CC BY
36
Лира ГАЗИЗОВА
ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНЦИПА ДОПОЛНИТЕЛЬНОСТИ В МЕТОДОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В статье рассматриваются основные теоретико-методологические подходы к анализу муниципальной власти. Рассмотрены основные принципы интегративного подхода, наиболее полно раскрывающие сущность муниципальной власти.
The main theoretical and methodological approaches to the analysis of municipal authorities are being considered in the article.
The main integrated approach principles, exposing the municipal authority essence most full, are considered.
Ключевые слова:
муниципальная власть, принцип дополнительности, интегративный подход; municipal authority, complementarity principle, integrated approach.
ГАЗИЗОВА
Лира
Ильдусовна — к.полит.н., доцент; начальник отдела государственной и муниципальной службы НИЦ проблем управления и государственной службы БАГСУ при Президенте РБ, г. Уфа
Піііоуа Ты @тай.т
В российском обществе муниципальная власть фактически обособилась в качестве самостоятельного публично-властного института. Если в советский период данный уровень власти был встроен в вертикаль государства, то сегодня провозглашена и юридически закреплена ее самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации и учета «исторических и иных местных традиций». Как любая претендующая на институциональность в политической системе общества конструкция, она нуждается не только в законодательном, юридическом основании, но также в объективном научном осмыслении.
Муниципальная власть представляет собой вид публичной власти, который обеспечивает решение вопросов местного значения, создает условия для обеспечения повседневных потребностей населения, в своей деятельности руководствуется соответствующими нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровня. С этой точки зрения муниципальная власть предполагает жесткую структуру с четким функциональным разделением, механизм реализации которой нормативно закреплен и регламентирован. Однако муниципальная власть не исчерпывается институциональными аспектами деятельности и статическими характеристиками.
Можно рассмотреть и динамический контекст ее реализации: она существует и как процесс (коммуникативный), и как «способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей (муниципального населения) с помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципальных образований»1. Данный вид публично-властных отношений действует в границах локального (местного) сообщества и реализуется либо непосредственно местным сообществом — населением муниципального образования, либо соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления. Этими обстоятельствами объясняется его сложность и много-субъектность.
1 Булатов Р.Б. Муниципальная власть и проблемы ее реализации в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) : дис. ... д.ю.н. : 12.00.02. — СПб., 2006, с. 140.
Беря за основу понимание политической природы муниципальной власти, обозначим основные методологические подходы к проблеме исследования: системный, структурно-функциональный, институциональный, синергетический, факторный, бихевиористский и теория коммуникативного действия. Ни один из исследовательских подходов не является универсальным инструментом познания. На пути к целостному видению картины реальности видится перспективным применение к исследованию муниципальной власти принципа дополнительности, позволяющего описать предмет, последовательно раскрывая его разные характеристики.
На наш взгляд, применительно к исследованиям явлений и феноменов, имеющих политическую природу, принцип дополнительности обладает значительным когнитивным потенциалом. Это обусловлено тем, что феномен власти как таковой совмещает в себе целый ряд аспектов: управленческий, поведенческий, коммуникативный, ресурсный, факторный, структурный и процедурный. В силу описанных выше обстоятельств муниципальная власть уже не может быть исследована лишь на основе какого-либо одного подхода.
В рамках системного подхода власть представлена как категория, тесно связанная со всеми элементами общественной системы. Она пронизывает все социальные отношения, обладая свойствами стратегического целеполагания, мобилизации и принуждения. На основе принципов системного подхода можно выделить следующие системные характеристики муниципальной власти.
1. С точки зрения принципа взаимосвязанности и взаимовлияния всех структурных компонентов объекта исследования муниципальная власть должна обладать свойством комплексности, т.е. включать все необходимые элементы — и институционально организованные подсистемы (ветви власти), и базовую стратегию, и определенную совокупность властных ресурсов.
2. Принцип общего интегративного начала в понимании муниципальной власти реализуется через ее назначение — решать вопросы местного уровня и удовлетворять потребности местного сообщества, т.е. понятия «местное сообщество» и
«вопросы местного значения» являются интегрирующими для муниципальной власти.
3. Принцип включенности объекта исследования в более крупную систему реализуется через обеспечение функционирования системы муниципальной власти на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Использование системного подхода к анализу муниципальной власти в качестве базового позволит выделить ее в качестве подсистемы как в системе политико-властных отношений, так и в системе социальных отношений в целом.
4. Принцип самореференции предполагает сочетание в механизме реализации муниципальной власти, с одной стороны, необходимого уровня статичности (т.е. стабильности) ее ключевых элементов, а с другой — высокой степени их адаптивности к прогнозируемым изменениям внешней и внутренней среды. Частью системы муниципальной власти должны выступать как формализованный процесс ее реализации, так и процесс ее последующего развития.
5. Система власти должна обеспечивать многоплановый характер воздействия на объект, т.е. использовать разнообразные административные, экономические, социально-психологические и информационные методы и ресурсы.
6. Принцип культурной детерминированности системы муниципальной власти является значимым при анализе особенностей ее функционирования на определенной территории, обладающей комплексной, исторически сформированной культурной матрицей, в рамках которой происходит институционализация системы. Культурная матрица — совокупность нормативно-ценностных представлений населения о власти вообще и местной, персонифицированной (муниципальной) власти в частности.
Говоря о системе муниципальной власти, мы подчеркиваем ее целостный характер, в то же время признаем ее иерархичность и многоструктурность. Это обусловливает необходимость использования при анализе муниципальной власти структурнофункционального подхода.
Поскольку муниципальная власть представляет собой вид институционализированной власти, при ее анализе следует применять институциональный
подход. В рамках этого подхода муниципальная власть представлена совокупностью политических институтов, деятельность которых направлена на решение местных проблем. В совместном проекте В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белукоровой, Н. Борисовой «Реформа местной власти в городах России, 1991— 2006»1 хорошо проанализирован эффект влияния формируемых институтов на общественно-политическое пространство. По мнению В.Д. Нечаева, в России институциональная организация местного самоуправления сочетает в себе черты англосаксонского, континентального и советского паттернов, в которой в последнее время заметно усиление системообразующей роли государственного паттерна2.
Вышеперечисленные подходы позволяют исследовать муниципальную власть в статическом аспекте, т.е. подвергать анализу нормативно-правовые основы функционирования муниципальной власти, представлять ее в качестве устоявшейся структуры, воздействующей на общество в соответствии с культурными архетипами российской власти. В то же время данная трактовка власти оказывается недостаточной для создания более объемной картины функционирования муниципальной власти. Современный взгляд на социальные, в т.ч. политические, явления требует их исследования с точки зрения непрерывности, нелинейности развития системы, ее открытости, способности к само-референции и подверженности влиянию внешних и внутренних факторов. На базе системного анализа развиваются синергетический, факторный, коммуникативный подходы.
Синергетический подход актуализируется в силу того, что муниципальная власть призвана функционировать на основе самоорганизации. Системе с точки зрения синергии присущи нелинейность, способность компенсировать воздействие среды, приспосабливаться к внешним условиям, восстанавливая или изменяя свою структуру и/или поведение.
Формирование и развитие муниципаль-
1 Гельман В., Рыженков С., Белукорова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991—2006. — СПб. : Норма, 2008.
2 Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России : автореф. дис. ... д.полит.н. — М., 2008.
ной власти как системы с позиции синергетики представляет собой противоречивый нелинейный процесс, на который воздействуют внешне структурированные факторы, задавая (через законодательство) набор основных параметров функционирования. В ответ система муниципальной власти генерирует собственные параметры существования, запуская конструктивноинтеграционный процесс — самоорганизацию на основе соединения основных параметров внешней среды и внутренних качественных и деятельностных характеристик системы.
Базируясь на системном подходе, задающем определенный исследовательский вектор, можно использовать и факторный подход. Исследуя совокупность факторов, их характер, происхождение, силу воздействия, мы получаем более рельефную и динамичную картину развития власти в муниципальном образовании. По своей природе факторы подразделяются на политические, экономические и социальные. Их можно условно рассматривать в ракурсе федерального/регионального (внешнего) и местного (внутреннего) уровней. Совмещение данных оснований позволяет построить разноуровневую классификацию, отображающую не плоскостную, а стереоскопическую картину реального функционирования и развития местной власти3.
Динамический аспект муниципальной власти также можно исследовать в рамках коммуникативного подхода, т.к. все «социальные системы образуются исключительно благодаря коммуникации»4. Именно в контексте коммуникативной модели власти становится актуальной задача формирования в России активного местного сообщества, т.к. на уровне муниципальной власти легче и продуктивнее организовать процесс взаимопонимания, лежащий в основе интерсубъектности (Ю. Хабермас).
С точки зрения бихевиористского подхода власть трактуется как способность и возможность оказывать принуждающее воздействие на поведение людей, осуществлять свою волю, используя при этом различные средства, включая авторитет,
3 Газизова Л.И. Состояние развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: факторный подход // Власть, 2010, № 9, с. 46-50.
4 Луман Н. Власть. - М., 2003, с. 13.
право. Р. Даль доказывает, что реальной властью в городской общности обладают не политические партии, не группы интересов и не бизнес-структуры, а политики1, прежде всего мэр и его ближайшее окружение.
В современной России муниципальные руководители также являются властными субъектами, которые в пределах муниципального образования принимают решения стратегического и оперативного характера. В их руках сосредоточены ресурсы, позволяющие оказывать влияние на развитие как местного самоуправления в целом, так и отдельных направлений жизнеобеспечения муниципального сообщества. Культурно и исторически детерминированная высокая степень персонификации власти и сегодня определяет характер и общую направленность процесса развития муниципальной власти. Экстраполируя теорию власти Р. Даля на российскую почву, подчеркнем, что субъектность муниципальной власти значительно ограничивается реги-
1 Dahl R.A. Who Governs: Democracy and Power in an American City. — New Haven : Yale University Press, 1961.
ональной исполнительной властью и детерминируется видом (городское/сельское поселение, муниципальный район/ городской округ), размером, уровнем развития инфраструктуры муниципального образования.
Таким образом, под муниципальной властью можно понимать сложную многоуровневую систему политически институционализированных и интерсубъективных взаимодействий, где политическая воля местного сообщества опосредуется представляющими его интересы организациями и институтами и направляется в пределах, обозначенных законодательством, на удовлетворение местных потребностей и развитие территории с использованием правовых, информационных, финансовых, кадровых ресурсов.
Статья выполнена в рамках реализации регионального конкурса РГНФ и Правительства Республики Башкортостан «Урал: история, экономика, культура»: «Кадровый потенциал муниципальной службы Республики Башкортостан как важный ресурс совершенствования местного самоуправления» №10-03-84-306 а/У.
