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11Конституционное и административное право
and further training of officials, lawyers andjudges. There is the principle: «There is no plaintiff without defendant» both in public law and in private.
The second part of this article will examine first results of administrative justice reform in the countries of Central Asia, as well as a critical inventory of ongoing reforms andfuture reforms in the field of administrative law. The authors provide an overview of trends in the development of the law on administrative procedures and administrative procedural law in certain countries of Central Asia.
ОРТАЛЬЩ АЗИЯДАГЫ ДАМУ ПРОЦЕС1НДЕГ1 ЖАЛПЫ ЭКШШ1Л1К ;¥;ьщ
Йорг Пуделька
Цазацстандагы GIZ вктдШтц басшысы,
Берлин цаласыныц эюмштк сотыныц судьясы; e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Йене Деппе
Грузиядагы GIZ вкшдтнщ басшысы; e-mail: jens.deppe@giz.de
Ty^u свздер: Орталыц Азиядагы эшмшшк цуцыгы; эшмшшк рэЫмдер туралы зац; эшмшшк акт; эюмштк эдшет.
Аннотация. Осы мацала ацпараттыц-талдау сипатында эзэрленген. Авторлар мацалада Орталыц Азияда жалпы эюмштк цуцыгыныц даму сатыларын царастырган. Бул мацала бiрнеше бвлiмге бвлiнедi, эрбiр бвлiм Орталыц Азия елдерiндегi эшмшшк рэсiмдер туралы зацнаманыц дамуыныц взектi мэселелерт царастыратын болады.
Мацаланыц осы бвлiмiнде Орталыц Азия елдерiндегi эшмшшк зацнамага, атап айтцанда, эшмшшк рэЫмдер туралы зацанамага жэне эшмшшк-сот зацнамага салыстырмалы-цуцыцтыц талдау ЖYзеге асырылды. Орталыц Азия елдерi зацнамасыныц жэне цуцыц цолдану практикасыныц «^m^i мемлекеттт басцару» цагидатына сэйкес болуына царай жттелутщ тYрлi влшемшарттары айцындалган. Сондай-ац, мацалада соттардыц жариялы-цуцыцтыц дауларды царауы туралы статистикалыц деректер кврсетшген.
Авторлар эшмшшк цуцыцтыц турацты взгер^тертщ формальды реформалыц цадамдармен (жаца зацдар, жаца институттар) гана емес, сол сияцты шынайы взгерштермен, инновациялармен, негiз цалаушы реформалармен жэне кэЫби цуцыц цорданушылар, сол сияцты халыц санасыныц взгеруiмен байланыста болатыны туралы тезис усынады. Бул ретте, шенеунiктердi, зацгерлер мен судьяларды оцыту жэне олардыц бшктштн арттыру цаншалыцты мацызды болса, азаматтардыц цуцыцтыц са-насы соншалыцты мацызды болатыны атап втiлдi. Жария цуцыцта да, сол сияцты жеке цуцыцта да: «Талап цоюшы жоц жерде, жауапкер жоц» деген цагидат бар.
Мацаланыц келеЫ бвлiмiнде ОрталыцАзия елдерiндегi эшмшшк эдшет реформаларыныц алгашцы цорытындылары, сонымен бiрге эшмшшк цуцыц саласындагы цазiргi кезде ЖYргiзiлетiн жэне болашацта жоспарланатын реформалардыц цуцыцтыц талдауы царастырылады. Авторлар Орталыц Азия елдерiндегi эшмшшк рэЫмдер цуцыгын жэне эшмшшк iс-ЖYргiзу цуцыгын дамытудыц бералыстарына шолу жасаган.
ОБЩЕЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ В ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ
Йорг Пуделька
Руководитель представительства GIZ в Казахстане,
судья административного суда г. Берлин; e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Йенс Деппе
Руководитель представительства GIZ в Грузии; e-mail: jens.deppe@giz.de
Ключевые слова: административное право Центральной Азии; закон об административных процедурах; административный акт; административная юстиция.
Аннотация. Данная статья носит информационно-аналитический характер. Авторы в статье попытались рассмотреть этапы развития общего административного права в Центральной Азии. Статья будет разделена на несколько частей, каждая из которой
Конституциялыц жэне экшшШк ц^Цыц
будет рассматривать отдельные вопросы развития законодательства об административных процедурах в странах Центральной Азии.
В данной части статьи осуществлен сравнительно-правовой анализ административного законодательства в странах Центральной Азии, в особенности законодательства об административных процедурах и административно-судебного законодательства. Выделяются различные критерии классификации государств Центральной Азии в зависимости от соответствия законодательства и правоприменительной практики принципам «надлежащего государственного управления». В статье также приводятся статистические данные по рассмотрению судами публично-правовых споров.
Авторами выдвигается тезис о зависимости стабильных изменений в административном праве не только от формальных реформенных шагов (новые законы, новые институты), но и от подлинных изменений, инноваций, основополагающих реформ и изменения сознания как профессиональных правоприменителей, так и населения. При этом правосознание граждан представляется столь же важным, как обучение и повышение квалификации чиновников, юристов и судей. В публичном праве, как и в частном, действует принцип: «Где нет истца, там нет ответчика».
Во второй части статьи будут рассмотрены первые результаты реформ административной юстиции в странах Цетральной Азии, а также критическая инвентаризация проходящих реформ и планируемых будущих реформ в области административного права. Авторы приводят обзор тенденции в развитии права административных процедур и административного процессуального права в конкретных странах Центральной Азии.
ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT IN ZENTRALASIEN
IN DER ENTWICKLUNG
Teil I Überblick über die aktuelle Situation und geltende Regelungen
a) Einführung
Die zentralasiatischen
Transformationsstaaten, die aus dem Zerfall der Sowjetunion hervorgingen, räumten der Reform des Zivil- und Wirtschaftsrechts zunächst Vorrang ein. Gleich nach den neuen Verfassungen, die der Absicherung der nationalen Unabhängigkeit dienten, stellte die Einführung der Marktwirtschaft eine Priorität dar, während sonst vieles beim Alten blieb: Amtsstuben, Gerichte, Gefängnisse, Volksparlamente und Ministerien blieben zunächst der Tradition treu, nicht für die Bürger da zu sein, sondern für die Macht.
Dieser Eindruck hat sich in Zentralasien bis heute nicht ganz verflüchtigt. Demokratie ist gut, aber nicht überall passend, wie der russische Präsident wiederholt betont hat. Über den Rechtsstaat lässt sich indessen reden, denn es ist offensichtlich, dass kein Staat auf das Recht verzichten kann. Aber auch hier gibt es einige Probleme, denn es ist einfacher, das Recht zu proklamieren, als es zu gewähren. In Zentralasien sind in den letzten fünfzehn Jahren
viele gesetzliche Neuerungen mit dem besten Wissen und Gewissen zu Papier gebracht worden. Viele von ihnen hatten jedoch auf den Charakter der Rechtsordnung oder ihre rechtsstaatliche Neuorientierung keinen größeren Einfluss. Auch die Wirkung neuer Verwaltungsgesetze ist noch immer nicht gewiss, denn sie bedürfen der Implementierung und der institutionellen Absicherung. Im zentralasiatischen Kontext sind jedoch schrittweise Änderungen denkbar und teilweise auch schon sichtbar, die das Verhältnis des Bürgers zum Staat auf eine neue Grundlage stellen.
Das Verwaltungsrecht war wie gesagt keine Priorität der Reformgesetzgebung beim Übergang zur Marktwirtschaft. Im Vergleich mit den neuen Verfassungen1, den reformierten Zivilgesetzbüchern und der weiteren Überarbeitung der Zivil-und Wirtschaftsgesetzgebung2 sind die grundlegenden Verwaltungsgesetze z. B. im Südkaukasus relativ spät verabschiedet worden, im Abstand von mehreren Jahren nach den Neufassungen der Zivilgesetzbücher3. In
1 Die Verfassung der Republik Usbekistan stammt aus dem Jahre 1992. Russland, Kasachstan und die Kirgisische Republik gaben sich 1993 neue Verfassungen. Tadschikistan folgte 1994, die drei kaukasischen Staaten im Jahre 1995.
2 Vgl. hierzu für den Südkaukasus und Zentralasien den Überblick bei: Chanturia, Schramm, Knieper: Das Privatrecht im Kaukasus und in Zentralasien - Bestandsaufnahme und Entwicklung, Berlin 2010.
3 Im kurzen Überblick: Georgien: Verwaltungsgesetz / Verwaltungsprozessgesetz 1999, Moldawien: Verwaltungsgerichtsgesetz 2000, Estland: Verwaltungsverfahren 1999, Verwaltungsgerichtsordnung 2001; Ukraine Verwaltungs—gerichtsordnung 2005, Armenien: Verwaltungsverfahrensgesetz 2004 / Verwaltungs—gerichts—ordnung 2007, Aserbaidschan: Verwaltungsverfahrensgesetz 2005 / Verwaltungs—prozesskodex 2007, Kirgisistan: Verwaltungsverfahrens—gesetz 2003, Tadschikistan: Verwaltungsverfahrensgesetz 2007. In Aserbaidschan sind beide Gesetze erst zum 1.1.2011 in Kraft getreten.
i Koiicntumyuuoiuioe u adMUHuentpamuenoe npaeo
Zentralasien haben lediglich die Kirgisische Republik, Tadschikistan und Kasachstan neue Verwaltungsverfahrensgesetze eingeführt. Das Verwaltungsverfahrensgesetz Kasachstans aus dem Jahr 2000 blieb dabei so nichtssagend, dass es nicht auffällt, ob es angewendet wird oder nicht. Das tadschikische und kirgisische Verwaltungsverfahrensgesetz sind hingegen so revolutionär, dass ihre Anwendung noch nicht sicher ist bzw. fortgesetzter Anstrengung bedarf.
Die Implementierungsdefizite sind nicht nur mit knappen staatlichen Ressourcen zu erklären. Ein Blick auf die Rechts- und Verwaltungswissenschaft in Zentralasien offenbart ein gewisses Widerstreben, sich mit neuen Ansätzen überhaupt zu befassen (siehe hierzu unter Teil IV 1). Selbst in Russland steht die Einführung eines neuen Verwaltungsverfahrensgesetzes auch heute noch aus4. Die Gründe hierfür sind vielfältig, aber vielleicht liegen sie auch in der Sache: Verwaltungsverfahrensgesetze geben
rechtsstaatliche Regeln für die Beziehung des Bürgers zum Staat und des Staates zum Bürger, die gerichtlich überprüft werden können. Die regelmäßige und effektive gerichtliche Kontrolle der Verwaltungstätigkeit setzt der Exekutive Grenzen. Diese ist aber in Zentralasien bisher daran gewöhnt, nicht von anderen kontrolliert zu werden, insbesondere nicht von klagenden Bürgern und urteilenden Gerichten.
Sicher ist einerseits der Wille der Transformationsstaaten unübersehbar, das sowjetische Erbe über Bord zu werfen. Viele Gesetze des öffentlichen Rechts sind inzwischen modernisiert worden oder befinden sich in gesetzgeberischer Bearbeitung und Diskussion. Aber andererseits sind die Schwierigkeiten unverkennbar, rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze anzunehmen und zu implementieren. Der Widerspruch zwischen offizieller Rhetorik und der Realität erschwert die Etablierung rechtsstaatlicher Grundsätze. Das Fundament der traditionellen Rechtsordnung erscheint vielen als Faktum, das jeden Gedanken an eine liberale
Weiterentwicklung im Keim erstickt. Aufgrund der bisherigen Reformen könnte man sogar den Eindruck bekommen, dass in erster Linie politisch neutrale Reformgesetze eine gewisse Aussicht auf Erfolg haben. Neue, allgemeine Verwaltungsgesetze mit Informations- und Begründungspflichten für die Behörden und mit Wirkung zugunsten individueller Rechtspositionen der Bürger sind dagegen nicht so einfach zu vereinbaren und zu realisieren.
Daher lässt sich für das Verwaltungsrecht die Frage stellen: Wie ist die bis heute andauernde Schwäche substantieller Reformen in Zentralasien zu erklären? Welche Hindernisse sind hierfür bis heute, mehr als fünfundzwanzig Jahre nach dem Ende des sowjetischen Sozialismus, verantwortlich? Zur Beantwortung dieser Fragen hat man versucht, das fortwirkende Erbe der sozialistischen Rechtsordnung zu charakterisieren und die einfachen von den schwierigen (oder „komplexen") Reformschritten zu unterscheiden. Ein Aufsatz befasst sich zum Beispiel mit den zentralasiatischen Abweichungen von rechtsstaatlichen Grundsätzen [1]. Er stellt die folgenden Fragen: Was ist eine einfache Abweichung von Recht und Gesetz? Was ist eine schwierige (bzw. komplexe) Abweichung? Der zitierte Aufsatz vertritt die These, dass die komplexen Abweichungen auf das Erbe der Sowjetunion zurückzuführen sind, oder jedenfalls am besten durch die frühere sowjetische Ordnung erklärt werden können. Anhand der rechtlichen Entwicklung der letzten fünfundzwanzig Jahre ist es aber inzwischen auch legitim zu fragen, ob die fortbestehenden Abweichungen bereits der Ausdruck eines neuen Gesellschaftssystems sind, das sich inzwischen mehr oder weniger fest etabliert hat5. Die folgende Tabelle unterscheidet (im Anschluss an den genannten Aufsatz) anhand von drei Kriterien einfache von komplexen Abweichungen. Die Beispiele wurden hier nicht nur aus dem Bereich des Verwaltungsrechts gewählt, stehen aber mit diesem im Zusammenhang:
4 Der betreffende Gesetzentwurf N 64090-3 wurde 2001 in die Staatsduma eingebracht und 2009 endgültig abgelehnt, vgl. http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=PRJ;n=29125. Auch ein Gesetzentwurf über die Verwaltungsgerichtsbarkeit blieb für über zehn Jahre folgenlos, obgleich Art. 118 der Verfassung der RF sogar die Verwaltungsgerichtsbarkeit nennt. Erst 2015 ist ein entsprechendes Verwaltungsprozessgesetz verabschiedet worden.
5 Siehe zu dieser Frage auch: Kathleen Collins, Clan Politics and Regime Transition in Central Asia, Kapitel 1, Cambridge 2006.
Конституциялыц жэне этмшШк цуцыц
Einfache Abweichung: Komplexe Abweichung:
Kriterien der Unterscheidung:
einer von vielen möglichen Reform schritten ein entscheidender Ra form schritt
Hindernisse leicht zu beseitigen Hindernisse schwieng zu baseiligan
von den meislen als oM en sichtlich negativ und abzuschaffen antrkannl allgemein als .Norm" oder bleibendes Merkmal akzeplien
Beispiele:
(1) fehlende Anerkennung jeS s^tes Als SubjeW des Privatrechts: 0) unklare Trennung zwischen privatem und siaatlichem Recht biw die Schwache des Begnffs des offentlchen Interesses und die schwache Wirkung der Verfassung und ihrer Grundsätze
(2) Kriminalisierung einzelner Tatbestände des Ordnungsrechts, (2) unklare Trennung zwischen Verwattungsrechit und Straf recht bzw das alte Konzept der adminislraliven Verantwortlichkeit des Burgers gegenüber dem Slaat vs Sarvicaorianlierung staatlicher Stallen und Leistung s varwall ung
(3) Mangel an partamentari sehen Gesetzen im Vergleich zur Anzahl der Präsident Hillen und mimslenelten Dekrete und Rechtsverordnungen (3) unzureichende Gawaltenlailung Fehlender Gesetzes Vorbehalt bzw dia Praxis der Oekrala und Rechtsv erordnungen ohne ausreichende gesetzliche Grundlage und Absicherung ihrer Verfassungsmässigkeit.
(4) unvollständige Klagebefugnisse von Bürgern gegen den Slaat im öffentlichen Recht: vergleichsweise wenig genchttiche Kontrolle von Veiwaltungsentscheidungen bzw die Praxis der Reehtsaufsieht durch die Exekutive selbst und cfce Sl aal sanwall schaft:
(5) schwach besetzte Verfassungsgenchte (5) fcaum Gruiidrechisschul2 du'ch die Verfassungsgerichte keine ausreichenden Efllscheidungsvompetenzen der Verfassungsgerichte
Die aufgeführten Beispiele verdeutlichen, dass es für nachhaltige Veränderungen im Verwaltungsrecht nicht allein auf formale Reformschritte ankommt (neue Gesetze, neue Institutionen), sondern auf echte Veränderungen, Innovationen, substantielle Reformen und einen Bewusstseinswandel unter den professionellen Rechtsanwendern wie auch bei der Bevölkerung. Das Rechtsbewusstsein der Bürger erscheint hierbei ebenso wichtig wie die Ausbildung und Qualifizierung von Beamten, Juristen und Richtern. Im öffentlichen Recht
gilt ebenso wie im Privatrecht: Wo kein Kläger, da kein Beklagter. Vom reformierten Recht muss auch bei den Behörden und vor Gericht aktiv Gebrauch gemacht werden können, damit es sich realisiert. Der Zugang zum Recht ist nicht immer eröffnet, die Geltendmachung von Rechten hängt von rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ab. Im Anschluss an die Tabelle bringt das folgende Schaubild das geringe Gewicht formaler Reformschritte im Vergleich zu substantiellen Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit zum Ausdruck:
Schaubild 1: Die rechtsstaatliche Reformschaukel
: Koiicntumyuuoiiiioe u adMUHUcmpanmeHoe npaeo
b) Zur aktuellen Situation der zentralasiatischen Staaten im Hinblick auf Entwicklung, Rechtsstaat und Verwaltung
Ein kurzer Überblick über die internationalen Einschätzungen zentralasiatischer Staaten zeigt, dass weitergehender Reformbedarf nicht von der Hand zu weisen ist. Anhand der Entwicklungsdaten schneiden Kasachstan und Turkmenistan im Ländervergleich am
besten ab. Kasachstan steht wirtschaftlich besser da, während die Kirgisische Republik - trotz des politischen Wechselspiels - im Hinblick auf Rechtsstaat und Demokratie positiver eingeschätzt wird. Auffällig ist, dass Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan in politischer Hinsicht gleichermaßen negativ eingeschätzt werden:
Kasachst an Kirgisische Republik Tadschik! su n Turkmenistan Usbekistan
2015 Human Development Index (UNDP] M h -j n w^^m ■inKTiIikH 120 Platz (mittlerer Entwicklungsstand) 129 Pïatz (mittlerer Entwicklungsstand) 109 Platz (mittlerer Entwicklungs-siandl 114 Platz {mittlerer Entwicklungsstand)
201 5 Democracy Index (The Economist) 158 Platz Autontäres Regime 162 Platz Autoritäres Regrme 153 Pialz Autoritäres Regime
20*^ Bertelsmann T r a n s. I in rn a Ii orh si ndex Politik 60 Platz Wirtschaft 60 Platz Stark defekte Demokratie Politik 102 Platz Wirtschaft 112 Platz Harte Autokratie Politik: 121 Platz Wirtschaft 108 Platz Harte Autokratie Politik 117 Platz Wirtschaft 110 Platz Harte Autokratie
2015 Co; mplion Perception Index m 153 Platz
201 € Doing Business Reports {World Bank, IPC) Ease of Doing Business 41 Starting Business 21 Construct] on 92 Contracts 9 Ease of Doing Business. 67 Starting Business" Construction 20 Contracts 137 Ease of Doing Business 132 Starting Business 57 Con struct i or 152 Contracts 54 Ease of Domg Business 87 Starting Business 42 Construction: 15Î Contracts. 32
Auch hinsichtlich der rechtlichen Entwicklung gehören Kasachstan und die Kirgisische Republik zu den aktiveren Reformstaaten. Diese zwei zentralasiatischen Staaten verzeichnen auch die größeren FortschrittebeimAufbaueinerleistungsfähigeren Verwaltung und einer professionelleren Gerichtsbarkeit. In Turkmenistan und Usbekistan sind rechtsstaatliche Reformen hingegen nicht nur bei der Implementierung des Rechts, sondern schon bei der Gesetzgebung weniger weit vorangekommen (vgl. unten 3. b).
Eine eigene fachliche Gerichtsbarkeit hat lediglich Kasachstan etabliert. Hier sind in erster Instanz Fachgerichte eingerichtet worden, die sich allerdings bisher lediglich mit den Ordnungswidrigkeiten beschäftigen; in höherer Instanz gibt es hierfür auch spezialisierte Richter. Auch der Verfassungsrat Kasachstans ist vergleichsweise aktiv, während die Verfassungsgerichte Usbekistans und Tadschikistans ein Schattendasein führen. In Turkmenistan gibt es hingegen kein
Verfassungsgericht. Die Kirgisische Republik hat ihr Verfassungsgericht seit einiger Zeit wieder abgeschafft, zugunsten einer Verfassungskontrolle des Obersten Gerichts.
In den ärmeren zentralasiatischen Staaten, insbes. in Tadschikistan und der Kirgisischen Republik, aber auch in den ländlichen Gegenden von Usbekistan, fehlen der Verwaltung die personellen und finanziellen Ressourcen für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Abgesehen hiervon gibt es aber eine Reihe von rechtsstaatlichen Defiziten, die für die ganze Region genannt werden. Beispiele hierfür werden in den einzelnen Länderberichten der zitierten internationalen Organisationen noch genauer ausgeführt. Vor allem ist die Gewaltenteilung nur schwach ausgeprägt. Die Exekutiven haben eine unangefochtene Vorrangstellung inne, die auch die verfassungsrechtliche Unabhängigkeit der Gerichte schmälert. Mit Ausnahme der Kirgisischen Republik werden die Wahlen mehrheitlich nicht als frei und fair beschrieben. In der Mehrheit der zentralasiatischen Staaten
KoiicnmmyuufLibii^ wcane skLuuiLUk A,|/<fif/<;
befinden sich die Massenmedien unter z. T. strenger staatlicher Kontrolle. Zugleich macht die Ahndung von Amtsmissbrauch (Korruption, Nepotismus, Begünstigung, Unterschlagung) im Unterschied zu anderen eurasischen Staaten kaum Fortschritte, trotz einiger Initiativen, die in den letzten Jahren gestartet wurden6. Auch die internationalen Bewertungen zu Freiheitsund Bürgerrechten sind vergleichsweise niedrig (vgl. hierzu die Länderberichte von amnesty international7 und Human Rights Watch8). Gesetze gegen Extremismus und Terror haben die Bürgerrechte seit 2005 wieder stärker eingeschränkt. Weniger als 10% der zivilgesellschaftlichen Organisationen Kasachstans engagieren sich zugunsten von Freiheits - und Bürgerrechten oder dem Minderheitenschutz. In Tadschikistan sind es weniger als 5%. Die neue Regierung der Kirgisischen Republik ermunterte ihre Bürger zwar zu zivilgesellschaftlichen Aktivitäten, aber die staatliche Unterstützung blieb allenfalls sporadisch (vgl. Länderberichte BTI 2016).
Die dargestellten politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse spiegeln sich auch in der Praxis des Verwaltungsrechts wider: Es gibt noch vergleichsweise wenige verwaltungsrechtliche Klagen (siehe unter Teil IV 2). Vor Gericht behauptet sich der Staat in der Regel gegenüber seinen Bürgern (Ausnahme: Kirgisische Republik). Beschwerde- und Klagerechte erscheinen weder ausreichend ausdifferenziert noch allgemein bekannt. Sie helfen in entscheidenden Situationen, vor allem bei der Untätigkeit von Beamten, oft nicht weiter. Der Rechtsschutz gegen die Entziehung des Eigentums oder die Entschädigung der Bürger bei staatlichen Eingriffen oder rechtswidrigem Handeln von Beamten scheitert oft schon im Ansatz. Rechtsrat und rechtlicher Beistand vor Gericht ist für die Mehrheit der Bevölkerung unerschwinglich. Rechtshilfe vor Gericht wird in zivil- und verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten in aller Regel nicht gewährt. Der Zugang zum Recht und die rechtliche Information und Aufklärung der Bevölkerung erscheinen in tatsächlicher Hinsicht nicht sichergestellt.
c) Allgemeine Verwaltungsgesetze in Zentralasien
Im allgemeinen Verwaltungsrecht gibt es drei grundlegende Gesetze, die für das ganze Verwaltungsrecht mit seinen besonderen Materien (Polizei- und Ordnungsrecht, kommunales Recht, Baurecht, Sozialrecht, Recht des öffentlichen Dienstes / Beamtenrecht
usw.) von zentraler Bedeutung sind bzw. den Anspruch erheben, allgemeine Geltung zu besitzen:
(1) das Gesetz über das Verwaltungsverfahren,
(2) der Kodex über administrative Rechtsverletzungen,
(3) das Prozessgesetz zum gerichtlichen Verfahren in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten.
Diese Gesetze sind zum Teil aufeinander bezogen, zum Teil aber auch nicht: Das erste schafft zugunsten des Bürgers die Grundlagen für gesetzmäßiges Verwaltungshandeln. Das zweite setzt die Geltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften gegenüber dem Bürger unter Androhung von Sanktionen durch. Das dritte bietet dem Bürger wiederum Rechtsschutz vor Gericht, falls seine Beschwerde bei der Behörde erfolglos bleibt (oder von Anfang an aussichtslos erscheint). Das Verwaltungsverfahren und der sich möglicherweise hieran anschließende gerichtliche Prozess stehen im engen Zusammenhang. Allerdings ist auch der gerichtliche Schutz gegen Verfügungen des Ordnungsrechts von größerer Bedeutung. Die folgende Tabelle verdeutlicht die Aufgaben und Funktionen der drei genannten Gesetze. Das Schaubild 1 illustriert hieran anschließend das Ungleichgewicht zwischen der Anwendung des Ordnungsrechts zugunsten der Exekutive und dem individuellen Rechtsschutz für den Bürger.
Schaubild 2: Verwaltungsrecht als Recht des Staates oder als Recht des Bürgers ?
Erläuterung des Schaubilds: In zentralasiatischen Verwaltungsrecht ist das Recht der Ordnungswidrigkeiten zur Durchsetzung von Vorschriften gegenüber dem Bürger stärker entwickelt als das Recht des Verwaltungsverfahrens, das dem Bürger Beteiligungs- und Informationsrechte gewährt, und insbesondere als der gerichtliche Rechtsschutz gegenüber dem Staat und seinen Organen vor Gericht. Das spiegelt die Ungleichheit von Staat und Bürger vor Gericht wieder.
Ausschlaggebend ist jedoch nicht allein die Ausgestaltung der gesetzlichen Regelungen. Auch die Qualität der Rechtsaufsicht durch die übergeordneten Behörden, die rechtliche Information und Aufklärung der Bürger, die Presseberichterstattung, die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit und das Selbstverständnis der Exekutive spielen eine wichtige Rolle. Hier bestehen in den Staaten Zentralasiens
6
2015.
Siehe OECD: Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia - Progress and Challenges, 2013-
Vgl. Amnesty International Annual Report 2015/16.
8 Siehe hierzu z. B. Central Asia: Five Years of EU Engagement - Impact on Rights Hampered by Lack of Clear Expectations, Policy Consequences, at: http://www.hrw.org/news/2012/06/20/central-asia-five-years-eu-engagement
7
Конституционное и административное право
|1) Verfahren s recht (2) Prolessrecht (Э) Ordnungsrecht
Aufgab« Rahmengesetz zur Formulierung von Mindestanforderungen an das Verfahren der verschiedener! Verwaltungsbehörden an das diese sieh beim Erlass von Verwahungsakten oder bei sonstigem Handeln der Behörden halten müssen Prozessuales Geselz zum Klage verfahren n o ffenilich-rechtirchen Streitigkeiten vor Gericht entweder als Ted des Zivilprozesskodex, oder als eigenes prozessuales Gesetz oder als Tai eines allgemeinen .Verwaltungskodex* Kodex mit einem allgemeinen Teil, der Definitionen, Regeln und Verfahrensvorschnften enthalt, und einem besonderen Teil rrwt einem Katalog von Ordnungswidrigkeiten (.kleines Straf recht1. Ahndung ncht-kriminetler Gesetzesver stoße)
Funktion Gewahrleistung der Gesetzmäßigkeit des Handelns von staatlichen Verwaltungsbehörden Rechtsschutz des Burgers vor Gencht gegen Handlungen und Entscheidungen der Verwaltung Sanktionierung von Ordnungswidrigkeiten von Burgern und junsttschen Personen
Inhalt durch Festlegung von Grundsätzen und Regeln für das Verwaltung*verfahren und die genaue Definition des Verwaltungsaktes u a Entschetdungsformen durch Beschreibung der Klage Voraussetzungen und Klagearten sowie der Grundsätze für die Gerichte in öffenüichen Streitigkeiten durch Regelung des Bußgeld Verfahrens und weiterer Sanktionen sowie die Bestimmung von Tatbestanden von Ordnungswidrigkeiten
Folge Erlass 1 Ablehnung eines Verwaltungsaktes und bei Widerspruch. entweder stattgebende Entscheidung der Behörde. oder Zurückweisung und ggf anschließendes gerichtliches Verfahren Verurteilung der Verwaltungsbehörde zur Aufhebung eines Verwaltungsaktes. oder zur Erteilung einer Genehmigung durch neuen Verwaltungsakt. oder zur Entschädigung des Klagers bei rechtswidrigem Handeln der Verwaltungsbehörde Verwarnung. Bußgeldbescheid Beschlagnahme von Gegenständen, Verwaltungsarrest Abschiebung ¡ns Ausland Entziehung einer Genehmigung Disqualifikation usw
Staat: Durchsetzung der
Geltung des Verwaltungsrechts bzw. der
Bürger: Einholen von staatlichen Genehmigungen, Rechtsschutz gegen unrechtmäßiges Handeln
wie dargestellt Defizite, die sich als mehr oder abgeschlossen (siehe Teil II, III). Diese Aussage weniger große Hindernisse für den Zugang zum trifft vor allem auf das Verwaltungsverfahren Recht erweisen. und die Ausgestaltung der Regeln für Trotz der teilweisen Einführung neuer den gerichtlichen Prozess in öffentlichallgemeiner Verwaltungsgesetze ist die rechtlichen Streitigkeiten zu. Hier liegen gesetzgeberische Entwicklung in allen die größten Reformaufgaben, denn sie sind fünf zentralasiatischen Staaten noch nicht mit der Einführung und Implementierung
eines substantiell neuen Verwaltungsrechts
KoHcmuniymiRJibiK, .vcane sKuiiumiK i^^biK, '-
verbunden, das erstens Rechtspositionen der Bürger begründet, zweitens Aufklärungs-, Begründungs- und Schutzpflichten des Staates zugunsten der Bürger anerkennt und drittens dem individuellen Rechtsschutz der Bürger mehr Bedeutung beimisst.
Die großen Kodizes des Ordnungsrechts sind demgegenüber zwar mehrfach Gegenstand von Gesetzesänderungen gewesen, ohne dass dieses jedoch größere Auswirkungen auf die Verbesserung des Rechtsschutzes oder der Rechtslage der Bürger gehabt hätte. Die Reformdiskussionen und Änderungen im Recht der Ordnungswidrigkeiten betrafen z. B. die Frage der Flexibilisierung der Sanktionen (z. B. mehr Verwarnungen) oder die Einbeziehung von juristischen Personen, zum großen Teil aber auch die überfällige Bereinigung von vollkommen überholten Tatbeständen und die schrittweise Erhöhung der Bußgelder im Interesse der Wirksamkeit des Ordnungsrechts.
Während die kirgisische Republik (2004) und Tadschikistan (2007) bereits ein allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz eingeführt haben, das im Falle Tadschikistans sogar ein Kapitel über den gerichtlichen Prozess mit neuen Klagearten enthält, befindet sich Kasachstan noch im Prozess der Ausarbeitung neuer Gesetzgebung (vgl. unten Teil II). Usbekistan hat die betreffenden Gesetzentwürfe nach ihrer Ausarbeitung 2008/2009 wieder verworfen, so dass hier die Rechtslage derjenigen in Turkmenistan gleicht: Es existieren lediglich die aus Zeiten der Sowjetunion stammenden, mehrfach geänderten Kodizes des Ordnungsrechts sowie die allgemeinen Zivilprozessgesetze, die Sonderregelungen zum Klageverfahren in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten enthalten.
Es ist inzwischen offensichtlich geworden, dass diese Sonderregelungen in ihrer Kürze und Unbestimmtheit nicht mehr den modernen Anforderungen an die Behandlung öffentlichrechtlicher Streitigkeiten vor Gericht genügen. Die Regeln zu Prozessgrundsätzen und Prozessbeteiligten, zur Klagebefugnis und zu den verschiedenen Klagearten, aber auch die Vorschriften über die Entscheidungsbefugnisse des Gerichts entstammen dem Zivilprozess sowjetischer Prägung. Sie tragen den Besonderheiten öffentlich-rechtlicher
Streitigkeiten nur unzureichend Rechnung und setzen die Prozessmaximen nicht mit klaren Bestimmungen über die Rechte
und Pflichte der Parteien des Prozesses um. Für die verschiedenen Situationen (Anfechtungsklage, Verpflichtungsklage, Untätigkeitsklage, Schadenersatzklage usw.) fehlen die entsprechenden Vorschriften, die es ermöglichen, zielgerichtet präzise Klageanträge zu stellen.
Zusätzlich gibt es in den zentralasiatischen Staaten die Gesetze über Eingaben, Anträge und Beschwerden der Bürger bei staatlichen Organen. Sie sind auf das entsprechende Gesetz der Russischen Föderation aus dem Jahr 1997 zurückzuführen. Dieses stellte zwar damals trotz seines weitgehend deklaratorischen Charakters und der Ähnlichkeit mit dem traditionellen (sowjetischen) Petitionsrecht eine gewisse Neuerung dar. Es ist aber heutzutage wegen seiner vielen Unbestimmtheiten und der offenen Fragen in Bezug auf weitergehenden Rechtsschutz überholt. Es ist daher zu empfehlen, es mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz in Übereinstimmung zu bringen.
Das folgende Schaubild sieht die zentralen Verwaltungsgesetze unter dem Aspekt des Rechtsschutzes. Es verdeutlicht, dass die aufgeführten allgemeinen Verwaltungsgesetze sowie auch die gesetzliche Ausgestaltung der besonderen Verwaltungsverfahren maßgeblichen Einfluss auf den individuellen Rechtsschutz des Bürgers im Bereich des Verwaltungsrechts haben. Der Rechtsschutz des Bürgers ist wiederum nach den verschiedenen Stadien zu unterscheiden, in denen die Bürger ihre Rechte verfolgen und geltend machen:
- Rechtsberatung, Rechtshilfe
- Vorgerichtliches Widerspruchsverfahren: Antrag auf Erlass oder Anfechtung eines VA
- Gerichtlicher Prozess: Verpflichtungsklage, Anfechtungsklage, Schadenersatzklage usw.
- Rechtsbehelfe gegen die Vollstreckung von VA (vorgerichtlich und gerichtlich)
- Verfassungsbeschwerde
- Die relevanten Fragen zum Rechtsschutz sind:
- Wie weit reicht der Rechtsschutz? Führt er zu konkreten Urteilssprüchen?
- Wie viel kostet er? Wer kann sich den Rechtsschutz leisten?
- Ist der Rechtsschutz einheitlich, oder bestehen viele besondere Verfahren?
- Bei vielen Verwaltungsverfahren: Werden die Mindeststandards des Verwaltungsverfahrensgesetzes eingehalten?
i Koiicntumyuuoiuioe u adMUHuentpamuenoe npaeo
Schaubild 3: Die Bedeutung der allgemeinen Verwaltungsgesetze für den Rechtsschutz
d) Exemplarische Untersuchung des kirgisischen und tadschikischen Verwaltungsverfahrensgesetzes
Die folgende Tabelle bietet eine kurze Zusammenfassung der in den neuen Verwaltungsverfahrensgesetzen der Kirgisischen Republik und Tadschikistan enthaltenen Regelungen, die für die Beteiligung des Bürgers am
Verwaltungsverfahren und den individuellen Rechtsschutz von zentraler Bedeutung sind. Der Vergleich zeigt, dass beide Gesetze in wichtigen Punkten übereinstimmen. Das tadschikische Gesetz beinhaltet darüber hinaus auch ein kurzes Kapitel zum gerichtlichen Verfahren. Beide Gesetze lassen sich auf Vorbilder aus West- und Osteuropa zurückführen:
Kirgisische Republik Tadschikistan
Handlungsformen de« VwVfG VA VA (ei nzelfall bezogen / individuell und normativ)
Verfahrensarten des VwVfG 3 Arten: personlicher Empfang, vereinfachtes Verfahren, mündliche Verhandlung (Verfa hrensdauer grundsätzlich 1 Monat) 3 Arten: einfaches Verfahren, formelles Verfahren mit mündlicher Verhandlung, öffentliches Verfahren für einen unbegrenzten Personenkreis (Verfahrensdauer unterschiedlich: 15 bzw. 30 Tage, normativer VA: 2 Monate)
Ablehnung einer Amtsperson wegen Befangenheit ja, aber kein Rechtsschutz gegen die Entscheidung des Vorgesetzten ja. aber kein Rechtsschutz gegen die Entscheidung des Vorgesetzten der betreffenden Amtsperson
Anhöruno. Akteneinsicht ia ia. aber eingeschränkt
Zugeng / Zustellung des VA für seine Geltung nötig ja ja
Конституциялыц жэне этмшШк ц^Цыц
Bestands kraft 1 Gültigkeit eines rw VA nein, ein rechtswidriger VA ist unwirksam ja, Rücknahme 1 Aufhebung durch VA
Vertrauensschutz bei der Aufhebuna von VA nein, evtl. allgemeine Haftung ja, bei Rücknahme vorgesehen
Rechtsstaatliche Grundsätze normiert ia ja, aber z. T. verkürzt (Bsp, Verhä Itnismäilitikeitscirundsatz)
Widerspruchsverfahren bei Verwaltu nqsbehörden ja, fakultativ ja, fakultativ
Widerspruchsbehörde übergeordnete Behörde erlassende Behörde oder, bei VA des Behördenchefs, übergeordnete Behörde
Widerst) ruchsfrist 3 Monate 1 Monat
Widerspruchsfrist 1 Monat 1 Monat (veränderbar)
Suspensiveffekt von Rechtsmitteln bei Entziehung von Rechten ia grundsätzlich ja, aber einige sehr unbestimmte Ausnahmen
Vorläuflaer Rechtsschutz nein nein
Vollstreckung, Zwangsmittel ia ja. Geldbuße oder Ersatz vornähme, Vollstreckung durch die Behörde
Verwaltu na s a erichtsbarkeit nein, allaemeine Gerichte nein, allaem eine Gerichte
Entscheidungsbefugnisse des Gerichts Keine speziellen. Regelungen spezielle Regelungen zu den verschiedenen Klaqearten
Aus der vergleichenden Tabelle ergibt sich, dass beide Verwaltungsverfahrensgesetze im Unterschied zum Gesetz Kasachstans aus dem Jahr 20009 viele rechtsstaatliche Neuerungen enthalten, die bei entsprechender Beachtung und Anwendung ein faires und rechtsstaatliches Verfahren ermöglichen. Es gibt aber auch Regelungen, die sich sehr zum Vorteil der Verwaltung gebrauchen lassen:
Während beim vereinfachten Verfahren von Tadschikistan nicht ganz klar ist, ob das Recht auf Gehör bei belastenden Verwaltungsakten tatsächlich gegeben ist, sichert das kirgisische Gesetz dem Bürger einen bestimmenden Einfluss auf den Gang des Verfahrens und schreibt zumindest für belastende Verwaltungsakte eine klare aufschiebende Wirkung vor. Die betreffenden Regelungen des tadschikischen Gesetzes ermöglichen in vielen Fällen die Versagung der aufschiebenden Wirkung bzw. räumen der Behörde aufgrund ihrer Unbestimmtheit ein fast grenzenloses Ermessen
ein. Zudem ermöglicht das tadschikische Gesetz der Verwaltung, die Klage nicht anzunehmen, wenn nach ihrer Ansicht bereits über die Angelegenheit entschieden wurde. Andererseits enthält das tadschikische Gesetz im Unterschied zum kirgisischen genauere Regeln zum Bestandsschutz des Verwaltungsaktes und gewährt bei der Rücknahme des Verwaltungsaktes Vertrauensschutz.
Beide Gesetze scheinen in der täglichen Praxis der Verwaltungsbehörden vorerst längere Zeit nicht oder kaum angewendet worden zu sein. Zu diesem Ergebnis ist jedenfalls für die Kirgisische Republik bereits im Jahr 2008 die Untersuchung einer Arbeitsgruppe gekommen, die sich aus Vertretern staatlicher Einrichtungen zusammensetzte und eine Vielzahl von Behörden befragte10. Nicht eine von 22 befragten Behörden oder Ministerien hatte das neue Gesetz überhaupt auch nur aufgeführt als normative Grundlage der täglichen Arbeit. Als Gründe für die Nichtanwendung sind
9 Siehe zum kasachstanischen Gesetz die Reformvorschläge von E. V. Porochov, Verwaltungsverfahren, Almaty 2011 (Административные процедуры), unter: http://www.zakon.kz/214693-administrativnye-procedury-e.v.porokhov.html. Er spricht für die Übernahme rechtsstaatlicher Grundsätze zur Vermeidung staatlicher Willkür und für die grundlegende Regelung des Verwaltungsaktes.
10 Zum Nachweis siehe Turar Bekbolotov: „Anwendungsprobleme des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren" (Проблемные вопросы исполнения и применения закона КР «Об административных процедурах», law firm „Partner") sowie den Zeitungsartikel „Nicht gelernte Lektionen der staatlichen Verwaltung und der Antikorruption" in „Offenes Kirgistan" vom 29.08.2012.
: Конституционное и административное право
nachträglich genannt worden:
(1) Das Gesetz war unter den meisten Beamten tatsächlich nicht bekannt.
(2) Weder die Ausbildung noch die Fortbildung der Beamten hat sie auf die Anwendung des Gesetzes vorbereitet.
(3) Die weiteren Verwaltungsgesetze, die mit dem neuen Verwaltungsverfahrensgesetz im Zusammenhang stehen, enthalten keine Verweisungen auf dieses, so dass sie isoliert angewendet werden. Insbesondere gibt es keine Verweisungen auf das Widerspruchsverfahren, das durch das neue Verwaltungsverfahrensgesetz eröffnet wird.
(4) Auch die Bürger und Antragsteller waren über das neueVerwaltungsverfahrensgesetz nicht informiert. Sie wurden außerdem häufig nicht über Zeit und Ort des Verwaltungsverfahrens informiert, wenn sie einen Antrag gestellt hatten.
(5) Fünftens ist behauptet worden, dass die Bestimmungen des kirgisischen Verwaltungsverfahrensgesetzes seinen
Anwendungsbereich zu sehr eingrenzen (vgl. Art. 2), so dass es auf viele Sachverhalte des öffentlichen Rechts von vornherein nicht anwendbar erscheint.
Der Kritik ist hinzuzufügen, dass der Begriff des Verwaltungsakts in vieler Hinsicht noch unklar geblieben ist. Hierin liegt nicht nur eine Aufgabe des Gesetzgebers, sondern auch der verwaltungsrechtlichen Dogmatik.7 Die gegenwärtigen Prozessgesetze knüpfen daher kaum an die Figur des Verwaltungsaktes an, obgleich er in den meisten Fällen der Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens ist. Für das tadschikische Verwaltungsverfahrensgesetz liegt noch keine entsprechende Untersuchung vor; es gibt jedoch zahlreiche Hinweise auf eine ähnliche Situation wie in der Kirgisischen Republik, d. h. insbesondere darauf, dass auch dieses Gesetz bisher keine nennenswerte Wirkung entfaltet hat.
Fazit: Nicht allein in der gesetzlichen Regelung, sondern vor allem in ihrer Umsetzung liegen die Schwierigkeiten.
Der nächste Teil des Beitrages erscheint in der nächsten Ausgabe der Zeitschrift
References
1. Ezhegodnik publichnogo prava 2014: Administrativnoe pravo: sravnitelno-pravovye podhody. - Moskva: Infotropik Media, 2014. - 480 s.
2. Ezhegodnik publichnogo prava 2015: Administrativnyi process. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 464 s.
3. Ezhegodnik publichnogo prava 2016: Administrativnyi akt. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 572 s.
Литература
1. Ежегодник публичного права 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. - Москва: Инфотропик Медиа, 2014. - 480 с.;
2. Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 464 с.
3. Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 572 с.
