CC BY
64
Леонов Михаил Витальевич
канд. экон. наук, доцент кафедры экономической теории, Ижевский государственный технический университет
Оптимальная стратегия реформирования пенсионной системы (на примере стран бывшего СССР)1
СОЦИАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
Аннотация:
В статье рассматриваются пути дальнейшего реформирования пенсионных систем на примере стран бывшего СССР. Предложены два основных направления реформирования: переход на модель социального обеспечения для наименее развитых стран и модифицированную распределительную модель для других стран бывшего СССР. В статье показано, что накопительная составляющая является неэффективным звеном финансирования пенсионной системы из-за неразвитости фондового рынка в рассматриваемых странах и высоких издержек на управление пенсионными накоплениями.
Ключевые слова: пенсионная реформа, распределительная пенсионная система, накопительная пенсионная система, трансплантация институтов, переходная экономика
Существование пенсионной системы обосновывается необходимостью снижения бедности среди пожилых людей и сглаживания индивидуального потребления между разными периодами жизни (Samwick, 1998). Во всех развитых странах участие населения в пенсионной системе является обязательным, а в некоторых странах отдельные положения организации пенсионного обеспечения закреплены в национальной конституции.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Пенсионная реформа в странах бывшего СССР: результаты и оценка эффективности»), проект № 11-32-00326а2.
Так, например, в конституции Бразилии зафиксирован пенсионный возраст, а в конституции Уругвая — порядок индексации пенсии (Schwarz, 2006). Это говорит о том, что вопросы функционирования пенсионной системы необходимо рассматривать как в контексте экономической, так и политической сферы жизни общества.
Последние десятилетия экономики стран мира характеризуются ускорившимися процессами секъюритизации: уменьшение доли банковского кредитования при росте объемов публичных заимствований, размещение прав собственности в виде торгуемых акций на фондовых биржах, популяризация ипотечных ценных бумаг, расширение объемов использования производных ценных бумаг. В соответствии с либеральным направлением экономической мысли, секъюритизиция позволяет перейти на независимые от государства модели финансирования пенсионной системы, что, по мнению ряда экономистов, должно повысить её эффективность и сделать менее подверженной политическому вмешательству.
Как отмечено в работе [3], «приватизация» пенсионных систем стала основным трендом в развитии пенсионных систем стран Восточной Европы и бывшего СССР. Переход на накопительную модель в Венгрии (1998), Польше (1999), Словакии (2003) и Румынии (2004) обосновывался необходимостью снижения зависимости бюджета от расходов на пенсионное обеспечение в свете вступления в Европейский Союз. Одновременно с этим, правительства восточноевропейских стран решали и такую задачу, как стабилизация численности работающего населения через повышение пенсионного возраста.
В отличие от стран Восточной Европы, у стран бывшего СССР сформировались принципиально иные начальные условия для проведения пенсионнных реформ: высокая степень общественного недоверия к проводимым правительством реформам, низкий уровень жизни населения и высокая доля теневой экономики. С одной стороны, это существенно облегчало трансплантацию накопительных пенсионных институтов: так как текущие расходы на пенсионное обеспечение были незначительны, то проблема усиления пенсионной нагрузки на бюджет во время перехода на новую модель пенсионного обеспечения не была критичной для принятия решения о «приватизации» пенсионной системы.
Между тем, в условиях перехода к накопительной модели необходимо было изыскивать дополнительные бюджетные средства для финансирования пенсионных выплат в рамках распределительной системы. Снижение отчислений в централизованный государственный пенсионный фонд со стороны переходящих в накопительную систему работающих граждан (взносы которых направляются теперь на формирование пенсионных накоплений в частные управляющие компании и пенсионные фонды), оставалась основным препятствием для широкого распространения накопительной модели пенсионной системы по всему миру.
С другой стороны, одним из основных условий для внедрения накопительной модели является развитость финансового рынка страны. Как правило, развитость финансового рынка характеризуют такие показатели, как отношение капитализации торгуемых на фондовом рынке компаний к ВВП страны, объем суверенного и долгового рынка страны, развитость финансовой инфраструктуры. Так как по своему предназначению пенсионные накопления должны инвестироваться с основной целью их сохранения, а только затем приращения реальной стоимости, то неразвитость финансового рынка страны может стать причиной снижения стоимости пенсионных накоплений даже при позитивной динамике экономического развития страны.
Кроме того, инвестирование пенсионных накоплений в ограниченный круг ценных бумаг при изначально низкой капитализации фондового рынка может привести к искусственному повышению рыночных котировок и тем самым спровоцировать спекуляции с финансовыми активами. Как видно из рис.1, развитость фондовых рынков наиболее крупных стран бывшего СССР существенно ниже уровней большинства других стран. Следовательно, ограниченность объектов инвестирования может привести к существенному результату инвестирования пенсионных накоплений. Кроме того, в большинстве стран бывшего СССР отсутствует полноценная инфраструктура фондового рынка, в частности, национальная фондовая биржа функционирует лишь в России, Казахстане, Украине, Белоруссии, Азербайджане, Армении, Узбекистане, Эстонии, Латвии и Литве. Однако даже в этих странах рынок акций является высококонцентрированным. Например, на 10 компаний с наибольшей капитализацией в Армении приходится 99,8% от общего объёма торгов, в Казахстане — 90,5%, на Украине —60,6%, в России — 88,9% (МАБ СНГ, 2011).
Источник: World Development Indicators
Рис. 1. Показатели развития фондовых рынков ряда стран мира в 2010 г.
Если под справедливостью пенсионного обеспечения понимать возможность получения одинакового уровня доходности независимо от объема накоплений, возраста и стажа гражданина, то развитость фондового рынка сама по себе не гарантирует обеспечения относительно справедливого уровня доходности по пенсионным накоплениям. Для примера в табл. 1 представлено распределение реальной доходности вложений (номинальная доходность за вычетом значения инфляции) в фондовый рынок США за период с 1966 г. по 2010 г. Длительность периодов инвестирования составляет 35 лет, а само модельное инвестирование осуществлялось ежемесячными взносами (25% от среднемесячной заработной платы в США) на протяжении всего периода инвестирования. Для инвесторов, закончивших вложения в 2000-2010 гг., средняя реальная доходность инвестиций изменялась от 1,92% до 3,20% годовых за 35 лет. Если принять во внимание, что на протяжении трудовой жизни заработная плата имеет тенденцию к увеличению в реальном выражении, то снижение капитализации фондового рынка в последние годы инвестирования будет оказывать существенный негативный эффект на результаты инвестирования.
Таблица 1
Реальная доходность пенсионных накоплений, инвестированных на фондовом
рынке США
Период инвестирования Среднегодовая доходность за период, в % Совокупная доходность за период,в %
1966-2001 3,49% 232,23%
1967-2002 3,19% 200,13%
1968-2003 2,54% 140,58%
1969-2004 3,12% 193,09%
1970-2005 3,06% 187,18%
1971-2006 2,88% 170,14%
1972-2007 3,19% 200,13%
1973-2008 3,20% 201,15%
1974-2009 1,92% 94,57%
1975-2010 2,27% 119,38%
1976-2011 2,44% 132,51%
Расчеты автора
В результате пенсионной реформы 2002 г. в Российской Федерации осуществлен переход к многоуровневому механизму финансирования пенсионного обеспечения, условно разделенному на три ступени.
Нулевая ступень (Базовая часть). Размер данной социальной выплаты устанавливается законодательно Правительством России. Объем выплат не зависит от заработка, который получал пенсионер в прошлом, и индексируется в зависимости от уровня инфляции.
Первая ступень (Страховая часть). Страховая часть зависит от размера заработной платы. Взносы на ее финансирование поступают и суммируются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных граждан и представляют собой пенсионные обязательства государства перед застрахованными лицами. На индивидуальных страховых счетах происходит накопление не денежных средств, а условных обязательств государства перед гражданином. При этом поступившие денежные средства идут на выплату пенсий нынешним пенсионерам. Накопленный объем полученных прав регулярно индексируется в том же темпе и в те же периоды, что и базовая часть трудовой пенсии.
Вторая ступень (Накопительная часть). Выделяется только для граждан, родившихся в 1967 г. и позже. Взносы на финансирование данной части трудовой пенсии не расходуются на выплату текущих пенсий, а предназначены для инвестирования и получения
дополнительного дохода в пользу будущего пенсионера. Внесенные страховые взносы и полученный в результате их инвестирования доход учитываются Пенсионным фондом в специальной части индивидуального лицевого счета отдельно от пенсионных взносов, перечисленных на страховую часть трудовой пенсии. Начиная с 2003 г. граждане, имеющие в составе лицевого пенсионного счета специальную накопительную часть, ежегодно информируются Пенсионным фондом о размере пенсионных накоплений и могут выбирать способ управления своими пенсионными накоплениями:
• формировать накопительную пенсию в Пенсионном фонде и при этом выбрать управляющую компанию из числа компаний, с которыми Фонд заключил договоры доверительного управления по итогам конкурса;
• формировать накопительную часть трудовой пенсии в Пенсионном фонде и отказаться от выбора управляющей компании. В этом случае инвестирование пенсионных накоплений гражданина будет осуществляться государственной управляющей компанией;
• отказаться от услуг Пенсионного фонда и формировать накопительную часть трудовой пенсии в негосударственном пенсионном фонде.
Существенной проблемой практического использования накопительной модели пенсионной системы является отсутствие в договоре доверительного управления условия, по которому в случае падения стоимости чистых активов управляющие компании не могут взимать вознаграждение до достижения предыдущего уровня стоимости чистых активов (так называемых high watermark provision). По раскрываемым данным частных управляющих пенсионными накоплениями компаний в России за 2004-2010 гг. фактически комиссия управляющих компаний составила 25-30%. Существенное превышение фактическому уровню вознаграждения над законодательно установленным возникло в связи с тем, что компании дважды берут вознаграждение в случае «роста-падения-роста» фондового рынка. С учетом комиссии за вознаграждение получается, что большинство частных управляющих компании показало за 6 лет финансовые результаты, не превышающие аналогичные показатели государственной управляющей компании. При ожидаемом сохранении волатильности на фондовом рынке в среднесрочной перспективе, такое двойное вознаграждение будет еще более ухудшать доходность пенсионных накоплений. Между тем, повышенная волатильность зарождающихся фондовых рынков стран бывшего СССР в среднесрочной перспективе не позволит изменить структуру распределения инвестиционного дохода.
Таблица 2
Доходность управления пенсионными накоплениями частными управляющими
компаниями в России в 2004-2009 гг.
№ Формализованное наименование управляющей компании Фактическая доходность Потенциальная доходность
1 ОТКРЫТИЕ УК 94,20% 122,17%
2 ТРИНФИКО УК 70,72% 95,19%
3 ПРОМСВЯЗЬ УК 63,33% 78,38%
4 ПОРТФЕЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ УК 60,91% 83,66%
5 УРАЛСИБ-УПРАВЛЕНИЕ КАПИТАЛОМ УК 59,63% 76,01%
6 ТРИНФИКО УК 58,72% 74,18%
7 УРАЛСИБ ЭССЕТ МЕНЕДЖМЕНТ УК 56,44% 73,36%
8 ЕРМАК УК 52,53% 77,61%
9 ИНВЕСТ ОФГ УК 50,63% 65,18%
10 МДМ УК 50,01% 66,89%
11 РН-ТРАСТ УК 50,00% 58,61%
12 МОНОМАХ УК 49,42% 72,14%
13 ВИКА УК 48,80% 61,25%
14 УРАЛСИБ УК 46,95% 60,24%
15 ВТБ УПРАВЛЕНИЕ АКТИВАМИ УК 46,46% 66,06%
16 ЛИДЕР УК 45,92% 58,03%
17 ПЕНСИОННЫМ РЕЗЕРВ УК 45,08% 57,10%
18 ТРОЙКА ДИАЛОГ УК 43,40% 67,85%
19 КАПИТАЛЪ УК 42,17% 54,82%
20 АГАНА УК 42,14% 57,50%
21 МЕТРОПОЛЬ УК 40,77% 58,82%
22 ТРИНФИКО УК 40,33% 48,32%
23 ПИОГЛОБАЛ УК 40,01% 46,38%
24 ИНТЕРФИНАНС УК 39,43% 53,71%
25 УМ УК 38,80% 52,59%
26 РЕГИОНГАЗФИНАНС УК 37,63% 50,73%
27 АТОН-МЕНЕДЖМЕНТ УК 37,05% 49,31%
28 РБИЗНЕС УК 36,34% 45,32%
29 РФЦ-КАПИТАЛ УК 35,47% 44,58%
30 ЯМАЛ УК 35,24% 44,03%
31 ИНТЕРФИН КАПИТАЛ УК 34,37% 48,42%
32 РЕГИОН ЭСМ УК 34,14% 47,00%
33 ВЭБ УК 33,72% 35,34%
34 СОЛИД МЕНЕДЖМЕНТ УК 32,08% 49,95%
35 БКС УК 31,21% 41,14%
36 БКС УК 30,96% 40,63%
37 БФА УК 30,87% 40,89%
38 ДОСТОЯНИЕ УК 30,81% 44,98%
39 ФИНАМ МЕНЕДЖМЕНТ УК 30,29% 41,13%
40 ДОВЕРИЕ КАПИТАЛ УК 30,28% 44,73%
41 АЛЬЯНС РОСНО УК 28,81% 39,79%
42 ПРОМЫШЛЕННЫЕ ТРАДИЦИИ УК 28,46% 38,02%
43 ПЕНСИОННАЯ СБЕРЕГАТЕЛЬНАЯ УК 27,59% 42,39%
44 ДОВЕРИЕ КАПИТАЛ УК 26,76% 41,71%
45 АГАНА УК 26,39% 37,31%
46 ДОВЕРИЕ КАПИТАЛ УК 24,20% 36,39%
47 АНАЛИТИЧЕСКИМ ЦЕНТР УК 22,93% 37,31%
48 АЛЕМАР УК 21,75% 36,67%
49 КИТ ФИНАНС УК 21,15% 30,56%
50 ЦЕНТРАЛЬНАЯ УК 18,72% 37,97%
51 АЛЬФА-КАПИТАЛ УК 17,73% 25,70%
52 БИНБАНКА УК 15,28% 24,07%
53 АЛЬЯНС РОСНО УК 13,92% 20,96%
54 ПАЛЛАДА УК 13,87% 24,50%
55 НАЦИОНАЛЬНАЯ УК 13,70% 27,12%
56 ИНГОССТРАХ-ИНВЕСТИЦИИ УК 11,43% 20,29%
57 АК БАРС КАПИТАЛ УК 8,21% 18,55%
58 БАЗИС-ИНВЕСТ УК 7,87% 21,56%
59 РТК НПФ УК 5,94% 9,62%
60 МИР УК 4,50% 11,18%
61 МЕТАЛЛИНВЕСТТРАСТ УК -9,60% -0,68%
Источник: Пенсионный фонд России, расчеты автора
Возможным вариантом решения проблемы неразвитости национального финансового рынка является законодательное установление лимита вложений в иностранные ценные бумаги, как это было сделано в прибалтийских странах, Армении и Казахстане. В данном случае экономика страны лишается источника долгосрочных инвестиций для правительства и частных компаний, появление которых является одним из основных аргументов при внедрении накопительной модели. Инвестиционные потоки в иностранные
активы могут привести и к несбалансированным движениям валютного курса национальной валюты.
Другим аргументом для отказа от внедрения накопительной модели пенсионной системы в странах бывшего СССР являются её параметрические особенности. Так, в большинстве стран существуют различия в пенсионном возрасте по половому признаку: для женщин, как правило, пенсионный возраст наступает на 5 лет раньше, чем для мужчин. Соответственно, за период работы женщина накопит меньший объем на своем накопительном счете, чем мужчина, и будет получать меньший размер пенсионных выплат. Следовательно, подобные возрастные отличия повышают вероятность для пожилых женщин получать пенсию ниже величины прожиточного минимума. Ряд исследований (Fourati and O'Donoghue, 2009) показывает, что средняя продолжительность жизни отличается между группами населения с разными уровнями доходности: при прочих равных условиях граждане с более высоким уровнем доходов живут дольше. Соответственно, для менее обеспеченных групп населения при установлении единого усредненного срока для пенсионных выплат или для целей приобретения пенсионного аннуитета, объем пенсионных выплат будет потенциально ниже, чем в случае использования среднестатистического возраста.
Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что на текущем этапе социально-экономического развития, трансплантация накопительной модели является неэффективной. Поэтому в странах, которые на протяжении 10 и более лет используют накопительные элементы в пенсионном обеспечении населения, следует рассмотреть возможность сокращения их влияния при формировании пенсионных выплат. В частности, в России с учетом отрицательной реальной доходности инвестирования и небольшого числа граждан, которые самостоятельно выбрали в качестве управляющего пенсионными накоплениями негосударственный пенсионный фонд или управляющую компанию, переход на распределительную систему будет менее затратным в финансовом аспекте и более привлекательным для общественного мнения.
В 2011 г. Министерством здравоохранения и социального развития России была представлена на рассмотрение новая реформа пенсионной системы. В рамках «Стратегии развития пенсионной системы до 2050 года» предлагается изменить критерии учета трудового стажа для получения базовой и страховой части пенсии с 5 до 10 лет (а в дальнейшем до 20 и 25 лет для женщин и мужчин соответственно). В отличие от принципов расчета трудового стажа советской пенсионной системы, новой реформой предлагается исключение из стажа периода обучения в высших учебных заведениях и декретных отпусков. Также в Стратегии рассматривается вариант параметрических изменений системы с постепенным повышением пенсионного возраста до 63 лет для мужчин и женщин.
- 51 -
Разработчиками реформы предлагается изменить формулу расчета величины страховой пенсии, включив в нее коэффициент стажа, средний заработок, общестрановой средний заработок и интегрированный коэффициент, учитывающий макроэкономические и демографические показатели.
Другим важным положением реформы предлагается ликвидация накопительной составляющей пенсионной системы России. Так, если в предыдущие годы гражданин не перевел свои пенсионные накопления в частные управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды, то его накопления автоматически перечисляются в распределительную составляющую с отображением на индивидуальном накопительном счете. Таким образом, правительством России констатируется факт неэффективности накопительного элемента финансирования пенсионной системы.
В прибалтийских странах, в которых участие в накопительной ступени пенсионной системы является обязательным, переход к распределительной системе позволит увеличить объемы текущих пенсионных выплат и снизить потенциальные риски финансирования пенсионной системы в будущем. Кроме того, текущий момент турбулентности в мировой экономике представляется удобным для принятия такого решения и в своей политической составляющей. Например, в 2009 году для преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса в Литве были сокращены пенсионные выплаты всем пенсионерам. Отмена перевода в негосударственные управляющие компании части социального налога (2% от фонда оплаты труда) и их направление в Социальный фонд не только позволит сократить издержки на управление пенсионными накоплениями, но, что более важно, позволит восстановить прежний объем пенсионных выплат в Литве. Отмена накопительного элемента пенсионной системы поможет решить точно такие же проблемы в Латвии и Эстонии, правительства которых сокращало размер пенсий на 10% и 5% соответственно ради стабилизации социального бюджета.
В 2001 г. правительство Узбекистана провело пенсионную реформу, выведя Пенсионный фонд из структуры Министерства социальной защиты и труда и преобразовав его во внебюджетный фонд. За министерством были сохранены обязанности по формированию прогноза финансовых потоков фонда, обеспечение своевременного начисления и выплат пенсий и пособий, а также контроль за правильностью их начислений. Этой же реформой в Узбекистане с 2005 г. вводился накопительный элемент пенсионной системы в соответствии с законом «О накопительном пенсионном обеспечении граждан». Государство гарантирует номинальную сохранность и выплату средств, накопленных на индивидуальных накопительных пенсионных счетах. Обязательные взносы в рамках накопительной составляющей в размере 1% от налогооблагаемой суммы начисленной заработной платы (доходов) работника перечисляются на счет открытый в государственном Народном банке. Средства граждан размещаются на межбанковских депозитах, а также
направляются на кредитование частного сектора. С учетом квазирыночной природы пенсионных накоплений и незначительного влияния накопительного элемента на формирование пенсионных выплат, пенсионная система может быть переформатирована в распределительную без существенных издержек.
В наибольшей степени накопительная модель была трансплантирована в пенсионную систему в Казахстане. С 1 января 1998 г. все работающие граждане в обязательном порядке отчисляют 10% своих доходов на индивидуальные пенсионные счета в одном из накопительных пенсионных фондов. Сразу же после начала реализации реформы её идеология прошла через серьезное испытание мировым финансовым кризисом, который спровоцировал существенное обесценение фондовых активов по всему миру. Однако благодаря сверхконсервативной структуре инвестиционного портфеля (ценные бумаги Министерства финансов более 80%) по результатам первого года пенсионной реформы не произошло снижения номинальной стоимости перечисленных накоплений. Первые пять лет более 70% пенсионных взносов были размещены в контролируемом правительством Казахстана государственном накопительном фонде. В начале 2004 г. правительство Казахстана провело приватизацию Государственного пенсионного фонда, в результате которой основными акционерами Фонда стали Европейский банк реконструкции и развития и Национальный банк Республики Казахстан.
В настоящее время более 7 млн. граждан Казахстана имеют пенсионные накопления на индивидуальных счетах в 13 накопительных пенсионных фондах, которые имеют 76 филиалов и 51 представительство в регионах. В случае если государственные регулирующие органы не удовлетворены работой накопительного пенсионного фонда, они могут прибегнуть к процедуре консервации. Консервация представляет собой «принудительное проведение комплекса административных, юридических, финансовых и организационно-технических мер в отношении фонда в целях оздоровления его финансового положения и улучшения качества работы». На начало 2011 г. их пенсионные накопления составили 2,4 млрд. тенге (около 3,8 млрд. долл. США). Отношение пенсионных накоплений к ВВП в 2011 г. приблизилось к 15%. Полный переход к накопительной пенсионной системе прогнозируется до 2040 г.
Одновременно в Казахстане была сохранена и распределительная составляющая пенсионной системы, через которую финансируются выплаты пенсионерам, чей трудовой стаж на момент выхода на пенсию по состоянию на 1 января 1998 г. составляет не менее шести месяцев. Размер пенсионных выплат определяется трудовым стажем и выплачивается из бюджетных средств.
При рассмотрении будущей конфигурации пенсионной системы Казахстана необходимо учитывать политическую составляющую: в настоящее время власть в Казахстане
- 53 -
сконцентрирована у президента страны Н.А. Назарбаева, который единолично контролирует все ветви власти в стране. Зависимость экономики страны от мировых цен на углеводородные товары делает уязвимыми к любым внешним шокам как экономику, так и фондовый рынок Казахстана. Как отмечалось в работе [б], высокие издержки на управление накопительной пенсией приводят к тому, что начисленная доходность не превышает уровня инфляции. Переход на распределительную модель финансирования пенсионной системы и перевод накоплений в единый государственный пенсионный фонд не только сократят издержки граждан на собственное пенсионное обеспечение, но и существенно снизят риски обесценения пенсионных накоплений.
Единственная страна бывшего СССР в которой в ближайшее время планируется введение накопительных элементов, — Армения. С 2014 г. должна быть полностью запущена процедура формирования индивидуальных пенсионных накоплений путем перевода пенсионных взносов в управляющие компании. Несмотря на существенные инвестиции в инфраструктуру новой составляющей пенсионной системы, в обществе негативно воспринимается трансплантация новых пенсионных институтов. С учетом опыта других развивающихся стран, возможно предположить, что правительство Армении откажется от внедрения накопительной ступени финансирования пенсионной системы.
В других странах бывшего СССР также проводятся пенсионные реформы, но они в большей степени касаются параметрических изменений распределительной системы. Единственной страной, которая внедрила модель социального обеспечения стала Грузия в 2004 г. Между тем, по мнению автора, ряду стран целесообразно рассмотреть возможность трансплантации модели социального обеспечения. Такая реформа должна относиться к пенсионным системам тех стран, в которых наблюдаются следующие экономические и общественно-политические процессы:
• низкий уровень жизни;
• высокая доля теневой экономики;
• слабость правительства в администрировании налогов и социальных выплат;
• доминирование низкоинтеллектуального производства;
• не создана централизованная система учета социальных взносов.
К таким странам относятся Таджикистан, Туркменистан, Молдова, Киргизия. Основные показатели социально-экономического развития этих стран представлены в табл. 3.
Таблица 3
Социально-экономические показатели наименее развитых стран бывшего СССР в 2010 г.
Страна ВВП, в млрд. долл. США ВВП на душу населения,в долл. США Экспорт, в % от ВВП Промышленость, в % от ВВП Сельское хозяйство, в % от ВВП
Киргизия 4,62 860,39 57,74423 27,9691 20,72167
Молдавия 5,81 1630,74 39,59276 13,1598 14,32841
Таджикистан 5,64 819,98 15,20377 22,02431 21,3401
Туркменистан 20,00 3966,82 51,73318 54 12
Источник: Мировой банк
Как было отмечено в работе [б], внедрение модели социального обеспечения позволит существенно сократить расходы на администрирование пенсионной системы. Кроме того, в условиях бедности большинства населения единый размер пенсионных выплат не приведет к отторжению обществом новых пенсионных институтов. Также, для функционирования распределительной модели в этих странах не созданы условия по полноценному учету социальных взносов. Низкое качество работы фискальных органов в этих странах не позволяет повысить объем собираемых социальных взносов. Модель социального обеспечения в свою очередь дает возможность финансировать пенсионные выплаты за счет других налогов и сборов (в частности, косвенных), которые более просты в администрировании.
В указанных выше странах бывшего СССР в настоящее время проводятся лишь параметрические изменения распределительной модели пенсионной системы. Кроме того, модель социального обеспечения вводится дополнительным звеном в механизм финансирования пенсионной системы. Это, с одной стороны, усложняет принципы функционирования пенсионной системы, а с другой, — позволяет ввести механизмы учета пенсионных взносов и стимулировать выход заработных плат из тени, так как пенсии работающих граждан будут варьироваться в зависимости от отчисляемых пенсионных взносов.
В 2010 г. в Таджикистане был принят закон «О страховых и государственных пенсиях», который фактически вводил двухуровневую модель финансирования пенсионной системы. Законом предусматривается, что размер пенсий будет устанавливаться в зависимости от общего трудового стажа и суммы уплаченных пенсионных взносов. До этого в Таджикистане действовало незначительно модифицированное советское законодатель-
ство, в соответствии с которым размер пенсионных выплат зависел от стажа работы и среднего размера заработной платы за последние пять лет до выхода на пенсию. Обязанность по уплате страховых взносов возлагается как на работодателя, так и на работника — 25% и 1% от выплачиваемой заработной платы. Основной новацией пенсионной реформы является изменение источника финансирования пенсий гражданам, не имеющим необходимого трудового стажа: законом введены государственные социальные пенсии, которые финансируются Министерством финансов за счет бюджетных средств. Также предусматривается включение в пенсионную систему трудовых мигрантов, которые могут в добровольном порядке перечислять в Социальный фонд пенсионные взносы. Из-за дефицита бюджета страны, реализация пенсионной реформы отложена до 2013 г., а назначение пенсий по новому закону может начаться лишь с 2015 г.
В Киргизии разработка пенсионной реформы началась в 2008 г., и, несмотря на существенные перемены в политической жизни страны, её результатом стало введение с 2010 г. накопительной составляющей. Согласно разработанной Государственным комитетом по финансовому надзору концепции пенсионной реформы, инвестиционный доход по накоплениям будет направлен на повышение пенсий. Для этого в структуре Социального фонда Киргизии был создан Накопительный пенсионный фонд. Работодатели должны перечислять на индивидуальные счета работников 2% от начисленной заработной платы, которые в свою очередь инвестируются в государственные ценные бумаги и депозиты коммерческих банков. С 2013 г. полномочия по формированию накопительной части пенсии планируется передать негосударственным пенсионным фондам. Участвовать в накопительном финансировании могут лишь граждане, которым до выхода на пенсию осталось более 15 лет.
В конце 2011 г. председатель правительства Киргизии заявил, что накопительная пенсионная система не оправдала себя, и выступил с предложением с 2012 г. отменить эти сборы, что позволит снизить налоговую нагрузку на работодателей. Одним из аргументов нецелесообразности использования накопительного механизма финансирования является низкая включенность населения в официальные трудовые отношения, что увеличивает расходы правительства на социальное обеспечение по преодолению бедности.
Для оставшихся стран бывшего СССР оптимальным является переход к двухуровневой модели пенсионной системы.
Первый уровень. Социальное обеспечение граждан, не имеющих достаточных прав на получение трудовой пенсии (низкий трудовой стаж, инвалидность и т.п.). Источником выплат должен быть государственный бюджет.
Второй уровень. Распределительная модель пенсионной системы с трансплантацией института условно-накопительных счетов. Для функционирования данной модели необходимо создание государственного Пенсионного фонда, отделенного от бюджетных
отношений. Как и в классической распределительной модели, текущие пенсионные взносы работающих граждан используются для выплаты текущих пенсий. Основным отличием является лишь принцип начисления пенсии: пенсионные взносы трансформируются в условные пенсионные накопления (например, средняя зарплата в экономике или минимальный прожиточный минимум), которые зачисляются на виртуальный индивидуальный пенсионный счет. При начислении пенсии основным критерием является сумма условных пенсионных накоплений, которая будет трансформироваться в регулярные пенсионные выплаты с учетом текущей макроэкономической ситуации и финансовым состоянием Пенсионного фонда.
Для функционирования такой модели необходимо наличие эффективной системы учета пенсионных взносов. С помощью такого инструмента как условно-накопительные счета преодолевается главный критический аргумент о неэффективности распределительной пенсионной системы - обезличивание пенсионных отчислений. В случаях предоставления льгот по уплате пенсионных взносов работников отдельных отраслей экономики или категориям граждан должны быть установлены иные источники и размеры взносов для формирования базы социального обеспечения за льготный период. Двухуровневая модель позволяет решить основные задачи пенсионной системы: снижение бедности среди пожилых людей группы риска за счет государственного финансирования и сглаживание потребления между разными периодами жизни.
В случае выполнения одного из эмпирических макроэкономических тождеств (долгосрочные темпы роста заработной платы соответствуют долгосрочным темпам роста производительности труда) граждане получают реальную альтернативу накопительным счетам в приватизированной пенсионной системе, так как динамика фондового рынка также определяется темпами изменения производительности в экономике. Так, в настоящее время на Украине для исчисления пенсии применяется средняя заработная плата за последние три календарных года, предшествующих году обращения за назначением пенсии. В Белоруссии пенсии исчисляются по установленным нормам в процентах к откорректированному в связи с ростом средней заработной платы работников в Республике фактическому заработку, который граждане получали перед обращением за пенсией.
В 2011 г. на Украине была начата пенсионная реформа, принятие которой было одним из условий Международного валютного фонда для возобновления кредитования украинской экономики. В соответствии с реформой пенсионный возраст для женщин будет выровнен с пенсионным возрастом для мужчин — 60 лет (с учетом наилучшей практики параметрических изменений пенсионной системы: каждые полгода пенсионный возраст будет повышаться на шесть месяцев). Одновременно для получения права на выплату
трудовой пенсии страховой стаж увеличен на 5 лет как для мужчин (до 35 лет), так и женщин (до 30 лет). Другим параметрическим изменением стало установление ограничения по максимальному размеру пенсии в 10 прожиточных минимумов, а заработная плата государственных служащих для расчета пенсии ограничивается 80%. Дополнительным нововведением в пенсионную систему стало введение мотивации для отсрочки выхода на пенсию: если гражданин продолжит работать в первые пять лет после наступления пенсионного возраста, то каждый переработанный год позволит увеличить размер пенсии в 1,06 раза.
Пенсионные реформы в Туркменистане были знаковым явлением в годы авторитарного режима С. Ниязова. В частности, в 2002 г. с ликвидацией системы социального страхования была отменена выплата пенсий инвалидам, а в 2006 г. были изменены критерии трудового стажа, к которому теперь приравнивались годы работы только на территории Туркменистана. В результате, пенсий лишилось большинство пожилого населения страны, включая граждан, работавших в колхозах и совхозах.
Новая серия реформ пенсионной системы в Туркменистане началась после смерти С. Ниязова в 2007 г. и проходила одновременно с реформой всей системы социального обеспечения. В рамках совместного проекта Министерства социального обеспечения Туркменистана и ПРООН «Поддержка развития системы социальной защиты в Туркменистане» был разработан Кодекс «О социальном обеспечении». С 2012 г. в стране будет внедряться условно накопительный механизм финансирования пенсионной системы, для чего организуется Государственный пенсионный фонд. На создаваемый Пенсионный фонд будут возложены функции администрирования условно-накопительной системы, организация пенсионного страхования всех категорий граждан, ведение лицевых счетов учета пенсионных взносов и пенсионного капитала граждан, назначение и выплата пенсий. При этой системе на всех граждан в возрасте 16 лет и старше будут открыты индивидуальные счета, где будут учитываться взносы по обязательному, добровольному пенсионному страхованию и, возможно, по другим видам страхования. До 2012 г. Министерство социального обеспечения при участии Программы развития ООН, а также международных экспертов должно разработать стратегию развития информационных технологий, подготовить план на приобретение оборудования, разработать программное обеспечение и обучить персонал.
После введения новой пенсионной системы планируется расширить охват пенсионным страхованием путем привлечения лиц, занятых в сельском хозяйстве, и индивидуальных предпринимателей. Параметры выплат пенсий гражданам, вышедших на пенсию до 1 января 2012 г., в связи с введением новой пенсионной системы пересматриваться не
будут. Предполагается продолжить действующую добровольную накопительную пенсионную систему, которая будет служить дополнительным видом пенсии.
Другой страной, заявившей о планируемом проведении пенсионной реформы, является Белоруссия. Так, в феврале 2011 г. министр труда Белоруссии заявила, что в стране будет вводиться многоуровневая система пенсионного обеспечения, а также будет пересмотрен вопрос перераспределения пенсионной нагрузки между работниками и работодателями. Одним из инициаторов реформы является Всемирный банк, по мнению которого идеологией реформы социального обеспечения в Белоруссии должен стать переход от групповой системы в пользу адресной социальной поддержки, с учетом уровня фактических доходов.
Вывод
Система условно-накопительных счетов упрощает понимание расчетов будущих пенсионных выплат, что делает её более доступной для граждан. Кроме того, условно-накопительные счета стимулируют полноценное включение граждан в пенсионную систему, так как это позволяет сохранить относительные пропорции доходов граждан в работоспособном возрасте и на пенсии.
Литература
1. Samwik, A. A. (1998): "New Evidence on Pensions, Social Security, and the Timing of Retirement," Journal of Public Economics, 70. P. 207-236.
2. Schwarz, A. (2006), "Pension System Reforms", Pension Reform Primer series, Social Protection Discussion Paper no. 0608, World Bank, Washington, D.C.
3. Леонов М.В. Особенности реформирования распределительных пенсионных систем в европейских странах // Наука и образование в развитии промышленной, социальной и экономической сфер регионов России: Материалы Всероссийской межвузовской научной конференции. - Муром: МИ ВлГУ, 2010. - С. 23-25
4. МАБ СНГ. Международная ассоциация бирж стран СНГ. Справочник бирж и депозитариев — членов МАБ СНГ. - 2011. - http://mab.micex.ru/papers/250/20111004113112.pdf.
5. Fourati, Y. A., and O'Donoghue, C. (2009). "Eliciting Individual Preferences for Pension Reform": School of Economics, National University of Ireland, Galway.
6. Леонов М.В. Особенности трансплантации пенсионных институтов в странах бывшего СССР // Экономические отношения. - 2011. - № 2. - С. 28-42.
Mikhail V. Leonov
Cand. of Econ. Sci., Associate Professor, Chair of Economy Theory,
Izhevsk State Technical University
Appropriate Strategy of Pension System Reforming (by the Case Study of Former USSR Countries)
Abstract:
Article considers the ways of further pension system reforming by the case study of former USSR countries. Article offers two main directions of reforming: transition to a model of social services for hard developing countries and transition to modified distributive model for other countries of former USSR. Article shows that accumulative element is inefficient part of pension system financing due to imperfection of stock market in considered countries and due to high expenses for pension savings management.
Keywords: pension reform, distributive pension system, accumulative pension system, transplantation of institutes, transition economy
