id4391/].
7 ГУАМ — полноценная международная организация. Интервью с Генеральным секретарем ОДЭР — ГУАМ В. Чечелашвили.
роваться на нефтетранспортном и газопроводном маршрутах, например: Баку — Супса (Батуми) — Одесса — Броды — Плоцк — Гданьск (проект Одесса — Броды) и Баку — Супса — Феодосия — Одесса (он мог бы стать северо-западной веткой проекта «Набук-ко»). Этот маршрут, фактически совпадающий с зоной ОДЭР — ГУАМ, открывает широкие перспективы развития энергетических коммуникаций.
Следует отметить, что все энергетические проекты в рамках ГУАМ зависят от азербайджанской нефти, так как среди стран ГУАМ лишь Азербайджан владеет значительными энергоресурсами (добыча нефти в 2008 г. составила более 40 млн т; по прогнозам на 2010 г., эта цифра возрастет до 65 млн). И до сих пор вопрос о развитии энерготранзитной инфраструктуры ГУАМ остается нерешенным из-за намерений Баку поставлять основные объемы нефти и газа через Турцию (Баку — Тбилиси — Эрзерум, Баку — Тбилиси — Джейхан).
Для содействия сотрудничеству национальных экономик стран — членов ГУАМ и в рамках реализации собственной стратегии европейской интеграции Украина разработала проект «Придунайского энергетического моста», конечной целью которого является экспорт электроэнергии на Балканы. Однако на сегодняшний день проект не может быть реализован: для его осуществления необходимо привлечь ресурсы из европейских финансовых институтов, а это возможно лишь при тесном взаимодействии ГУАМ с ЕС.
На саммите Черноморского форума «За диалог и партнерство», состоявшемся 5 июня 2006 года в Бухаресте, Украина при поддержке Литвы предложила учредить «Энергетический диалог трех морей» — консультативный механизм для обсуждения общеевропейской стратегии энергетической безопасности. В рамках этого проекта предусмотрено построение соответствующей инфраструктуры, имеющей стратегическое значении как для стран ГУАМ, так и для Европы в целом. Однако необходимой финансовой поддержки пока нет.
Таким образом, хотя энергетика и определена как один из приоритетов сотрудничества стран ГУАМ, фактическая деятельность в этом направлении ограничивается декларациями и инициативами. Это позволяет сделать вывод, что сотрудничество в энергетической сфере пока остается наименее результативным.
ОЧЭС
Участие Украины в Организации Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС) дает ей возможность получать определенные политические преференции в Черноморско-Каспийском регионе.
Одним из приоритетных направлений деятельности ОЧЭС является расширение сотрудничества с ЕС8, которое в первую очередь подразумевает взаимодействие на политическом уровне по принципу «механизма тройки»; совместное участие в мероприятиях высокого уровня; разработку механизмов сотрудничества в конкретных отраслях; а также привлечение стран-наблюдателей, являющихся членами ЕС, к практической деятельности Организации.
Украина как страна — участница ОЧЭС также активно сотрудничает с ЕС в рамках Программы приграничного сотрудничества «Черное море», участвует в сессиях Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также поддерживает различные инициативы: создание «Черноморского Еврорегиона», проект Европейской комиссии «Черноморское взаимодействие — новая региональная инициатива» и т.п.
3 члена ЕС одновременно являются членами ЧЭС; 7 членов ЕС имеют статус наблюдателей в ЧЭС.
Приоритетами деятельности Украины в ОЧЭС являются участие в проектах по развитию транспортной инфраструктуры, общего рынка энергоносителей, рекреации и туризма, а также по внедрению инновационных энергосберегающих технологий.
В рамках ОЧЭС одной из главных задач является развитие транзитно-транспортной сферы. Имеется в виду, в частности, строительство кольцевой автомагистрали вокруг Черного моря (ЧКД) протяженностью приблизительно 7 тыс. км. Она будет иметь следующий маршрут: Стамбул — Самсун — Трабзон (Турция) — Батуми — Поти (Грузия) — Ереван (Армения) — Баку (Азербайджан) — Новороссийск — Ростов-на-Дону — Таганрог (РФ) — Мариуполь — Мелитополь — Одесса (Украина) — Кишинев (Молдова) — Бухарест — Констанца (Румыния) — Белград (Сербия) — Тирана (Албания) — Алексан-друполис (Греция). Проект не предполагает сооружение новой дороги; страны — участницы ОЧЭС должны лишь гарантировать использование всех своих имеющихся транспортных возможностей.
Однако на пути реализации этого проекта существует ряд преград: на территориях, через которые должен пройти предполагаемый маршрут, существуют «замороженные» конфликты. Азербайджан может не дать согласия на обеспечение соответствующей инфраструктуры со своей территории до Армении, оккупировавшей его земли; решению этой проблемы может содействовать РФ, которая выступает стратегическим партнером Армении по ОДКБ и сопредседателем Минской группы ОБСЕ по урегулированию нагорнокарабахского конфликта. Россия заинтересована в успешном внедрении проекта ЧКД, который рассматривается ею в качестве компромиссного варианта: транспортный коридор «Север — Юг» и возрождение прозападного Шелкового пути позволят ей получать крупные дополнительные доходы.
В транспортной сфере поддерживается конструктивный диалог между ОЧЭС, ЕС и международными организациями и программами. В нем участвуют ЕЭК (Европейская экономическая комиссия ООН), ЭСКАТО (Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого Океана ООН), МДФ (Международная дорожная федерация), МСАТ (Международный союз автомобильного транспорта), ТРАСЕКА (Транспортный коридор Европа — Кавказ — Азия), ЕврАзЭС (Евразийское экономическое сообщество).
Энергетическое сотрудничество между государствами ОЧЭС является логическим продолжением их взаимодействия в транзитно-транспортной сфере; кооперация сосредоточена на формировании интегрированной региональной энергетической стратегии.
Основой энергетического взаимодействия является Декларация ОЧЭС и Совместные заявления о сотрудничестве в энергетике, принятые министрами энергетики стран Организации в Баку (2003 г.), Александруполисе (2005 г.), Сочи (2006 г.) и Киеве (2008 г.).
20 марта 2009 года, во время заседания Рабочей группы ОЧЭС по вопросам энергетики, была подписана совместная Декларация о сотрудничестве в области энергетики с представителями ЕС. Этот документ предполагает:
■ направление коллективных усилий на создание общих подходов к энергетической безопасности в Черноморском регионе;
■ развитие межсистемных связей энергетических рынков стран ОЧЭС с целью дальнейшей интеграции и уменьшения их индивидуальных рынков;
■ содействие развитию инфраструктуры для обеспечения интеграции энергетических рынков ОЧЭС и ЕС, а также диверсификации энергетических поставок и укрепления энергетической безопасности (как на национальном рынке, так и на уровне ОЧЭС и ЕС);
■ поддержку сотрудничества с Энергетическим сообществом ЕС и дальнейшее развитие интегрированного энергетического рынка Юго-Восточной Европы и ЕС;
■ изучение возможностей создания проектов ЧЭС и ЕС, основанных на общих интересах в сферах нефти, газа и электроэнергетики9.
По сведениям Государственного агентства республики по инвестициям и инновациям, Украина считает весьма перспективным направлением сотрудничество во внедрении инновационных энергосберегающих технологий в рамках ОЧЭС (это касается, в частности, программы развития Автономной республики Крым до 2017 г.). Например, проект «Повышение дебита нефтяной скважины путем реанимации старых (заводненных) месторождений (Восточный Крым)» предполагает восстановление 2 500 старых месторождений и не требует больших капиталовложений; его внедрение позволит добывать 1 млн т высококачественной нефти в год.
В свою очередь Украина может предложить своим партнерам по ОЧЭС проект по внедрению разработанных совместно с Академией наук Крыма энергосберегающих технологий и производству оборудования для ветро- и солнечной энергетики на базе ОАО «Пневматика» (г. Симферополь). Данный инновационный проект стоимостью 2 млн долл. может быть реализован на протяжении 4 лет10.
Вместо заключения
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
■ Во-первых, ОДЭР — ГУАМ теряет влияние в регионе, особенно в вопросах, касающихся урегулирования «замороженных» конфликтов и энергетического сотрудничества. Деятельность в этих сферах имеет декларативный характер, что связано с внутриполитической нестабильностью некоторых стран, а также отсутствием политической воли и экономического потенциала. Перспективным можно назвать лишь взаимодействие в пределах транспортных коридоров, так как здесь Украина имеет определенный потенциал, в частности в области паромных переправ на Черном море.
■ Во-вторых, на сегодняшний день сотрудничество стран ОЧЭС выглядит гораздо результативнее и эффективнее, чем взаимодействие государств в рамках ГУАМ, хотя значительная часть деятельности ОЧЭС также носит декларативный характер. Позитивные изменения в деятельности ОЧЭС связаны с участием в этой организации стран ЕС, а также РФ и Турции, что обеспечивает финансовую поддержку различным проектам.
Сегодня место и роль Украины в ОЧЭС четко определяется направлениями деятельности организации; страна своевременно исполняет свои обязательства в конкретных проектах.
Таким образом, для Украины имеет огромное значение развитие национальных инициатив в рамках региональных проектов ОЧЭС, что обеспечит ей финансовую поддержку как со стороны стран-доноров организации, так и за ее пределами.
9 См.: Yerevan Declaration on Energy Cooperation in the BSEC Region. Yerevan, Republic of Armenia, 20 March 2009 [http://www.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=30&info_id=9887].
10 См.: Госинвестиций: участие Украины в ОЧЭС будет способствовать привлечению инвестиций в ее экономику [http://www.invest.gov.ua/index.php?lang=ru&get=152&id=1082].
