CC BY
25
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
О точности терминологии по вопросу принятия закона
ЧИРКИН Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Рассматриваются утвердившиеся веками демократические, но не всегда соответствующие положениям тех же конституций общие формулировки: например, «законы принимаются парламентом», «парламент — единственный законодательный орган», «законы принимаются одной палатой при двухпалатном парламенте», а также формулировки о роли главы государства при принятии закона. Существуют разные способы принятия закона: парламентские, подпарламентские (постоянными комитетами, секциями и решающими комиссиями парламента), надпарламентские (органами, в состав которых входит парламент), внепарламентские (в результате референдума), делегированное и регламентарное законодательство. Анализируются статьи 105 и 107 Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: принятие закона, парламент, способы принятия закона, глава государства, регламентарное законодательство, делегированное законодательство.
On Accuracy of the Terminology on Adoption of Law
V. Е. Chirkin, Doctor of Jurisprudence, Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: vechirkin@yandex.ru
This article deals with established over the centuries, the democratic, but not always in conformity with the same constitutional provisions, general formulations: laws are passed by the Parliament, the Parliament is the only legislative body, the laws are approved by one Chamber of the bicameral Parliament, the role of the head of State when adopting the law. There are different ways to adopt an act: the parliamentarian one, subparlamentarian (standing committees, sections and resolutive commissions of the Parliament), overparlamentarian (bodies, which included the Parliament), extraparliamentarian (adopted by referendum etc.), delegated and reglamented legislation. Reviews articles 105 and 107 of the Constitution of the Russian Federation. Contrary to article 105 legislative text adopted by the State Duma, if it does not overcome the veto other Chamber or the head of State, not yet the law (it's not). In other cases, the date and number of the Act are also put in the next not when it passed by the Duma, but after the signature of the President of the Russian Federation.
bywords: enactment of law, parliament, ways to adopt an act, head of State, reglamentеd legislation, delegated legislation.
DOI: 10.12737/2916
Терминология, относящаяся к принятию закона (в том числе используемая в Конституции РФ), имеет вековой опыт, и, казалось бы, вряд ли что может ее поколебать. Однако, на наш взгляд, в этой терминологии есть свои неточности, порожденные и парламентской эйфорией прошлого, и некритическим отношением к сочетаемости имеющихся в конституциях формулировок. В данных кратких заметках, представленных в виде эссе, мы не рассматриваем фактическую сторону принятия закона, роль различных органов и политических сил, лишь частично касаемся практики, а обсуждаем с критических позиций только те юридические формулировки конституций по вопросу о принятии закона, которые нередко представляются общепринятыми.
1. Один из результатов буржуазно-демократических революций XVII— XVIII вв. в Европе состоял в том, что законы стали приниматься не абсолютным монархом, а избранными представителями народа — парламентом. Правда, очень долго избирательное право в нижнюю палату парламента было ограниченным, а верхняя не избиралась (она и теперь не избирается в Великобритании, Германии), но принцип «законы принимаются парламентом» вошел в конституции. Разумеется, этот принцип не принят там, где парламентов нет (Оман, Саудовская Аравия и др.), и не только не действует, но иногда и не записан или записан с дополнениями об исключительной роли главы государства в конституциях стран с полуфеодально-теократическими (султанат Бруней и др.), авторитарными или тоталитарными режимами (как было, например, в фашистской Германии).
2. Другое историческое положение демократических конституций гласит: парламент — единственный законодательный орган. В настоящее время некоторые конституции тоже это устанавливают, например ч. 3 ст. 56 Конституции Румынии 1991 г.:
парламент «единственная законодательная власть страны».
3. Еще одно положение — законы принимаются нижней палатой парламента — появилось в конституциях сравнительно недавно в связи с падением роли верхней палаты в двухпалатном парламенте. Некоторые конституции устанавливают, что законы принимаются нижней палатой, а верхняя лишь одобряет (не одобряет) их (например, ч. 1 и 2а ст. 77 Основного закона ФРГ). Часть 1 ст. 105 Конституции РФ также гласит: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». «Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации» (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Некоторые из них (это зависит от содержания закона, его важности) могут не рассматриваться Советом Федерации (как и немецким Бундесратом). В этом случае верхняя палата исключается из дальнейшего законодательного процесса (право законодательной инициативы у нее остается). Кроме того, даже когда конституция требует принятия закона парламентом (т. е. обеими палатами), он в соответствии с текстом той же конституции может быть принят одной (нижней), которая преодолевает несогласие (право вето) верхней. Все это отражает неточности терминологии.
4. Закон уже принят (одной палатой или двумя), и он направляется главе государства для подписания. Часть 1 ст. 107 Конституции РФ гласит: «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования». Таким образом, закон уже есть (сказано, что он принят), и глава государства из дальнейшего создания закона как бы исключается. В соответствии с другими конституционными нормами и практикой дело обстоит не всегда так, и Россия это тоже демонстрирует. Ниже об этом говорится подробнее.
Указанные нормы являются типичными для конституционного права подавляющего большинства государств мира. К ним по традиции привыкли, они не вызывают сомнений. На деле многие из них неточны, даже неверны, противоречат более общим конституционным положениям, сложившимся в течение веков, требуют конкретизации.
5. Определение парламента в некоторых конституциях как законодательного органа слишком узко. В современных условиях может встать вопрос о комплексном верховном руководстве государством со стороны парламента, главы государства и правительства, как это и имеет место во многих странах. Такая формулировка больше соответствует принципам демократии в управлении государством и дает возможность более точно определить место каждого из этих трех органов в единой системе. Кроме того, парламент не только законодательный орган. Как известно, он обладает также другими очень важными полномочиями. В странах англосаксонского права требует конкретизации само понятие парламента. Считается, что он состоит из трех частей: монарх или его представитель — генерал-губернатор в членах британского Содружества — монархиях, Палата лордов и Палата общин. И хотя на деле ситуация теперь совсем иная, юридически законы принимает монарх в присутствии лордов и представителей общин. В немногих странах считается, что законы принимаются совместно парламентом и главой государства (последнее положение — уступка прежнему доконституционному порядку). Выше сказано, что общее положение о принятии законов двухпалатным парламентом опровергается нормами конституций о принятии законов одной палатой.
6. Тезис о единственном законодательном органе не соответствует условиям многих стран. В настоящее время в некоторых странах (Бразилия, Греция, Италия, Португалия
и др.) наряду с палатами парламента законы по менее важным вопросам могут принимать специальные постоянные комитеты парламента, которым парламент предоставил такое право, специально созданные решающие комиссии или секции парламента, формируемые пропорционально представительству партий, если против этого не возражает хотя бы десятая часть парламента или такой законодательной комиссии (комитета). Существуют принимаемые непосредственно голосованием граждан-избирателей референдар-ные законы. В Швейцарии это типичное явление. В единичных странах существуют надпарламентские органы (Великая джирга Афганистана по Конституции 2004 г., Народное консультативное собрание в Индонезии по Конституции 1945 г., в каждом из них более тысячи человек, до 2008 г. подобный орган существовал в Туркменистане), которые принимают законы по особенно важным вопросам. Почти во всех странах, где главой государства является президент, он обладает правом регламентарного законодательства, а в парламентарных и некоторых других республиках парламент дает правительству право делегированного законодательства (в России Конституционный Суд РФ неоднократно признавал законность этого, если только Конституция РФ не требует принятия по данному вопросу именно закона). Оба вида таких актов подлежат утверждению на ближайшей сессии парламента, иначе утрачивают силу. В Китае законы (акты с таким названием) принимаются не только однопалатным парламентом, но и его Постоянным комитетом. В некоторых развивающихся странах акты с названием «закон» наряду с парламентом может принимать президент, правда, с разрешения парламента.
Таким образом, нельзя признать абсолютно точной формулировку «законы принимаются парламентом». Если давать самую общую фор-
мулировку, то, видимо, можно сказать, что закон может быть принят, как правило, парламентским спосо-бом1, а также квазипарламентским (решающими комитетами), надпар-ламентским и внепарламентским способами.
7. Все конституционные положения о принятии законов парламентом (кроме тех случаев, когда парламент включает главу государства) не говорят об участии главы государства в принятии закона. Обычно в конституциях содержатся формальные положения, затушевывающие его роль: глава государства «подписывает, может не подписать и возвратить...». Главное состоит не в подписи. У главы государства (или у правительства, которое советует подписать или не подписать, и при форме парламентарной республики этот «совет», как правило, обязателен2) имеется не менее квалифицированный и зачастую более многочисленный аппарат специалистов, чем у парламента, и нередко этот аппарат и глава государства правы. Глава государства корректирует закон, причем не только используя право вето, но и давая рекомендации парламентариям еще до рассмотрения проекта закона (в России такие случаи были). Однако главное состоит в том, что до подписи главы государства закона нет хоть в США, хоть в России (а мы уже сказали в Конституции РФ, что закон Государственной Думой принят). Бывает, что принятый парламентом текст
1 Однако опять-таки в некоторых странах большинство законов, насколько это можно установить по имеющимся данным, принимаются не пленарными сессиями палат парламента, а на заседаниях решающих комиссий.
2 Хотя и в парламентарных республиках фактически безвластные президенты в редчайших случаях проявляли своеволие по некоторым принципиальным вопросам (например, в Италии в 2005 г. по вопросу о финансировании политических партий из государственного бюджета).
по нормам конституции уже закон, а на деле по нормам той же конституции еще не закон, если он не проходит через вето верхней палаты или президента или не подписан президентом по другим причинам (например, «карманное вето» в США, когда закон принят конгрессом, это — закон, но президент не подписывает его, «кладет в карман» на положенные ему для подписания 10 дней, а в это время сессия заканчивается, и закона, который был, нет). Таких «карманных вето» в истории США (1789—2010 гг.) было немало — 10 6 73. Да и обычное вето другой палаты преодолеть нелегко. Мы являемся свидетелями этому несколько раз в год на примере США, когда то нижняя палата, то верхняя (там разное партийное большинство) не пропускают предложенный президентом и необходимый закон о повышении государственного долга США (бывает, что без этих денег закрываются государственные ведомства, чиновники идут по домам)4. Президентское вето в США тоже преодолеть не просто. В указанные годы из 1405 официальных (не «карманных») вето президента США преодолено всего 110 — менее 1/12 части5 (не набирается 2/3 голосов, необходимых для преодоления вето, в каждой палате конгресса). В результате закона, который по конституции как будто был, с точки зрения других положений конституции не было.
Формулировка Конституции России — закон принимается Государственной Думой — тоже не точна. Практика России отчетливо свидетельствует о точной дате принятия закона. Это не даты принятия палатами (палатой), которые стоят в начале текста закона. На законе
3 См.: Gicquel J, Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25-e éd. P., 2011. P. 300.
4 В США преодолеть вето палаты нельзя, закон должен быть принят обеими палатами.
5 См.: Gicquel J., Gicquel J.-É. Op. cit.
дата и подпись ставятся тогда, когда его подпишет Президент РФ, а все остальные даты в начале текста (принят Думой, одобрен Советом Федерации) хотя и являются официальной информацией, но не имеют значения для поиска определенного закона, дачи ссылок на него.
Итак, на наш взгляд, нужно по-новому, учитывая современные реалии, посмотреть на процедуру принятия закона, конкретизировать терминологию. Текст, принятый одной палатой, — это принятый ею законодательный текст. Текст, принятый обеими палатами, в большинстве стран — законодательный текст парламента или обеих палат. Подписанный президентом или монархом текст (в некоторых странах Латинской Америки — подписанный парламентариями, руко-
водством парламента, некоторыми ведущими министрами при отказе президента его подписать, хотя текст преодолел его вето) — это принятый закон.
Возможны и другие формулировки, но очевидно, что некоторые существующие положения необходимо конкретизировать и подправить. Во многих странах мира нужно внимательно сопоставить разные формулировки одной и той же конституции и преодолеть конституционные несоответствия, которые мы сами себе создали в течение веков, исправить хотя и очень привлекательные, демократичные, но неточные традиционные термины.
Библиографический список
Gicquel J., Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25-e éd. P., 2011.
Доктрина верховенства права и судебные правовые позиции
ГРАЧЕВА Светлана Александровна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Статья посвящена вопросам определения природы и сущности верховенства права как доктрины и общеправового принципа. Исследуется соотношение верховенства права с важнейшими отечественными правовыми принципами — верховенства национальной конституции, верховенства закона и правового государства. В работе делается акцент на оценке содержательных характеристик верховенства права в решениях и выраженных в них правовых позициях некоторых международных и национальных судебных органов.
Ключевые слова: верховенство права, правовое государство, верховенство конституции, верховенство закона, судебные решения и правовые позиции.
The Doctrine of Rule of Law and Judicial Legal Positions
S. A. Gracheva, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: theory@izak.ru
The article comprises the analysis of the determination of the nature and essence of the rule of law as a doctrine and the general legal principle. The text explores the problem of correlation with the rule of law essential domestic legal principles — supremacy of the constitution, supremacy of the statute
