CC BY
0ОРГАНИЗАИОННЫЕ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОГО БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ
КУТМАМБЕТОВ НУРТАС АБЖАМИЕВИЧ
Докторант DBA, Университет «Туран», Алматы, Казахстан
Аннотация. В статье проводится всесторонний анализ различных организационных моделей государственно-частного партнерства (ГЧП) и их роли в достижении сбалансированного взаимодействия между государством и частным сектором. Рассмотрены основные формы ГЧП, проанализированы их преимущества и недостатки, приведены примеры успешных международных практик. Основное внимание уделяется необходимости четкого распределения рисков, ролей и ответственности между партнерами, как ключевого условия успешного и долгосрочного сотрудничества.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, организационные модели, баланс интересов, концессии, распределение рисков, международные практики, контрактные формы, институциональные формы.
Глобализация и технологические инновации стремительно меняют ландшафт современной экономики, все более актуальным становится вопрос поиска оптимального баланса интересов между государством и частным сектором. Государственно-частное взаимодействие (ГЧП) способствует развитию социально-экономической сферы и повышению эффективности государственных услуг. Несмотря на очевидные преимущества такого сотрудничества, существует ряд вызовов, связанных с распределением рисков и достижением консенсуса между сторонами.
В данной статье рассмотрены основные организационные модели государственно-частного взаимодействия, проанализированы их сильные и слабые стороны, определены какие факторы способствуют достижению оптимального баланса интересов.
В государственно-частном партнерстве и государство, и бизнес имеют свой интерес, вследствие различных целей, которые преследуются сторонами. Участвуя в партнерстве бизнес рассчитывает на определенный набор гарантий и преференций за счет административных, материальных, финансовых, природных ресурсов государства. Кроме этого, для частного сектора выгодой является получение гарантированного дохода на долгосрочный период и возможность расширения своей деятельности.
В свою очередь, государство получает возможность не только привлечь дополнительные источники финансирования в зоне своей социально-экономической ответственности, снижая нагрузку на бюджет, но и формировать гибкую и действенную систему управления экономикой, тем самым увеличивая конкурентоспособность на внутреннем и внешних рынках. Следовательно, стремясь максимально эффективно использовать возможности друг друга, стороны наделены определенными функциями, которые при четком распределении придают баланс их взаимоотношениям и обеспечивают долгосрочную реализацию.
В таком взаимодействии государство играет ключевую роль, поскольку объектом соглашения является в первую очередь государственное имущество, а предметом - реализация государственных функций. Разнообразие форм партнерства позволяет широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем в различных сферах. При этом, государство не может отказаться от своего присутствия, и для разрешения противоречий между ограниченными возможностями государственного бюджета и потребностью в инвестировании развития объектов стратегической и социальной значимости использует государственно-частное партнерство.
Сотрудничество между партнерами осуществляется в рамках различных структур, с разной компетенцией, с разным комплексом задач и источников финансирования. Поэтому существует большое количество различных вариантов применения государственно-частного
ОФ "Международный научно-исследовательский центр "Endless Light in Science"
партнерства. Комиссией Европейских сообществ в «Зеленой книге по государственно-частному партнерству и законодательству сообщества в сфере государственных контрактов и концессий» выделяют ГЧП договорного характера, в котором партнерство между государственным и частным секторами основывается исключительно на договорных отношениях, и ГЧП институционального характера, включающего сотрудничество между государственным и частным секторами в рамках отдельной структуры [1].
Договорные формы ГЧП охватывают модели, где одна или несколько функций по проектированию, финансированию, строительству, восстановлению (реконструкции, модернизации), эксплуатации передаются частному партнеру на основе соглашения. В большинстве стран основной моделью является концессия, где особенность заключается в прямой связи между частным партнером и конечным пользователем. Оплата состоит из сборов пользователей за оказание услуги или при необходимости дополняется за счет государственных субсидий. В настоящее время концессия получила широкое распространение в мире под разными названиями: чистые концессии (соnсеssiоns stricto sensu), франшизы (franchises), операционные концессии (operating concessions), контракты на управление (management contracts), лизинг (leases), аренда (affermage), контракты BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация / управление - передача), Rot (Rehabilitate, Own, Transfer - восстановление - владение - передача) и т. д.
Всемирным банком разработаны различные модели привлечения частного капитала к государственно-частному партнерству. Ключевым критерием между различными моделями принято считать характер и степень риска, который передается от государства к бизнесу. В соответствии с этим критерием Всемирный банк выделяет следующие модели [2]:
- контракты на управление, в которых часть операционного риска в бизнесе может быть передана концессионеру. То есть государственное предприятие или учреждение передается в управление управляющей компании - свои управленческие функции государство передает концессионеру. Вознаграждение концессионера может меняться в зависимости от прибыльности компании и полностью зависит от объема операционной прибыли, но значительный операционный риск все же остается публичной стороне, поскольку финансовая отдача от переданного предприятия зависит от уровня операционной прибыли фирмы; лизинг, или аренда, - не предусматривает никакой платы концессионеру со стороны государства. Государство несет ответственность только за выбор инвестора и, следовательно, несет инвестиционный риск; и концессия, сделки типа BOT и ROT, когда концессионер обязуется инвестировать и, таким образом, берет на себя как операционный, так и инвестиционный риски. В то же время, присутствует четкое разграничение концессионных проектов, которые предусматривают строительство новых объектов «с нуля» (greenfield projects) либо направленны на реконструкцию уже существующих государственных активов (brownfield projects). Именно последние, что связаны с передачей существующих активов на определенный длительный срок, и относят к классической концессии.
В других моделях частный партнер управляет объектом в интересах государства и получает регулярные платежи только от него. Примером такого взаимодействия являются «Private Finance Initiative» в Великобритании, «Contrat de partenariat and equivalents» во Франции, «Betreibermodell» в Германии.
Private Finance Initiative. Программа частного финансирования (PFI), основная модель ГЧП в Великобритании, была введена в 1992 году правительством Дж. Мейджора как способ привлечения управленческих навыков и коммерческого опыта частного сектора с целью проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации объектов, которые являются государственной монополией в непривлекательных с рыночных позиций отраслях (производственной и социальной инфраструктуры). В этой модели оплата частному партнеру не принимает форму сборов от пользователей, в отличие от Концессий, а представляет собой регулярные платежи государства. Платежи могут быть фиксированными либо рассчитываться, например, на основе наличия работ или связанных услуг, или даже на основе
ОФ "Международный научно-исследовательский центр "Endless Light in Science"
уровня использования таких работ. В рамках PFI оптимальны следующие схемы государственно-частного партнерства (табл. 1).
Название схемы Содержание
DBFO (Спроектируй-построй-профинансируй-управляй) Предусматривает, что частное предприятие проектирует, строит, финансирует и эксплуатирует объекты на основе спецификаций, определенных представителями государственного сектора и их министерствами. При таких проектах риск полностью передается частному бизнесу
BOOT (построй-владей - управляй-передай) Частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается государству
ВОТ (построй-управляй-передай) Используется главным образом в Концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. После его окончания объект передается государству. Концессионер получает право пользования, а не владения объектом
ВОО (построй-владей-управляй) Предполагает, что построенный объект по истечении срока действия сделки не передается государству, а остается в распоряжении инвестора
Таблица 1 - Характеристика схем государственно-частного партнерства при реализации PFI-проектов
Казначейством Великобритании в декабре 2012 году опубликован «новый подход к государственно-частному партнерству», в качестве его новой модели - PF2 (Private Finance 2), где, по сравнению с предыдущей PFI, доля государственного финансирования намного меньше и обеспечивает выполнение контракта намного быстрее и дешевле. Модель PF2 сочетает в себе потенциал PFI с новыми инструментами для финансирования инфраструктуры
[3].
«Contrat de partenariat et equivalents» во Франции. Договор о партнерстве и его эквиваленты включает договор о партнерстве (œntrat de partenariat), долгосрочную аренду муниципальной собственности (bail emphytéotique administratif), долгосрочную аренду недвижимого имущества в сфере здравоохранения (bail emphytéotique hospitalier), аренду государственного имущества (autorisations D occupation temporaire du domaine public) и арендный договор с правом предварительного выкупа (bail avec clause de rachat anticipé) [3].
Договор о партнерстве - на его основе государственное или частное юридическое лицо обеспечивает финансирование, проектирование, строительство, реконструкцию, управление и обслуживание инфраструктуры или предоставление услуг за плату, выплачиваемую его государственным партнером на долгосрочной основе. Это модель контрактной формы ГЧП, которая применяется в любой деятельности и в любом секторе в отличие от других моделей договора. Его разновидностью является долгосрочная аренда муниципальной собственности (BEA) и долгосрочная аренда недвижимого имущества в секторе здравоохранения (BEH). Эти модели предусматривают передачу частному партнеру права на строительство на том земельном участке, который принадлежит государству или местным органам власти. При вводе в эксплуатацию объекта права частного партнера ограничиваются техническим обслуживанием и управлением. Данные модели менее приспособлены для получения дополнительных доходов (дохода работников). Области применения для BEA - полиция, правосудие и защита, а для BEH - здравоохранение.
Аренда государственного имущества дает право субъекту частного сектора строить дом на государственном земельном участке. После этого здание предоставляется в аренду органам
государственной власти. Право собственности на здание передается органам государственной власти по истечении срока действия договора. В отличие от аренды государственного имущества, договор с правом предварительного выкупа недвижимости предусматривает право покупки органами государственной власти здания до окончания срока его действия. Подобные формы используются в сферах обороны, внутренней безопасности и полиции.
«Betreibermodell» в Германии. Контрактная форма государственно-частного партнерства включает следующие модели: приобретение (Е-модель), собственника (I-модель), лизинговую (L-модель), арендную (M-модель) и концессионную (K-модель) (табл. 2) [4].
Институциональные формы ГЧП, в отличие от контрактных, предусматривают сотрудничество между государственным и частным участниками в рамках отдельной структуры путем создания учреждения, совместно принадлежащего государственному и частному секторам (партнерства в виде объединений предприятий, холдингов, корпоративных партнерств (хозяйственных обществ) или контроль частным сектором государственного предприятия. В странах ЕС распространены различные термины для обозначения институциональных форм и соответствующих моделей - «совместные предприятия» (joint venture (JV) в Великобритании, «сообщество смешанной экономики» или «государственно-частное сообщество» (Société d'économie Mixte (Sem) во Франции, «институциональная модель» или «G-модель» (PPP-Gesellschaftsmodell) в Германии и т. д.
Особенности Модели
приобрет ение(Е-модель) собственни ка (I -модель) лизинговая (L-модель) арендная (М-модель) концессионн ая (К-модель)
Собственность на сооружение Исполнение договора Заказчик + +
Подрядчик + + +
Истечение срока действия договора Заказчик + + опция +
Подрядчик +
Вид платы Плата за услугу +
Регулярные взносы + +
Финансирование пользователями +
Лизинговая плата (с передачей права собственности) + +
Таблица 2 - Характеристика моделей контрактной формы ГЧП в Германии В Великобритании совместные предприятия (joint venture (JV) создаются на основе организации смешанных государственно-частных акционерных обществ или через продажу бизнеса части акций на существующих государственных предприятиях [4]. Еще одной разновидностью является созданный для реализации проекта объект (часто без создания юридического лица), но институционально обособленный (фонд, траст, специальное юридическое лицо (Special Purpose Vehicle).
Во Франции государственные органы создают институциональные структуры, в частности, для управления государственными услугами на местном уровне (например, для услуг по водоснабжению и т. д.). Органы государственной власти владеют контрольным пакетом акций в акционерном обществе, которое соответствует английскому варианту акционерного общества с ограниченной ответственностью. Выделяют три модели государственных предприятий во Франции [5]: сообщество смешанной экономики, или
государственно-частное сообщество (Société d'économie Mixte), местное государственное сообщество территориального планирования (Société publique locale' aménagement) и местное государственное сообщество (Société publique locale).
В Германии применяют институциональную модель (G-модель) - государственный и частный секторы создают совместные предприятия для проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации объекта государственной собственности [6]. Особенностью являются смешанные формы с элементами как контрактных, так и институциональных моделей партнерского взаимодействия государственного и частного секторов экономики.
Итак, как свидетельствует анализ научных источников, в большинстве зарубежных стран, имеющих положительный опыт реализации проектов на основе ГЧП, одним из определяющих признаков является то, что указанный механизм применяется с целью внедрения масштабных, национальных и международных общественно значимых проектов. Мировой опыт убеждает, что взаимодействие между государством и частным бизнесом имеет наибольший эффект прежде всего в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились предпосылки, потребность и возможности для такого сотрудничества при реализации масштабных социально-экономических задач.
По уровню участия частного сектора в реализации прав собственности выделяются контрактные и концессионные формы. К контрактным формам относятся: контракты на поставку продукции для государственных нужд; контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг; контракты технической помощи; контракты на управление [6] (табл. 3).
Форма Характеристика
Контракт на обслуживание Заключается, прежде всего, с целью формирования эффективных рынков пассажирских транспортных, образовательных, медицинских и других услуг
Контракт на управление Предусматривает делегирование частному капиталу органами управления власти полномочий по расширению сферы услуг, в частности в части социальной защиты населения и тому подобное
Контракт на выполнение работ или предоставление общественных услуг Часто укладывается на среднесрочный период и реализуется на объектах городского хозяйства (например, обустройство остановок городского транспорта, благоустройство зон отдыха, уборка улиц и вывоз мусора и т.д.)
Контракт на оказание технической помощи Сфера применения таких форм контракта является достаточно широкой и предусматривает реализацию научно-технических разработок частного капитала на объектах, принадлежащих государству
Контракт на эксплуатацию Передача в эксплуатацию частному бизнесу железнодорожных станций, аэропортов, объектов жилищно-коммунального хозяйства
Контракт на поставку продукции для государственных нужд (государственный заказ) Отнесение такого контракта к формам ГЧП вызывает определенные сомнения, потому что в этом случае отсутствует распределение ответственности, рисков и прибылей между партнерами, то есть основная черта партнерства
Таблица 3 - Контрактные формы государственно-частного партнерства
Контрактные формы государственно-частного партнерства являются довольно распространенным видом партнерских отношений государственных (муниципальных) органов власти и частного капитала. Сферы применения: развитие городского пассажирского транспорта, создание сложных информационных систем по управлению движением грузов на железнодорожном транспорте и тому подобное.
К концессионным формам ГЧП относят аренду (лизинг); соглашения на распределение продукции; инвестиционные контракты и концессии. Такая форма партнерства, как соглашения о разделе продукции, несколько напоминает концессии, однако отличается принципиально иным распределением отношений собственности между государством и частным капиталом. Если согласно концессионному договору концессионер (частный партнер) является собственником всей выпущенной им продукции, то по условиям соглашения о разделе продукции частный партнер является собственником лишь части выпущенной продукции. Условия и порядок распределения продукции определяются соглашением о распределении продукции. В мировой практике соглашений о разделе продукции широко применяется в сфере разведки и добычи полезных ископаемых на предоставленных в пользование участках недр.
Как отдельные формы рассматриваются акционирование и совместные предприятия, которые имеют множество типов по степени участия государства, организации и тому подобному. Среди механизмов ГЧП выделяются организационные модели, модели финансирования и кооперации.
Организационные модели не предполагают существенного вмешательства в отношения собственности. Сотрудничество публичного и частного партнеров происходит путем привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. Примером являются концессии. Модели финансирования включают коммерческий найм, аренду, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.
Модели кооперации представляют собой любые возможные формы и методы объединения усилий партнеров, которые отвечают за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительской стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур для сооружения объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.
Обобщение ведущего зарубежного и отечественного опыта позволило сформировать по классификационным признакам упрощенную (табл. 4) и расширенную классификации организационных моделей государственно-частного партнерства (табл. 5).
Форма взаимодействия Собственность Основная часть рисков Продолжительность
Контракт на выполнение работ (оказание услуг) Государственная Государство Краткосрочная (1-3 года)
Контракт на управление Государственная Государство Среднесрочная (3-8 лет)
Аренда Государственная Совместно / частный сектор Долгосрочная (8-15 лет)
Концессия Государственная Частный сектор Долгосрочная (15-30 лет)
Совместные предприятия Государственная + частная Государство + частный сектор Долгосрочная (более 30 лет)
Таблица 4 - Упрощенная классификация организационных моделей государственно-частного партнерства
Форма ГЧП Средний срок сделки, лет Предоставление услуг Обеспечение оборотного капитала Получение чистой прибыли / покрытие чистых убытков Долгосрочное финансирование Владение активами Секторальное планирование и регулирование услуг
Акционирование и финансирование рынка частных услуг Неограниченный срок Г* Г/Ч Г Г/Ч Г Г
Контракт на оказание услуг 2-3 Ч* Г Г Г Г Г
Контракт на управление 2-5 Ч Г Г Г Г Г
Лизинг 7-15 Ч Ч Ч Г Г Г
ВОТ 20-30 Ч Ч Ч Ч Г Г
BOO 20-30 Ч Ч Ч Ч Ч Г
Концессия 20-30 Ч Ч Ч Ч Г Г
Отчуждение и продажа активов Неограниченный срок Ч Ч Ч Ч Ч Г
* Д-государственный; Ч-частный.
Таблица 5 - Расширенная классификация организационных моделей государственно-частного партнерства
Таким образом, проведенное исследование показало, что существует широкий спектр организационных моделей ГЧП, каждая из которых имеет свои особенности, преимущества и недостатки. Выбор конкретной модели должен зависеть от специфики проекта, целей и задач, а также от уровня готовности партнеров к сотрудничеству. Успех ГЧП во многом зависит от того, насколько грамотно распределены роли, ответственность и риски между государственными и частными партнерами. Анализ международного опыта показывает, что страны с развитой практикой ГЧП, такие как Великобритания с ее моделью Private Finance Initiative (PFI), добиваются значительных успехов в реализации крупных проектов. В то же время подчеркивается необходимость адаптации этих моделей к национальным условиям.
В целом, государственно-частное партнерство может стать мощным драйвером развития инфраструктуры и улучшения качества общественных услуг, но для этого необходимо учитывать особенности каждой модели ГЧП и адаптировать их к конкретным условиям проекта и страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Симонова, Н. Ю. Государственно-частное партнерство: Учебное пособие / Н. Ю. Симонова, Ю. Н. Ан, Е. В. Иванова. - Омск: Омский государственный технический университет, 2024. - 102 с.
2. Tireuov, K. M. Models, forms and mechanisms of public-private partnership for the creation of competitive enterprises in agricultural sector / K. M. Tireuov, G. S. Aitkhozhaeva, D. A. Aitmukhanbetova // Problems of AgriMarket. - 2023. - No. 2. - P. 52-61.
3. Sadykova, Z. B. Models and forms of public and private partnership in modern conditions / Z. B. Sadykova // Вестник университета Туран. - 2020. - No. 3(87). - P. 169-175.
4. Локшин, Н. В. Модели механизма финансирования проектов государственно-частного партнерства и особенности их функционирования / Н. В. Локшин // Государственная служба. - 2020. - Т. 22, № 4(126). - С. 17-26.
5. Алешина, И. А. Современные формы и модели механизма государственно-частного партнерства / И. А. Алешина, И. А. Кузовлева, И. Н. Лямцева // Евразийское пространство: экономика, право, общество. - 2022. - № 2. - С. 3-8.
6. Меджидов, З. У. Организационно-финансовые модели, инструментарии и риски в реализации проектов государственно-частного партнерства / З. У. Меджидов // Региональные проблемы преобразования экономики. - 2022. - № 6(140). - С. 94-106.
