CC BY
239
Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
Е. А. Конюх
В связи с принятием и введением в действие Жилищного кодекса РФ актуальным в современный период представляется вопрос о законодательных гарантиях обеспечения жилищных и земельных прав собственника жилого помещения в случае необходимости изъятия земельного участка, на котором оно находится, для государственных или муниципальных нужд.
В ранее действовавшем ЖК РСФСР названные отношения регулировались нормами ст. 137—139, в соответствии с которыми в случае сноса находящихся в собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд указанным гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно проживающим в этих домах, предоставлялись по установленным нормам квартиры в домах государственного или общественного жилищного фонда. Кроме того, собственникам жилых домов по их выбору либо выплачивалась стоимость сносимых домов, строений и устройств, либо предоставлялось право использовать материалы от разборки этих домов, строений и устройств по своему усмотрению. По желанию граждан принадлежащие им жилые дома могли быть перенесены и восстановлены на новом месте либо сооружены на новом месте новые жилые дома, строения, устройства, которые переда-
Конюх Евгений Александрович — старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.
вались этим гражданам в собственность. Но в последнем случае возмещение стоимости сносимых жилых домов, строений и устройств не производилось.
В настоящее время в новом жилищном законодательстве подобные ситуации регулируются нормами ст. 1, 3, 32 ЖК РФ. Одним из основных принципов, на котором строится жилищное законодательство, является принцип неприкосновенности жилища и недопустимости его произвольного лишения (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3 ЖК РФ). Согласно ч. 2 ст. 1 ЖК РФ граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным ЖК РФ и другими федеральными законами (ч. 4 ст. 3 ЖК РФ). '
Рассматривая принцип неприкосновенности жилища и недопустимости его произвольного лишения, необходимо отметить, что, помимо ЖК РФ, условия и порядок изъятия имущества для государственных нужд в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ. е
В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Как видим, в Конститу-
ции РФ речь идет о допущении правомерного принудительного отчуждения любого имущества в установленных законом исключительных случаях при соблюдении соответствующей процедуры. Однако основная идея неизменна — собственность неприкосновенна. Неприкосновенность собственности, как одно из основных начал гражданского законодательства, является тем инструментом, который правовыми средствами закрепляет и оформляет исключительность права собственности, обеспечивая собственникам как абсолютному большинству участников имущественного оборота реальную возможность использования своего имущества в этом обороте, удовлетворения с его помощью своих материальных и духовных потребностей1.
В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК РФ). Пунктом 1 ст. 239 ГК РФ предусматривается, что в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество2 , находящиеся на данном участке, это
1 См.: Куликова И. П. Неприкосновенность собственности как важнейшая гарантия стабильности имущественного оборота / / Юрист. 2003. № 11. С. 29.
2 В соответствии с ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жи-
лым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодатель-
ства). К жилым помещениям относятся: жилой дом, часть жилого дома, квартира, часть квартиры, комната (ч. 1 ст. 16 ЖК РФ).
имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством. Причем требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.
В свою очередь положения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд содержатся в гл. 17 ГК РФ, гл. 7, 9 ЗК РФ. Следует согласиться с мнением С. В. Орлова и М. А. Кис-ляковой, полагающих, что, несмотря на то, что исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника содержится в ст. 235 ГК РФ, выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд не вошел в него. В данном случае речь идет лишь о последствиях, то есть изъятии недвижимости, находящейся на таком участке. Это обстоятельство создает препятствия правоприменителю в реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (где земельный участок является главной вещью, а иная недвижимость — принадлежностью), закрепленного в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и отчасти в ст. 130 ГК РФ3.
В статье 32 ЖК РФ закрепляются основания и порядок изъятия у собственника его жилого помещения при изъятии земельного учас- е тка для государственных или муниципальных нужд, а также определяются положенные в таких случа-
3 См.: Орлов С. В., Кислякова М. А. Правовое регулирование порядка изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации / / Юридический мир. 2003. № 7. С. 44—45.
ях ему гарантии обеспечения его жилищных прав.
Таким образом, новый ЖК РФ предусматривает, что: а) жилое помещение может быть изъято на основании закона при наличии соответствующей необходимости; б) изымаемое жилое помещение должно принадлежать участнику жилищных отношений на праве собственности (в отличие от ранее действовавших положений закон не называет исключительно граждан в качестве собственников жилых помещений, а значит, видимо, законодатель имеет в виду под собственником жилого помещения всех возможных участников жилищных отношений, перечисленных в ч. 2 ст. 4 ЖК РФ); в) в законодательстве предусматриваются гарантии обеспечения жилищных прав собственника изымаемого жилого помещения.
Анализ норм ЖК РФ и других нормативных актов позволяет констатировать, что законодатель определил несколько разные правила по отношению к изъятию жилых помещений, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу, в том числе многоквартирного дома (ч. 10 ст. 32)4,
4 Следует оговориться, что основания, условия и порядок изъятия жилых помещений, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу, не являются предметом настоящего исследования. Отметим лишь, что на федеральном уровне этот вопрос регулировался слабо. Признание домов аварийными решалось на уровне региона. Нарушение прав граждан было массовым. Иногда решение чиновников о признании дома аварийным оплачивал инвестор, заинтересованный в получении «лакомого» земельного участка. Теперь же разработчики ЖК РФ надеются, что появятся и начнут действовать на рынке строительные инвестиционные компании, с которыми собственники будут договариваться напрямую. См. подробнее: Что делать, если крепкий дом назвали «аварийным» // РГ. 2005. 6 апр.
а также к жилым помещениям, не являющимся таковыми (ч. 1—9 ст. 32). Что касается последних, то их изъятие допускается лишь в случае изъятия земельного участка, на котором они располагаются, для государственных или муниципальных нужд. Другими словами, непосредственно факт изъятия земельного участка для указанных нужд является причиной наступления для собственника жилого помещения последствий, выражающихся в прекращении права собственности на этот объект.
В связи с этим возникает ряд вопросов, связанных с принудительным отчуждением5 земельного участка: а) что понимается под государственными и муниципальными нуждами, где определяется их перечень; б) из состава какой категории земель земельного фонда РФ возможно изъять земельный участок; в) на каком праве может принадлежать соответствующий земельный участок собственнику жилого помещения; г) имеется ли в законодательстве среди оснований прекращения вещных и обязательственных земельных прав указание на государственные или муниципальные нужды; д) какие гарантии предусматривает действующее законодательство землеобладателю — собственнику жилого помещения в подобных ситуациях.
Отвечая на первый вопрос, прежде всего, следует обратиться к положениям ст. 49 ЗК РФ, определяющей основания изъятия земель-
5 В ст. 55 Земельного кодекса РФ, определяющей условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в диспозиции п. 2 используется термин «отчуждение», а не «изъятие», что позволяет рассуждать о равнозначном понимании законодателем смысла данных терминов в контексте не только указанной статьи, но и применительно к рассматриваемому вопросу в целом, а следовательно, об обоснованности и возможности их синонимичного применения.
ных участков в публичных интересах. В п. 1 данной статьи четко устанавливается, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
— выполнением международных обязательств Российской Федерации;
— размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения (объектов федеральных и региональных энергетических систем; использования атомной энергии; обороны и безопасности, федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объектов, обеспечивающих космическую деятельность, статус и защиту Государственной границы РФ, деятельность субъектов естественных монополий; объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов и вне их границ);
— иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации. Например, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы, то есть используемыми для общегосударственных нужд, допускается с изъятием занимае-
мых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (ст. 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»6, п. 10 ст. 95 ЗК РФ).
Анализ соответствующих норм гражданского и жилищного законодательства приводит к выводу о том, что легальный перечень исключительных случаев устанавливается только в земельном законодательстве. Однако в целом этот перечень является достаточно широким и не исчерпывающим ввиду наличия так называемых иных обстоятельств, которые предполагают расширение указанного перечня при появлении жизненных ситуаций, обусловленных одинаковыми потребностями множества участников общественных отношений, придающим им исключительную значимость. Поэтому, на наш взгляд, под государственными (муниципальными) нуждами следует понимать определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями.
Что касается определения кате- : гории земли, из состава которой возможно произвести изъятие земельного участка, то, по нашему мнению, изъятию подлежат земельные участки, находящиеся только в составе земель поселений, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 83 ЗК РФ именно эта категория земель используется и предназначена для застройки и развития городских и сельских поселений. В поселениях жилые помещения, как правило, размещаются в специальных территориальных зонах — жилых. Именно жилые зоны, предназначенные для застройки жилыми зда-
6 См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
ниями, объектами индивидуальной жилой застройки, мало-, средне- и многоэтажной смешанной жилой застройки (п. 1, 5 ст. 85 ЗК РФ, ч. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ), среди других территориальных зон в структуре земель поселений являются приоритетными. Однако, если существует публичная необходимость в изъятии земельных участков в границах населенного пункта, этот приоритет не имеет определяющего значения, в силу чего закон не содержит положений, запрещающих совершать подобные действия ни в жилых, ни в иных территориальных зонах земель поселений. Наоборот, в законе четко прописывается: в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд (п. 3 ст. 83 ЗК РФ).
Земли других категорий земельного фонда РФ предназначены и должны использоваться для достижения иных специальных целей, хотя и на них в некоторых случаях возможно размещение жилых помещений. Однако в случаях, установленных земельным законодательством, на названных землях либо на их определенных участках расположение жилых объектов категорически запрещено. Так, например, на основании п. 3 ст. 90 ЗК РФ запрещается строительство жилых и общественных зданий, складов на полосах отвода автомобильных дорог.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что по смыслу ч. 1 ст. 32 ЖК РФ для публичных нужд может быть изъят в оформленных границах земельный уча-сток7 (либо его часть), занимаемый
7 Изъятию подлежит лишь земельный
участок, прошедший государственный кадастровый учет, то есть описанный и ин-
жилым помещением и необходимый для его использования по назначению, из состава в основном категории земель поселений. Подобным образом, по нашему мнению, следует понимать формулировку «соответствующего земельного участка», используемую в ч. 1 ст. 32 ЖК РФ.
Если жилое помещение должно принадлежать на праве собственности лицу, у которого оно изымается, то необходимо внести ясность в вопрос о правах этого лица на «соответствующий земельный участок»: должен ли принадлежать земельный участок только на праве собственности данному лицу либо возможно обладание изымаемым земельным участком в том числе и на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, — а также механизме их защиты.
Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием (ч. 1 ст. 15), закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. В контексте на-' званных положений Конституции
дивидуализированный в Едином государственном реестре земель, в результате чего он имеет такие характеристики (кадастровый номер, местоположение, площадь, категория земель, описание границ и пр.), которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков (ст. 1, 14 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149). Кроме того, в соответствии со ст. 3, 16 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582) при изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков в обязательном порядке должно быть проведено землеустройство.
РФ «право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, которое согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю, не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограниче-ния...»8.
В соответствии с подп. 7 п. 2 ст. 235 ГК РФ, п. 3 ст. 45, п. 5 ст. 54 и ст. 55 ЗК РФ в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд судом принудительно может быть прекращено право собственности на земельный участок (ст. 44 ЗК РФ, п. 1 ст. 279 ГК РФ), право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельным участком (подп. 5 п. 2 ст. 45 ЗК РФ). Право аренды в таких случаях прекращается по инициативе арендодателя (подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ).
Как разъясняется в упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ, конституционно-правовым смыслом понятия «имущество», используемым в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, охватываются не
8 Пункт 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинс-кой» // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 5014.
только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя (землевладельца) именно «своим имуществом» (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения. На этом базируется и действующее гражданское законодательство, согласно нормам которого имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304, 305 ГК РФ)9.
Из вышесказанного следует, что собственник изымаемого жилого помещения может быть и собственником, и землепользователем, и землевладельцем, и арендатором соответствующего изымаемого земельного участка. Механизм защиты данных прав гарантируется как Конституцией РФ, так и действующим законодательством, в равной степени всем законным обладателям прав на земельный участок.
Согласно ч. 2 ст. 32 ЖК РФ решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом мест-
9 См.: Пункт 3 постановления Конститу-
ционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т. В. Бли-зинской» // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 5014.
ного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В свою очередь решение об изъятии земельного участка для указанных нужд должно приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 279 ГК РФ). Органы местного самоуправления в этом перечне не названы, что, по нашему мнению, является законодательным пробелом, требующим скорейшего устранения, поскольку исходя из положений п. 1 ст. 11 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд относится также к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений.
Вследствие отсутствия в п. 2 ст. 279 ГК РФ органов местного самоуправления может быть поставлена под сомнение сама возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд и, одновременно, как верно отмечается в литературе, представляется спорной разумность положения о том, что, если участок изымается для муниципальных нужд и выкуп осуществляется муниципальным образованием, то решение о выкупе должен принимать субъект Феде-рации10. А если ставится под сомнение возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд, то, соответственно, может быть поставлена под сомнение и возможность принятия органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения.
Уполномоченный орган сначала должен принять решение об изъятии земельного участка, а потом уже — об изъятии жилого помещения. Несмотря на то, что эти
10 См.: Орлов С. В., Кислякова М. А. Указ. соч. С. 44.
решения по смыслу закона — два разных акта, думается, что исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, данные решения должны приниматься по возможности одновременно либо с небольшим разрывом во времени после завершения документального оформления процедуры изъятия земельного участка.
Как и решение об изъятии земельного участка, решение об изъятии жилого помещения подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 4 ст. 279 ГК РФ, ч. 3 ст. 32 ЖК РФ). О принятых решениях и о произведенной государственной регистрации с указанием ее даты собственник (землеобладатель11 ) земельного участка и жилого помещения соответственно должен быть уведомлен в письменной форме органом, принявшим решение об изъятии этого имущества, не позднее чем за один год до предстоящего изъятия данного участка (жилого помещения) (ч. 4 ст. 32 ЖК РФ). При этом закон не требует предварительного согласования с лицом, у которого будет изыматься имущество, опять же самой возможности изъятия земельного участка (жилого помещения), а значит, решение об изъятии может' быть принято, а государственная регистрация осуществлена вопреки желанию обладателя прав на земельный участок и жилое помеще-
11 С учетом ранее высказанных суждений в отношении обладателей прав на землю в дальнейшем по тексту будет использоваться более емкий термин «землеобладатель», под которым подразумеваются как собственники земельных участков, так и землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.
ние, располагающееся на нем, без учета его интересов в плане дальнейшего использования названного имущества. Субъект лишь уведомляется о произведенных действиях, проще говоря, ставится перед фактом.
Важным также является вопрос о начальном и конечном периоде исчисления указанного годичного срока. Полагаем, что он должен исчисляться не со дня принятия решения или осуществления государственной регистрации, а со дня получения лицом уведомления, то есть извещения о намерениях, поскольку именно с этого момента лицо узнает о планируемых органом государственной власти (органом местного самоуправления) мероприятиях и может надлежащим образом реализовывать и защищать свои права. Прямым подтверждением нашего суждения можно считать указание закона на то, что как выкуп земельного участка, так и выкуп жилого помещения до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка, собственника жилого помещения (п. 3 ст. 279 ГК РФ, п. 2 ст. 63 ЗК РФ, ч. 4 ст. 32 ЖК РФ).
В этом плане представляются нарушающими конституционные права положения ч. 5 ст. 32 ЖК РФ и ст. 280 ГК РФ, устанавливающие, что обладатель прав на земельный участок (собственник жилого помещения) с момента государственной регистрации решения об изъятии несет риск отнесения на него при определении выкупной цены затрат и убытков, связанных с произведенными с этого периода вложениями (новым строительством, расширением, реконструкцией, ремонтом), значительно увеличивающими стоимость изымаемого, в том случае, когда момент государственной регистрации решения об изъятии и момент извещения обладате-
ля прав существенно разорваны во времени, в течение которого лицом произведены какие-то улучшения в имуществе. Иначе говоря, все улучшения, производимые собственником жилого помещения на принадлежащем ему земельном участке в этот период (то есть с момента государственной регистрации и до момента уведомления), не подлежат компенсации. Но как лицо может нести риск затрат и убытков, если оно еще не знает о принятом в отношении его имущества решении?
По крайней мере это несправедливо, ведь лицо, правомерно произведя определенные вложения в свое имущество, безвозвратно их теряет, без всякой эквивалентной компенсации, ввиду того, что процесс уведомления органами власти заинтересованного лица о принятых актах оправданно либо неоправданно затянулся, естественно, при отсутствии вины в этом самого лица. Причем причины неуведомления в максимально короткий срок могут быть различными, но очевидно одно — они не имеют в данной ситуации никакого юридического значения. Поэтому положение собственника жилого помещения в рассматриваемом случае существенно ухудшится, он понесет' необоснованные убытки, которые, согласно приведенным нормам закона, не будут подлежать компенсации, а подобное противоречит основным началам гражданского законодательства и конституционному принципу предварительного и равноценного возмещения стоимости имущества.
Более удачно, на наш взгляд,; сформулирован п. 3 ст. 63 ЗК РФ, в соответствии с которым расходы, понесенные собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков на осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий,
существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков, возмещению не подлежат. Другими словами, средства, затраченные землеобладателем на повышение качественных характеристик принадлежащего ему земельного участка до момента его уведомления о предстоящем изъятии земельного участка, должны быть ему возмещены в полном объеме. При этом верно отмечается в литературе, что нормы ЗК РФ при определении выкупной цены распространяют риск отнесения на лиц, использующих земельные участки, затрат, не только связанных со строительством и реконструкцией зданий и сооружений, но и затрат на проведение иных мероприятий (например, мелиоративных), существенно повышающих стоимость земельного участка12.
Отсюда, как видится, соответствующие положения ч. 5 ст. 32 ЖК РФ и ст. 280 ГК РФ должны быть сформулированы с учетом высказанных суждений.
Весьма неопределенным видится и окончание годичного срока. По нашему мнению, в решении об изъятии в обязательном порядке должна быть указана дата (число (по возможности), месяц, год) изъятия земельного участка, дата (число (по возможности), месяц, год) выселения из занимаемого жилого помещения и вселения в предоставленное органом власти другое жилое помещение либо дата может быть определена моментом приобретения лицом в собственность иного жилого помещения по своему выбору.
Думается, можно рассматривать и иные варианты, но несомненно одно: в ч. 4 ст. 32 ЖК РФ следует четко прописать, с какой даты не-
12 См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 433.
обходимо исчислять годичный срок: с момента государственной регистрации решения об изъятии жилого помещения либо с момента письменного уведомления об этом, а также максимально скорректировать окончание данного срока.
С точки зрения И. Малюткиной-Алексеевой13 , следует обратить внимание на то, что в законодательстве назван лишь минимальный срок для уведомления об изъятии земельного участка (один год), а максимальный срок не определен. Однако недвижимость подвержена со временем износу, для поддержания жилого дома в надлежащем состоянии требуется косметический, а иногда и капитальный ремонт отдельных конструкций, сани-тарно-технического, газового, иного оборудования. Кроме того, вследствие инфляции стоимость недвижимости возрастает. Поэтому в случаях, когда выполнение решения об изъятии затягивается принявшим его органом на довольно длительный срок либо в изъятии имущества вообще или временно по каким-то причинам отпала необходимость, положение гражданина существенно ухудшается. Следовательно, по мнению указанного автора, целесообразно законодательно установить максимальный срок — три года — для реализации прав уведомленного о предстоящем изъятии, по истечении которого, во-первых, решение об изъятии земельного участка и уведомление прекращают свое действие, во-вторых, обладатель прав на земельный участок получает возможность проведения любых мероприятий, повышающих стоимость земли и на- е ходящейся на ней недвижимости с возмещением в последующем при возобновлении процедуры изъятия всех понесенных в связи с этим
13 См. подробнее об этом: Малюткина-Алексеева И. Усилить гарантии прав граждан при изъятии у них земельных участков // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 26.
расходов, в-третьих, повторное решение об изъятии одного и того же земельного участка может быть принято также по истечении трех лет с момента прекращения действия предыдущего решения, если иное не будет установлено соглашением с землеобладателем.
Высказанное предложение представляется достаточно логичным и заслуживает одобрения в целях защиты прав законных владельцев недвижимого имущества. Однако, к сожалению, автором не аргументируется, почему необходимо установить именно трехлетний, а не иной срок действия решения об изъятии. Видимо, он обусловлен требованиями разумности и юридико-техни-ческой возможности исполнения принятого органом власти акта.
Важнейшим элементом механизма изъятия имущества в контексте рассматриваемых проблем выступает способ компенсации изымаемого. В соответствии с п. 1 ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.
В подтверждение данной нормы в п. 2 ст. 55 ЗК РФ закрепляется положение, согласно которому принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного (то есть, как предусматривает ст. 63 ЗК РФ, изъятие осуществляется только после предоставления соответствующих гарантий) и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда14.
14 Из содержания данной нормы непонятно, должен ли все-таки соответствующий орган в обязательном порядке обращаться в суд или возможно достижение соглашения с собственником путем переговоров, поскольку собственник может не согласиться вообще с решением об изъятии, а может, согласившись с решением, быть против предложенной ему выкупной цены и
Частью 1 ст. 32 ЖК РФ преду смат-ривается, что жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Таким образом, процесс изъятия земельного участка и жилого помещения невозможен без предварительного и равноценного возмещения изымаемого, другими словами, выкупа, который осуществляется Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок.
По смыслу закона речь идет о всем земельном участке и о всем жилом помещении. Однако в практике встречаются ситуации, когда необходимо выкупить часть участка (часть жилого помещения). В таких случаях подобный выкуп допускается не иначе как с согласия землеобладателя (собственника жилого помещения) (п. 5 ст. 279 ГК РФ, ч. 1 ст. 32 ЖК РФ). Цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка (жилого помещения), которое включает обязательство Российской Федерации,
других условий выкупа. Представляются верными рассуждения С. В. Орлова и М. А Кисля-ковой о том, что орган, принявший решение об изъятии участка, может только предложить собственнику заключить соглашение о выкупе у него земельного участ- ' ка. При несогласии собственника с решением об изъятии у него земельного участка орган, принявший решение о выкупе, обращается в суд. Но ни в ЗК РФ, ни в ГК РФ не сказано, что предстоит определить в судебном процессе — только ли размер выкупной цены земельного участка или соответствующему органу требуется лишь доказать саму необходимость изъятия земельного участка. Поэтому предметом судебного разбирательства могут быть оба этих вопроса. См.: Орлов С. В., Кислякова М. А. Указ. соч. С. 44.
субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемые участок или жилое помещение (п. 1 ст. 281 ГК РФ, ч. 6 ст. 32 ЖК РФ). Форма соглашения в законе не определена, но, на наш взгляд, она должна быть обязательно письменной.
Приведем сравнительную таблицу норм гражданского, земельного и жилищного законодательства, устанавливающих составные части выкупной цены (см. табл. 1 на с. 41).
Достижение соглашения по всем условиям выкупа (выкупной цене) является по большому счету основной задачей публичной власти на данном этапе. В этот период времени, а именно с момента государственной регистрации решения об изъятии участка (жилого помещения) и до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе, землеобладатель (собственник жилого помещения) (ст. 280 ГК РФ, ч. 5 ст. 32 ЖК РФ): а) вправе владеть, пользоваться и распоряжаться названным имуществом по своему усмотрению; б) производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка (жилого помещения) в соответствии с его назначением; в) несет риск отнесения на него при определении выкупной цены затрат и убытков, связанных с произведенными в указанный период вложениями (новым строительством, расширением, реконструкцией, ремонтом), значительно увеличивающими стоимость изымаемого.
Если собственник все-таки не согласен с решением об изъятии у него земельного участка (жилого помещения) либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, могут предъявить в суд иск о выкупе земельного участка (жилого помещения) в течение двух лет с момента направ-
ления собственнику уведомления о принятом решении и дате его государственной регистрации (ст. 282 ГК РФ, ч. 9 ст. 32 ЖК РФ). Иными словами, лицо может не согласиться как с решением об изъятии имущества, так и, согласившись с решением, быть не удовлетворенным условиями выкупа. По нашему мнению, несогласие в любом случае должно быть выражено в письменной форме. Как разъясняется в п. 28 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»15, в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.
Возникает вопрос: возможно ли произвести выкуп земельного участка (жилого помещения) без согласия лица до истечения годичного срока, если орган государственной власти (орган местного самоуправления), получив отказ от собственника, обратится в суд с соответствующим иском о выкупе? По общему правилу, закон запрещает выкупать земельный участок, жилое помещение в течение года с момента получения уведомления об изъятии имущества. Такой выкуп допускается только с согласия лица, у которого изымается имущество. В остальных случаях в течение этого года органом государственной власти (органом местного самоуправления) должны предприниматься усилия по достижению соглашения с собственником.
15 См.: Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.
Таблица 1
В выкупную цену земельного участка включаются (п. 2, 3 ст. 281 ГК РФ, п. 1, 4 ст. 63 ЗК РФ) В выкупную цену жилого помещения включаются (ч. 7, 8 ст. 32 ЖК РФ)
1 Рыночная стоимость земельного участка* (если не предоставлен равноценный земельный участок) и находящегося на нем недвижимого имущества (жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений) Рыночная стоимость жилого помещения
2 Все убытки, причиненные собственнику (иному обладателю прав на землю) изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду** Все убытки, причиненные изъятием, в том числе убытки, которые он несет в связи с: — изменением места проживания; — временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае, если соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения); — переездом; — поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него; — оформлением права собственности на другое жилое помещение; — досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами; — в том числе упущенную выгоду
3 Взамен изымаемого земельного участка собственнику (также по соглашению с ним) может быть предоставлен бесплатно в собственность другой равноценный земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Правило о предоставлении равноценных земельных участков по желанию лиц, у которых они изымаются, на основании подп. 1 п. 1 ст. 63 ЗК РФ распространяется и на землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Взамен изымаемого жилого помещения собственнику (также по соглашению с ним) может быть предоставлено другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену
* Согласно п. 1 ст. 66 ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813), в котором урегулирован спектр отношений по проведению оценки недвижимости. Проведение оценки обязательно при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципаль-
Продолжение таблицы 1
ных нужд (ст. 8 названного закона). При этом на основании ст. 3 Закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. В периодической печати в свое время высказывалось суждение о том, что на практике обычно рыночной стоимостью считали ту, по которой земельный участок продается под строительство домов (коттеджей), поскольку именно в этом секторе торговля землей более-менее осуществлялась. См.: Арсюхин Е. У меня есть сотки, а на сотках дача // РГ. 2001. 16 нояб. От рыночной стоимости земельных участков следует отличать кадастровую стоимость земельного участка, которая должна устанавливаться в процентах от рыночной стоимости участка и применяться главным образом в целях налогообложения. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316. См.: СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3154. Что же касается рыночной стоимости жилого помещения, то, по словам П. В. Крашенинникова, рыночная стоимость одного квадратного метра жилья по тому или иному региону, утверждаемая ежеквартально Госстроем РФ, должна использоваться при расчете жилищных субсидий. А при расчете рыночной стоимости конкретного жилого помещения могут применяться как данные государственных органов, так и оценочных комиссий, независимых оценщиков. См.: Что делать, если крепкий дом назвали «аварийным» // РГ. 2005. 6 апр.
** Основания и порядок возмещения таких убытков определяются ст. 57 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». См.: СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1843. Так, согласно п. 1 Правил, утвержденных названным постановлением Правительства РФ, убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется гражданским законодательством. В соответствии с гражданским законодательством осуществляется также определение размера убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам подобным изъятием. При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием их для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах (п. 6 постановления).
На этих же позициях в части вы- ные органы исполнительной влас- е
купа земельных участков основыва- ти, органы исполнительной власти
ются соответствующие разъяснения субъектов Российской Федерации,
Пленума Высшего Арбитражного органы местного самоуправления
Суда РФ, который в названном вы- могут предъявить в арбитражный
ше постановлении подчеркнул, что суд иск о выкупе земельного уча-
в случае несогласия собственника стка не ранее чем по истечении
земельного участка с таким реше- одного года с момента получения
нием или недостижения соглашения собственником земельного участка
с ним о выкупной цене федераль- письменного уведомления о приня-
тии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления. Если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению (п. 27).
Представляется логичным и правильным, если суды будут руководствоваться такими же правилами и при разрешении аналогичных споров, возникающих при выкупе жилых помещений.
Таким образом, можно утверждать, что, несмотря на некоторые изъяны в конструкции правовых норм, законодатель в жилищном, земельном и гражданском законодательстве во многом придерживается одинаковых правил, устанавливающих условия и порядок принятия и реализации решений об изъятии земельного участка и жи-
лого помещения, выкупа, в том числе в части определения выкупной цены, данного имущества, определяющих права и гарантии законных обладателей названного имущества, подлежащего изъятию. На наш взгляд, тем самым законодатель, с одной стороны, упрощает работу правоприменителю в аспекте процедуры реализации принятых решений, а с другой — способствует правильному уяснению и пониманию гражданами данного механизма в целях защиты ими своих нарушенных прав при возникновении необходимости в этом.
Следует добавить, что положения, закрепленные в гражданском законодательстве, распространяются как на случаи изъятия земельных участков, обремененных какой-либо недвижимостью, так и не обремененных ею. Данное обстоятельство придает универсальный характер подобным нормам, которые могут и должны применяться в совокупности с другими правовыми нормами, не исключая и нормы ЖК РФ.
———
