CC BY
509
право
УДК 34 (4414)
общая характеристика системы государственного управления
Аннотация. В статье проанализированы проблемы правового регулирования системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Автор предлагает законодательно квалифицировать органы исполнительной власти на всех уровнях системы управления, указать критерии их образования и определения предметных сфер деятельности, компетенцию и правовой статус в целом.
Провозглашение в качестве одного из главных приоритетов государственной и общественной жизни принципа законности является плодотворной средой для разработки адекватных требованиям времени моделей развития государственных институтов, действий государственных органов в соответствующих сферах управления.
Не стали исключением сфера юстиции и соответственно действия компетентных органов по управлению в данной сфере, которую необходимо понимать шире, чем только правосудие. К указанной сфере относятся действия государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, а значит, по обеспечению законности.
Ключевые слова: система федеральных органов власти; структура федеральных органов исполнительной власти; орган исполнительной власти; государственное управление; юстиция.
Abstract. In the article, the existing problems of state regulation of the system of the Executive Branch federal authorities are analyzed. The qualification of executive authorities at all the levels of the system is suggested to be formulated at the legislative level.
The declaration as one of the main priorities of state and public life of the principle of legality is a fruitful environment have led to the need of development adequate to the requirements of the development of state institutions, the actions of state bodies in se relent areas management.
Is no exception sphere of justice and, accordingly, the actions of the competent authorities of management in this sphere. The sphere of justice it is necessary to understand more than justice. To this area are the activities of state bodies on protection of the right and freedoms of man citizen, and therefore, on law enforcement.
Keywords: the system of the government federal authorities, the structure of the Executive Branch federal authorities, executive authority, the Executive authority, public administration, justice.
Кожина А.М.,
студентка магистратуры Московского финансово-юридического университета Н [email protected]
Основы современной системы органов исполнительной власти в России заложены в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ)1. Однако, к сожале-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голо-
сованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ
нию, до настоящего времени не принят федеральный закон, регламентирующий общие правовые начала деятельности органов исполнительной власти. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти», хотя эти понятия широко употребляются в нормативных правовых актах. Законодатель до настоящего времени не определился даже с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти [1, с. 43].
о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
Научный руководитель: Шоткинов С.А., кандидат юридических наук, доцент.
Основополагающими принципами построения системы федеральных органов власти являются следующие:
1) выделение совокупности федеральных органов власти, занимающихся разработкой государственной политики и нормативным регулированием в определенной сфере общественной деятельности (министерства);
2) выделение совокупности федеральных органов власти, обеспечивающих правоприменительную практику в различных сферах (агентства);
3) выделение совокупности федеральных органов власти, осуществляющих контрольную и надзорную деятельность в соответствующих сферах общественной и государственной жизни (службы).
Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти. Используя термин «государственный орган», Конституция РФ тем самым подводит к проблеме соотнесения понятий и терминов в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе в целом.
Конституция РФ определяет следующие характеристики системы исполнительной власти.
Так, в ст. 77 Конституции РФ употребляется термин «органы исполнительной власти»; ст. 110 Конституции РФ устанавливает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Конституцией РФ также определяются состав Правительства РФ и порядок назначения министров. Статья 119 сводит по существу всю исполнительную власть к деятельности Правительства РФ.
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 детализирует положения Конституции РФ, определяет правовой статус Правительства РФ, устанавливает его основные полномочия, регулирует взаимоотношения с Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, данный федеральный закон, в отличие от Конституции РФ, определяет Правительство РФ как «высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации». К сожалению, Конституция РФ не называет никаких иных органов исполнительной власти в Российской Федерации, кроме Правительства РФ.
В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо-
2 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные.
В науке административного права под органом исполнительной власти (исполнительным органом государственной власти), как правило, понимается структурное подразделение государственного аппарата (государственная организация, политическое учреждение), образуемое государством для повседневного исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования предоставленных ему государственно-властных полномочий [2, с. 215, 225].
С точки зрения автора, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти», поскольку он закреплен основным законом России -Конституцией РФ, а значит, является конституционным и до внесения соответствующих изменений в положения Конституции РФ не может быть изменен или заменен другим понятием.
Конституция РФ не дает достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Такая неполнота конституционного регулирования восполняется иными нормативными актами [3, с. 142-143].
Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию функционирования органов исполнительной власти, свидетельствует о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет других административно-публичных органов, не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он включен в систему таких органов специальным нормативным правовым актом. Административно-публичные органы, не входящие в силу специальной оговорки законодателя (Президента Российской Федерации, главы Республики, губернатора иного субъекта Российской Федерации) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов.
3 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Вопрос о том, какими нормативными актами должна регулироваться деятельность федеральных органов исполнительной власти, рассматривался Конституционным судом РФ по запросу Государственной Думы от 23.04.1997 г. Конституционный суд пришел к выводу, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов.
Необходимо рассмотреть основные признаки органов исполнительной власти, по которым их можно отличить от иных административно-публичных органов.
Любой орган исполнительной власти, являющейся одной из ветвей государственной власти в Российской Федерации, представляет собой государственную организацию, образуемую и финансируемую государством и действующую от его имени, т. е. от имени Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации. В этой связи органы исполнительной власти следует отличать от исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций), которые не являются государственными организациями, образуются и финансируются муниципальными образованиями и действуют от их имени [4, с. 35].
Любой орган исполнительной власти является административно-публичным органом, но, в отличие от иных административно-публичных органов, обязательно входит в установленную законодательством систему федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
По данному признаку совершенно определенно можно утверждать, что такие органы, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, являются органами исполнительной власти, поскольку включены в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти. В то же время такие административно-публичные по своей сути органы, как Центральная избирательная комиссия РФ и Счетная палата РФ, к органам исполнительной власти не относятся, поскольку не включены в их систему. Кроме того, как указал в Определении от
03.02.2005 № ГКПИ04-14804 Верховный суд РФ, не является органом исполнительной власти и прокуратура Российской Федерации, которая не входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ.
Любой орган исполнительной власти осуществляет в пределах предоставленной ему административной компетенции внешнюю публичную деятельность, т.е. деятельность, направленную на не подчиненных ему организационно индивидуальных субъектов и организации. В частности, такого рода деятельность осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов Российской Федерации. Другие административно-публичные органы вправе осуществлять лишь внутреннюю управленческую деятельность в пределах отдельно взятого государственного органа, учреждения или в пределах системы таких органов и учреждений. К числу названных органов относятся, например, коллегиальные органы управления, действующие в государственных органах и учреждениях (коллегии, советы и т.п.), руководители аппаратов государственных органов.
Любой орган исполнительной власти действует в пределах всей или определенной части территории Российской Федерации, на которую распространяются его административная компетенция и внешневластные административные полномочия. Так, Правительство РФ и федеральные министерства действуют в пределах всей территории Российской Федерации, территориальные органы федеральных министерств - в пределах территории федеральных округов и субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в пределах территории соответствующих субъектов. В то же время административно-публичные органы, осуществляющие лишь внутреннее управление, действуют только внутри соответствующих государственных органов и учреждений или их системы.
Любой орган исполнительной власти в целях реализации предоставленной ему административной компетенции наделяется необходимым объемом внешних административных полномочий,
4 Решение Верховного суда РФ от 03.02.2005 № ГКПИ04-1480 «Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 4.12, 4.13 (в части), 5.1, 6.5 «Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 3» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2005. № 4.
в частности правом издания нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, совершения внешневластных юридически значимых действий. Правом издания нормативных правовых актов наделены такие органы, как Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов Российской Федерации. Правом издания внешних индивидуальных правовых актов и совершения внешних юридически значимых действий (в частности, разрешительных, контрольно-надзорных, принудительных) в рамках своей компетенции наделены такие органы исполнительной власти, как органы внутренних дел (полиции), налоговые и таможенные, лицензирующие органы.
В то же время многие административно-публичные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, не вправе издавать не только нормативные, но и внешние индивидуальные правовые акты. К таким органам относятся, например, Администрация Президента РФ, органы, осуществляющие управление внутри государственных органов и учреждений.
Не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти различные координационные органы (комиссии, советы и т.п.), образуемые внутри их системы и предназначенные для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции тех или иных органов исполнительной власти, подготовки предложений по этим вопросам, носящих рекомендательный характер. Такие координационные органы, в отличие от органов исполнительной власти, не наделяются административными полномочиями.
Основные подходы к пониманию правового статуса координационных и совещательных органов, образуемых в системе исполнительной власти, определены в Постановлении Конституционного суда РФ от 28.02.2006 № 2-П5 и в Определении Верховного суда РФ от 18.06.2008 № 9-Г08-76.
Рассмотрим систему органов исполнительной власти, действующих в настоящее время в России,
5 Постановление Конституционного суда РФ от 28.02.2006 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа» // Вестник Конституционного суда РФ. 2006. № 3.
6 Определение Верховного суда РФ от 18.06.2008 № 9-Г08-7 «Об оставлении без изменения решения Нижегородского областного суда от 18.03.2008, которым отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащими законодательству пунктов 1.1, 2.1, 3.1 Положения об Инвестиционном совете при губернаторе Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 и состава данного совета» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2008. № 10.
и государственное управление в сфере юстиции в целом.
Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполнительной власти, образованных и действующих на ее территории в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, конституциями, уставами и иными законами субъектов Российской Федерации [5, с. 39].
В результате реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти сохранилась возможность конфликта интересов. Вначале предполагалось, что будет создана трех-видовая система органов, а в результате система получилась трехзвенной. Разница состоит в том, что созданные по подобию матрешки звенья не являются независимыми. Система по-прежнему базируется на иерархическом принципе. Большинство федеральных служб и федеральных агентств подчиняются министерствам, и конфликта интересов при такой ситуации вряд ли удастся избежать [6, с. 4].
В результате создания трехзвенной системы сокращения количества федеральных органов исполнительной власти не произошло. Сократилось лишь число федеральных министерств, но общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось [7, с. 93].
По данным специалистов Высшей школы экономики, стоимость федеральной целевой программы «Административная реформа» вполне может быть сопоставима с одной из самых дорогостоящих правительственных программ - «Электронная Россия», на которую запланировано выделить 2,5 млрд долл. [8, с. 14].
В целом существует комплексная проблема определения способов и принципов формирования системы и структуры органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти нестабильна. Практически она зависит от политического усмотрения Президента РФ. Ежегодно указами Президента в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся изменения и дополнения. Указ Президента от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» за девять лет (с 2004 г.) менялся 12 раз. Вновь принятый Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» также уже подвергся изменениям.
Статус и объем функций любого федерального органа исполнительной власти могут измениться в любой момент, часто по не вполне очевидным причинам.
В настоящее время при формировании структуры органов исполнительной власти в меньшей степени используется отраслевой подход, применявшийся в советские годы. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе установления исполнительной власти должен привести к снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований. В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств.
По предназначению структуры федеральных органов исполнительной власти в различных сферах можно выделить государственное управление в сфере юстиции. Полагается, что государственными органами юстиции необходимо считать Министерство юстиции РФ7 с его территориальными органами, призванными обеспечивать единство правового пространства, а также федеральные органы исполнительной власти - федеральные службы и агентства, обязанные осуществлять деятельность в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.
Основными направлениями законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ являются разработка проектов планов законопроектной деятельности Правительства РФ, планирование законопроектной деятельности министерства; контроль за исполнением планов законопроектной деятельности; методическое обеспечение подготовки федеральными органами исполнительной власти законопроектов; разработка законопроектов; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, включая подготовку правовых заключений на законопроекты, вносимые в Правительство РФ; сопровождение законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ.
7 Приказ Минюста России от 19.09.2011 № 315 (ред. от 05.06.2013) «Об утверждении перечней должностей, замещаемых лицами рядового состава, младшего, среднего и старшего начальствующего состава в уголовно-исполнительной системе, соответствующих этим должностям специальных званий» // Российская газета. № 219. 30.09.2011.
Эффективность деятельности государственной структуры прямо отражает ее роль и место в конкретных процессах. Для Министерства юстиции России это роль и место в обеспечении единства правового пространства, обеспечении законности, для федеральных служб, подведомственных Минюсту России,- достижение иных целей, обозначенных выше.
Эффективность, а значит, действенность работы государственных органов всегда будет актуальной задачей, какой бы политический режим ни существовал в государстве, какие бы ценностные ориентиры ни провозглашались.
Анализ современной нормативной правовой базы, а также практики формирования структуры федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о недостаточности научного подхода и объективных критериев при образовании органов исполнительной власти и разграничении компетенции между органами. Такой же позиции придерживаются большинство авторов, разрабатывающих проблематику современной исполнительной власти.
В связи с этим необходимы научно обоснованная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях системы государственного управления, выяснение и закрепление критериев их образования и определения предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом.
Литература
1. Петров М. П. Исполнительная власть в России: правовая концепция и практика реформирования. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратов. гос. академия права». 2011. С. 43.
2. 2. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Инфра-М, 2009.
3. 3. Петухов В.Н. О соотношении понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти / Пермский конгресс ученых-юристов: тезисы докладов международной научно-практической конференции (г. Пермь, Пермский университет, 22 октября 2010 г.). Пермь, 2010. С. 142-143.
4. 4. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под. ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С.84.
5. 5. Сагин А. А. Понятие системы органов исполнительной власти РФ и ее элементы // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2010. № 2. С. 34-38.
6. 6. Краснов М. В новой системе заложена советская логика // Время новостей. 2004. 30 марта. С. 4-5.
7. 7. Глушко Е. К. Административная реформа в России: концепция, реализация, итоги. М.: ТЕИС, 2011.
8. 8. Одноколенко О. Вся власть - директории // Итоги. 2004. № 45 (439). С. 14.
