CC BY
87
УДК 342.571
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10102
Гончаров Виталий Викторович Vitaly V. Goncharov
кандидат юридических наук, исполнительный директор
Юридическая консалтинговая корпорация «Ассоциация независимых правозащитников» (350002, Краснодар, ул. Промышленная, 50, оф. 17)
randidate of sciences (law), executive director
Legal consulting corporation «Association of independent human rights defenders» (of. 17, 50 Pro-myshlennaya st., Krasnodar, Russian Federation, 350002)
E-mail: [email protected]
Общественный контроль власти и композиционная структура народовластия Public control of power and compositional structure of democracy
Полноценная реализация на практике конституционного принципа народовластия требует постоянного совершенствования института общественного контроля власти в Российской Федерации, выступающего, с одной стороны, в качестве гарантии реальности права народа на осуществление народовластия, а с другой - механизма, препятствующего узурпации власти, ее незаконного присвоения, а также осуществления не в интересах граждан страны.
Данная статья посвящена исследованию института общественного контроля власти и народовластия, от которого он производен. В связи с этим в работе проведен анализ композиционной структуры права народа на осуществление народовластия, включающей в себя право народа: на непосредственное (прямое) осуществление власти; опосредованное (непрямое) осуществление власти через систему органов государственной власти и местного самоуправления; участие в управлении государственными делами, местное самоуправление и территориальное самоуправление непосредственно, либо через своих представителей; защиту своего права на народовластие; обязанность широкого круга обязанных субъектов не нарушать право народа на народовластие.
В исследовании использовался ряд научных методов, в частности: сравнительно-правовой; правового прогнозирования; оценки; классификации.
Это позволило исследовать структуру права народа на осуществление народовластия, определив место, роль и значимость общественного контроля в его реализации.
Ключевые слова: общественный контроль власти, народовластие, композиционная структура, Российская Федерация, субъект, объект, конституция.
Full implementation of the constitutional principle of democracy in practice requires continuous improvement of the institution of public control of power in the Russian Federation, acting, on the one hand, as a guarantee of the reality of the people's right to exercise democracy, and on the other hand, the mechanism that prevents the usurpation of power, its misappropriation, and implementation is not in the interests of citizens.
This article is devoted to the study of the Institute of public control of power and democracy, from which it is derived. In this regard, the paper analyzes the compositional structure of the people's right to exercise democracy, which includes the right of the people to: direct (direct) exercise of power; indirect (indirect) exercise of power through the system of public authorities and local self-government; participation in the management of public Affairs, local self-government and territorial self-government directly or through their representatives; protection of their right to democracy; the duty of a wide range of actors obliged not to violate the right of the people to democracy.
The study used a number of scientific methods, in particular: comparative legal; legal forecasting; assessment; classification.
This made it possible to study the structure of the people's right to exercise democracy, determining the place, role and importance of public control in its implementation.
Keywords: public control of power, democracy, compositional structure, Russian Federation, subject, object, constitution.
© Гончаров В.В., 2019
Общественный контроль власти произво-ден от права народа на народовластие, гарантированное последнему международным и национальным законодательством как носителю государственного суверенитета и единственному источнику власти в том или ином национальном государстве. Как справедливо отмечает Е.А. Огнева: «Общественный контроль в его основных характеристиках выступает своеобразным связующим звеном между народом и властью в ее институциональном воплощении - органами государственной власти и их должностными лицами и в конечном итоге представляет собой важнейший инструмент влияния граждан на принимаемые органами власти решения, способствуя свободному осуществлению народом своей власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами» [1].
В связи с этим представляется необходимым исследовать композиционную структуру народовластия (т. е. структуру права народа на осуществление народовластия) и место, роль и значимость общественного контроля в реализации данного права народа.
Представляется, что право народа на осуществление народовластия имеет сложную структуру и представляет собой совокупность нескольких прав:
1) право на непосредственное (прямое) осуществление власти - высшими его формами является референдум и свободные выборы (на основании частей 2 и 3 статьи 3, части 2 статьи 130 Конституции России). Именно посредством реализации данного права осуществляется организация всей системы органов государственной власти и местного самоуправления, наделение полномочиями их должностных лиц;
2) право на опосредованное (непрямое) осуществление власти через систему органов государственной власти и местного самоуправления (на основании части 2 статьи 3, части 1 статьи 130 Конституции России);
3) право на участие в управление государственными делами, местное самоуправление и территориальное самоуправление непосредственно (например, сход граждан), либо через своих представителей (например, общественные наблюдатели на выборах, присяжные заседатели) (на основании части 2 статьи 3, статей 32, 130, части 1 статьи 131 Конституции России).
В личном неимущественном правоотношении, как отмечает М.Н. Малеина, «участву-
ет управомоченный и обязанные субъекты» [2, с. 16], из чего следует, что структура права на народовластие содержит еще два обязательных элемента:
1) право народа (управомоченного субъекта) на защиту своего права на народовластие (данное право гарантировано народу частью 4 статьи 3, статьями 45, 46, 133 Конституции России);
2) обязанность широкого круга обязанных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, сотрудников муниципальных и государственных учреждений и предприятий, иных юридических и физических лиц, осуществляющих исполнение публичных полномочий, либо наделенных властными полномочиями к неопределенному кругу лиц) не нарушать право народа на народовластие.
Эта обязанность подкрепляется достаточно суровыми мерами ответственности в отношении нарушителей. Например, воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей, согласно статье 141 Уголовного кодекса РФ уголовно наказуемо и карается вплоть до лишения свободы.
Право народа на осуществление народовластия является субъективным личным конституционным правом. Содержание субъективного права есть многоплановое понятие, требующее раскрытия его структуры. По мнению М.И. Матузова, «ключевым элементом структуры субъективного права является возможность» [3, с. 97].
Поэтому, как справедливо отмечает Г.Б. Романовский: «Выстраивалась следующая структура субъективного права: возможность действия; возможность требования; возможность защиты; возможность пользования социальным благом (данное правомочие некоторыми авторами выделяется как дополнительное)» [4, с. 42-43].
Применительно к народовластию возможность действия означает, во-первых, возможность непосредственно реализовать власть путем инициирования, проведения или участия в референдуме, либо посредством реализации пассивного или активного избира-
тельного права (избрания должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления или избрания в качестве них самому), либо путем участия в осуществлении территориального общественного самоуправления; во-вторых, воздействие на органы государственной власти и местного самоуправления к понуждению последних к соблюдению законности, а также реализации, защите и охране закрепленных законодательством прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений.
Возможность действия в структуре субъективного права состоит в возможности воздействия на государственный механизм в целом, так как именно он, по мнению ряда авторов, является институциональной основой обеспечения прав и свобод человека и гражданина [5].
Таким образом, право на народовластие предполагает осуществление народом осознанных действий по реализации своих властных полномочий в целях обеспечения сохранения и развития государства и общества в целом, а также реализации прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений.
Возможность требования в структуре субъективного права народа на народовластие означает наличие у населения (общества) закрепленных законодательно полномочий по осуществлению действий, выражающихся в настойчивой, категорической просьбе к органам государственной власти и местного самоуправления и их должностным лицам по исполнению своих предусмотренных действующим законодательством обязанностей по реализации прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений, а также обеспечению сохранения и развития государства и общества в целом.
Данное право народ может реализовать согласно Конституции России путем обращения в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направления индивидуальных и коллективных обращений (ст. 33), посредством обращения в правоохранительные органы и суд с требованием об обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений (ч. 2 ст. 46), либо путем обращения в соответствии с международными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющи-
еся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).
Возможность требования может быть реализована на практике индивидуально самим гражданином, либо группой граждан, а также через их организованные сообщества (например, путем деятельности общественных движений, политических партий, профессиональных союзов и т. п.). При этом, представляется, что организованная деятельность граждан по формулированию своих законных требований к органам государственной власти и местного самоуправления, а также их должностным лицам является наиболее эффективной и результативной. Как отмечают ряд авторов, именно участие структур гражданского общества в правообразующих правоотношениях выступает основной организованной формой выражения народовластия [6].
Возможность защиты в структуре субъективного права народа на народовластие означает наличие у населения (общества) закрепленных законодательно прав на самозащиту своих прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений (ч. 2 ст. 45 Конституции России) с помощью любых способов, не запрещенных законом.
При этом данная норма статьи 45 Конституции РФ вступает в противоречие с Всеобщей декларацией прав человека, принятой резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года, закрепляющей за народом право на восстание как последнее средство против тирании и угнетения [7], в то время как законодательство России в принципе игнорирует право народа на насильственное свержение власти, угнетающей народ, пренебрегающей его правами, свободами и законными интересами.
Кроме того, подобный подход законодателя к обозначению пределов в реализации народом своей возможности защиты в структуре субъективного права на народовластие (ограничивающий право народа на противодействие тирании и угнетению путем восстания) противоречит статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, которая прямо заявляет о запрете органам государственной власти в национальных государствах ограничивать права граждан (в т. ч. и по контролю за публичной властью), если эти ограничения не совместимы с природой указанных прав и препятствуют общему благосостоянию в демократическом обществе [8].
К тому же часть 4 статьи 15 Конституции РФ закрепляет положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Возможность пользования социальным благом в структуре субъективного права народа на народовластие означает наличие у населения (общества) закрепленной законодательно системы полномочий, во-первых, в части неприкосновенности народа как носителя государственного суверенитета и единственного источника власти (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ грозит преследованием любым должностным лицам и органам публичной власти, которые попытаются захватить власть и присвоить себе властные полномочия); во-вторых, по признанию прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (они определяют согласно ст. 18 Конституции РФ смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием).
Возможность народа пользоваться социальным благом при осуществлении народовластия означает, что результаты деятельности органов публичной власти, любых организаций и учреждений, осуществляющих публичные полномочия, должны носить общественно полезный характер, способствуя реализации прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений в частности, а также сохранению и развитию государства и общества в целом. Это позволит, по мнению ряда авторов, сформировать в Российской Федерации с участием институтов гражданского общества «контролирующую демократию» [9].
Общественный контроль власти позволяет народу (обществу) осуществлять реализацию всей системы прав, составляющих структуру права народа на народовластие.
Субъекты общественного контроля в своих полномочиях производны от субъекта народовластия (народа), так как именно им они наделяются полномочиями по осуществлению общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, рабо-
той иных органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия. В связи с этим, представляется, что процедура формирования субъектов общественного контроля власти должна исключать либо минимизировать участие органов государственной власти и местного самоуправления. В противном случае, получается, что контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия, будут осуществлять структуры, ими же и сформированные (т. е. контроль будет носить фиктивный и декларативный характер).
Объекты общественного контроля в целом совпадают с объектами народовластия, так как речь идет об осуществлении контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия, которым народом были делегированы властные полномочия.
Деятельность субъектов общественного контроля позволяет обеспечить:
1) реальный характер прав, составляющих структуру народовластия. При этом чем сильнее развита в стране система институтов гражданского общества, на которые опираются субъекты общественного контроля, тем меньше вероятность, с одной стороны, противодействия органов государственной власти и местного самоуправления, любых иных структур, наделенных публичными полномочиями, деятельности по осуществлению общественного контроля, а с другой стороны, тем глубже и всесторонней она осуществляется, затрагивая все уровни системы государственного и муниципального управления. В противном случае право народа на народовластие приобретает декларативный характер, что незамедлительно ведет к узурпации власти, ее незаконному присвоению как отдельными органами власти, так и их должностными лицами, а властные полномочия используются не в интересах населения, а в интересах либо отдельных лиц, либо отдельных социально-политических классов;
2) участие большинства народа в их осуществлении. Без деятельности субъектов общественного контроля участие народа в
народовластия сводится ис-голосованию на выборах и различного уровня, которые проводятся достаточно редко, так как большинство органов государственной власти и
осуществлении ключительно к референдумах
местного самоуправления в Российской Федерации, а также их должностные лица избираются на срок полномочий от четырех лет. Как справедливо отмечают в связи с этим ряд авторов, выборов и референдумов в механизме общественного контроля над государством явно недостаточно для обеспечения реализации принципа народовластия, так как посредством них народ лишь может отказать в доверии кандидатам на будущий срок избрания, однако контроль за деятельностью уже избранных (сформированных) органов власти и управления, а также их должностных лиц требует более гибких и постоянных форм общественного контроля [10, с. 158-161].
Деятельность же органов общественного контроля, особенно на низовом уровне, носит постоянный, регулярный характер, позволяющий осуществлять контроль за формированием и функционированием органов государственной власти, местного самоуправления, органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия непрерывно;
3) контроль народа за делегированными полномочиями в режиме реального времени. Как справедливо отмечает С.В. Громыко: «Современная реальность такова, что в нашем обществе под влиянием глубоких изменений в моделях социальной организации и сотрудничества произошла замена централизованных иерархических структур гибкими сетевыми типами организации, повышением роли самоорганизации граждан для решения конкретной проблемы, ростом авторитета личности. Информация и знания в современном обществе стали не только важным фактором производства, движущей силой экономики, но и приобрели иное социально-политическое значение. Общественный контроль - это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть на всех этапах инициирования какого-либо решения, его принятия, реализации и оценки полученного результата» [11].
В связи с этим, представляется, что роль и значимость общественного контроля в Российской Федерации как всесторонней, многоуровневой и постоянно функционирующей системы, выступающей в роли гаранта реализации права народа на народовластие, будет возрастать;
4) контроль за законностью деятельности агентов власти (в лице органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также любых учреждений
и организаций, осуществляющих публичные полномочия).
Посредством функционирования органов общественного контроля народ получает возможность проверки законности деятельности и актов органов власти, например, путем проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В случае выявления в результате мероприятий общественного контроля нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан, субъекты общественного контроля имеют право обратиться в правоохранительные органы и в суд с заявлениями об их приостановлении либо отмене (признании незаконными и не подлежащими применению).
Как отмечает ряд авторов, гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации позволяет существенно минимизировать случаи их нарушения, тем самым обеспечивая им реальный характер [12; 13];
5) контроль за эффективностью и полезностью для народа агентов власти. При этом посредством деятельности субъектов общественного контроля осуществляется оценка це-ледостижения власти, которая характеризуется тем, насколько органы власти реализовали ожидания и требования населения в процессе выполнения своих функций и задач. Оценивается как целесообразность функционирования органов власти (сопоставляются затраченные ресурсы и результаты деятельности), так и результативность их деятельности (анализируется степень достижения ожидаемых обществом результатов работы органов власти);
6) ответственность агентов за нарушение народной воли. Реальный характер права народа на народовластие предполагает применение к должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, органов и организаций, наделенных публичными полномочиями, различных мер ответственности за нарушение норм действующего законодательства, прав, свобод и законных интересов граждан страны.
Таким образом, общественный контроль власти является базовой гарантией реализации конституционного принципа народовластия в Российской Федерации.
Примечания
References
1. Огнева Е.А. Общественный контроль как основа народовластия // Актуальные проблемы права: материалы IV международной научной конференции (г Москва, ноябрь 2015 г). М.: Буки-Веди, 2015. С. 36-39. URL: https://moluch.ru/conf/law/archive/179/9089 (дата обращения: 11.10.2018).
2. Малеина М.Н. Содержание и осуществление личных неимущественных прав граждан: проблемы теории и законодательства // Государство и право. 2000. № 2.
3. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972.
4. Романовский Г.Б. Право на неприкосновенность частной жизни. М.: МЗ-Пресс, 2001.
5. Любашиц В.Я., Мамычев А.Ю. Механизм государства как институциональная основа обеспечения прав и свобод человека и гражданина //Advances in law studies. 2015. Т. 3. № 6-18. С. 279-289.
6. Трофимов В.В. Участие структур гражданского общества в правообразующих правоотношениях как форма выражения народовластия //NB: Вопросы права и политики. 2012. № 5. С. 147-170.
7. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/declhr (дата обращения: 11.10.2018).
8. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Сборник международных договоров. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк, 1989. С. 90-101.
9. Голушков Д.И. «Контролирующая демократия» и политический режим России // Вестник Омского Университета. Серия «Право». 2006. № 1. С. 25-32.
10. Коломытцева О.Н. Выборы и референдум в механизме общественного контроля над государством // Вестник Владимирского юридического института. 2008. № 2. С. 158-161.
11. Громыко С.В. Общественный контроль как форма народовластия. URL: http://izron.ru/articles/ osnovnye-problemy-i-tendentsii-razvitiya-v-sovremen-noy-yurisprudentsii-sbornik-nauchnykh-trudov-po-i/ sektsiya-2-konstitutsionnoe-pravo-munitsipalnoe-pravo-spetsialnost-12-00-02/obshchestvennyy-kontrol-kak-for-ma-narodovlastiya (дата обращения: 11.10.2018).
12. Киричек Е.В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9. С. 1094-1100.
13. Пушкарев Е.А. Социальный контроль за деятельностью власти как одна из форм обеспечения прав человека посредством институтов гражданского общества // Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии. СПб., 2005. С. 146-148.
1. Ogneva E.A. Public control as the basis of democracy. Actual problems of law: proceedings of the IV International scientific conference (Moscow, November 2015). Moscow, "Buki-Vedi" Pabl., 2015, pp. 36-39. MOL.UCH.RU, 2015. URL: https://moluch.ru/conf/law/ar-chive/179/9089 (accessed 11.10.2018). (In Russ.)
2. Maleina M.N. Content and implementation of personal non-property rights of citizens: problems of theory and legislation. State and law, 2000, no. 2. (In Russ.)
3. Matuzov N. I. Personality. Rights. Democracy. Saratov, 1972. (In Russ.)
4. Romanovskij G.B. Right to privacy. Moscow, "MZ-Press" Pabl., 2001. (In Russ.)
5. Lyubashicz V.Ya., Mamy'chev A.Yu. The mechanism of the state as an institutional basis for ensuring the rights and freedoms of man and citizen. Advances in law studies, 2015, no. 6-18, pp. 279-289. (In Russ.)
6. Trofimov V.V. Participation of civil society structures in legal relations as a form of expression of democracy. NB: legal and policy Issues, 2012, no. 5, pp. 147-170. (In Russ.)
7. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/declhr (accessed 11.10.2018). (In Russ.)
8. International Covenant on economic, social and cultural rights (adopted on 16.12.1966 by Resolution 2200 (XXI) at the 1496th plenary meeting of the General Assembly of the United Nations). Collection of international treaties. United Nations. N'yu-Jork, 1989, pp. 90-101.
9. Golushkov D.I. "Controlling democracy" and Russia's political regime. Bulletin of Omsk University. A Series of «Right», 2006, no. 1, pp. 25-32. (In Russ.)
10. Kolomy'tceva O.N. Elections and referendum in the mechanism of public control over the state. Bulletin of Vladimir law Institute, 2008, no. 2, pp. 158-161. (In Russ.)
11. Gromy'ko S.V. Public control as a form of democracy. IZRON.RU, 2015. URL: http://izron.ru/ articles/osnovnye-problemy-i-tendentsii-razvitiya -v-sovremennoy-yurisprudentsii-sbornik-nauchnykh-trudov-po-i/sektsiya-2-konstitutsionnoe-pravo-mu-nitsipalnoe-pravo-spetsialnost-12-00-02/obshchest-vennyy-kontrol-kak-forma-narodovlastiya (accessed 11.10.2018). (In Russ.)
12. Kirichek E.V. Civil (public) control over the activities of public authorities in the sphere of ensuring constitutional rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation. Actual problems of Russian law, 2013, no. 9, pp. 1094-1100. (In Russ.)
13. Pushkarev E.A. Social control over the activities of the authorities as a form of ensuring human rights through the institutions of civil society. Prosecutor's office and civil society institutions in countering extremism and xenophobia. St. Petersburg, 2005, pp. 146-148. (In Russ.)
