CC BY
24
Никитин А. А. Обеспечение законности при реализации лицом правоприменительного усмотрения // Вестник Прикамского социального института. 2020. № 3 (87). С. 36-42.
Nikitin A. A. Ensuring the legality when implementing the person of legal enforcement discretion. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2020. No. 3 (87). Pp. 36-42. (In Russ.)
УДК 340.131.4
А. А. Никитин
Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ЛИЦОМ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОГО УСМОТРЕНИЯ
Никитин Александр Александрович — кандидат юридических наук, доцент кафедры «Прокурорский надзор и криминология».
E-mail: [email protected]
Статья посвящена исследованию отдельных аспектов ограничения правоприменительного усмотрения (законодательное, технологическое) и влиянию данного процесса на состояние законности. Анализируются типичные недостатки правового регулирования правоприменительной деятельности, выявляемые в ходе прокурорского надзора. Цель — определить возможные пути устранения отдельных недостатков законодательства, регулирующего правоприменительную деятельность, и роль прокуратуры в их реализации. Методологическая основа: совокупность всеобщих, общенаучных, частнонаучных и частноправовых методов. В работе используются в первую очередь системный и функциональный подходы. В результате исследования сформулирована авторская позиция о недопустимости излишнего законодательного ограничения правоприменительного усмотрения, поскольку это снижает эффективность применения права. Делаются выводы о необходимости сбалансированного подхода к правовому регулированию правоприменительной деятельности, исключающего избыточность нормативного материала в отдельных сферах, и усиления роли органов прокуратуры в формировании законодательства страны.
Ключевые слова: правоприменительное усмотрение, законность, прокурорский надзор, правовое регулирование.
A. A. Nikitin
Saratov State Law Academy, Saratov, Russia
ENSURING THE LEGALITY WHEN IMPLEMENTING THE PERSON OF LEGAL ENFORCEMENT DISCRETION
Nikitin Aleksandr A. — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Prosecutor's Supervision and Criminology.
E-mail: [email protected]
The article is devoted to the study of certain aspects of the limitation of law enforcement discretion (legislative, technological) and the impact of this process on the state of legality. The article analyzes the typical shortcomings of legal regulation of law enforcement, identified in the course of prosecutorial supervision. The goal is to identify possible ways to eliminate certain deficiencies in legislation regulating law enforcement, and the role of the prosecutor's office in their implementation. Methodological basis: the totality of universal, general scientific, private scientific and private legal methods. First of all, the system and functional approaches are used in the work. As a result of the
research, the author's position on the inadmissibility of excessive legislative limitation of law enforcement discretion was formulated, since this reduces the effectiveness of the application of law. Conclusions are made about the need for a balanced approach to the legal regulation of law enforcement, excluding the redundancy of regulatory material in certain areas, and strengthening the role of prosecutors in the formation of the country's legislation.
Keywords: law enforcement discretion, legality, prosecutor supervision, legal regulation.
Ст. 1 Основного закона России провозглашается, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления1. В данной норме Конституции РФ не только отражена форма государства, сформировавшаяся к моменту принятия Основного закона, но и сформулирована ключевая цель, к которой государство должно стремиться в своем развитии. Названной целью можно считать достижение такого уровня развития государственно-правовых институтов и общественных отношений, который позволил бы определять Россию как правовое государство.
Оценивая изменения, произошедшие за последние 25 лет в государственно-правовой сфере России, следует отметить, что уже реализован целый комплекс мер, направленных на достижение указанной цели и формирование правового государства. Однако полностью устранить все препятствия на пути к желаемому результату пока не удалось.
Ключевым элементом функционирования правового государства является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также реализация принципа законности. В большинстве научных работ, посвященных проблемам законности, под ней понимается полное и неукоснительное соблюдение действующего законодательства всеми субъектами права: государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями, гражданами и их объединениями, а также другими субъектами права. Кроме того, законность может рассматриваться и как принцип, метод и элемент демократического политического режима формирования и функционирования правового государства и гражданского общества [1, с. 340-344; 4, с. 411].
Законодательным закреплением принципа законности на конституционном уровне является ч. 2 ст. 15 Основного закона, устанавливающей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Думается, наиболее важно как для государства, так и для граждан добиться соблюдения принципа законности в правоприменительной деятельности.
Процесс применения права, по мнению П. Е. Недбайло, представляет собой особый организаторский процесс по реализации норм права, связанный с установлением в конкретных правоотношениях прав и обязанностей участников социальной жизни и с воздействием на обязанных лиц, участвующих в данных отношениях, направленным на выполнение предписаний юридических норм [5, с. 11]. Однако более значимым качеством применения права, чем его организующее воздействие, является государственно-властный характер данной формы реализации права. В частности, А. С. Пиголкин указывал, что о применении права можно говорить там, где есть властное решение уполномоченного органа по поводу определенного жизненного случая. Властность решения предполагает такое отношение между субъектами права, в котором присутствует управление поступками физических и юридических лиц в императивной форме [7, с. 18].
1 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 14.11.2020).
Еще одной существенной чертой правоприменительной деятельности является осуществление ее в строгой процедурной (процессуальной) форме, которая включает в себя определенную последовательность этапов. Для процедурной формы характерно, что операции, совершаемые субъектом, осуществляющим правоприменительную функцию, в той или иной степени подлежат регламентации процессуальными нормами права. Уровень детализации правового регулирования обусловлен характером применяемых норм права, спецификой правового статуса органа или должностного лица, применяющих право, а также особенностями тех областей социальных отношений, в которых реализуются предписания юридических норм, и другими обстоятельствами. Сам факт существования такой регламентации ограничивает усмотрение правоприменителя определенными рамками, но законодателю в процессе совершенствования нормативно-правовых актов необходимо стремиться к достижению оптимального уровня правового регулирования, исключающего как избыточную регламентацию, так и недостаточную.
Необходимо отметить, что создание качественного законодательства является лишь одним из шагов к формированию правового государства — обеспечению точной и единообразной реализации всех юридических норм, соблюдению прав и свобод человека, законных интересов общества и государства. На обеспечение соблюдения принципа законности, на развитие общественных отношений до уровня, характерного для правового государства, ориентирована целая система государственно-правовых мер. Важная роль в названной системе принадлежит прокурорскому надзору, обеспечивающему проверку соблюдения Конституции РФ и исполнения действующих норм текущего законодательства большинством субъектов российского права.
За длительную историю существования в России органов прокуратуры, наделенных надзорными полномочиями, наработан значительный положительный опыт выявления и устранения нарушений действующего законодательства. На его основе продолжается дальнейшее совершенствование прокурорской деятельности путем разработки и принятия нормативно-правовых актов и методических рекомендаций, ориентированных на устранение ошибок в работе прокурорских работников.
Однако стремительные изменения, происходящие в жизни государства и общества, ставят перед прокурорами принципиально новые задачи, решить которые, исходя лишь из накопленного опыта, чрезвычайно сложно. Представляется важным выделить во всем комплексе таких проблем одну — избыточную нормативно-правовую регламентацию определенных сфер общественных отношений, приводящую к излишнему уменьшению свободы усмотрения правоприменителя, снижающему эффективность его работы. Стремление к слишком подробному правовому регулированию в отдельных сферах (в сфере контрольно-надзорной деятельности, судебной деятельности и др.) является следствием ошибочного вывода о том, что усмотрение в процессе применения права равнозначно произволу, ошибкам и нарушениям. Например, в нормативно-правовых актах, принятых в сфере борьбы с коррупцией, отражена позиция государства, что наличие дискреционных полномочий (возможности действовать по усмотрению) у субъекта повышает потенциальную вероятность возникновения коррупции. В соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов1, в частности, прокурорам, ее осуществляющим, необходимо выявлять коррупциогенные факторы, в том числе необос-
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. (в ред. от 10 июля 2017 г.) № 96 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084; 2017. № 29. Ст. 4374.
нованно широкие пределы усмотрения правоприменителя (без указания критериев обоснованности таких пределов), и принимать меры к их устранению.
Практика показала, что избыточно подробное правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц не привело к ожидаемым результатам в борьбе с коррупцией. Более того, излишняя правовая регламентация, заурегулированность отдельных сфер отношений способна снизить эффективность правоприменительной деятельности в этих сферах, а также привести к другим отрицательным последствиям. Наблюдается несоответствие тех целей, для достижения которых проводилась корректировка нормативно-правовых актов, и результатов, которые были получены после реализации их положений на практике. Это обусловлено тем, что должностные лица правоприменительных органов, действующие в узких границах тех правил, которые закреплены в огромном множестве нормативных правовых актов, как правило, в большей степени ориентированы на точное соблюдение буквы закона (а чаще всего — ведомственного циркуляра) и механическое выполнение своих должностных обязанностей, установленных этими актами, поскольку в противном случае они могут быть привлечены к ответственности. А итоговый результат и то влияние, которое он окажет на обеспечение прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, зачастую остаются за пределами внимания конкретных исполнителей.
В ходе осуществления прокурорского надзора всё чаще возникают неоднозначные (с точки зрения нормального развития общественных отношений) ситуации, связанные с избыточностью законодательного ограничения правоприменительного усмотрения, введением усложненных процедур деятельности должностных лиц и излишне высоким уровнем детализации правового регулирования таких процедур. Например, прокурорами выявляются многочисленные нарушения при проведении конкурсов на закупку товаров для государственных или муниципальных учреждений. Среди этого множества есть и те нарушения, которые не наносят ущерба развитию отношений в социуме, носят формальный характер. Они обусловлены тем, что регламентированная законом процедура содержит сложно выполнимые требования (например, совершение большого объема действий в сжатые сроки). На выявление таких нарушений и реагирование на них отвлекаются определенные ресурсы надзорного органа, которых может не хватить для устранения реальных угроз нормальному развитию общественных отношений.
Возможны также случаи, когда граждане не могут реализовать свои права и удовлетворить законные интересы в связи с деятельностью представителей государственных или муниципальных органов, что отражается в соответствующих обращениях, направляемых в прокуратуру. Однако в результате прокурорских проверок устанавливается необоснованность таких жалоб, поскольку должностные лица действуют в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства, а невозможность реализации прав связана с отсутствием у органа или лица соответствующего объема полномочий или с противоречием между нормами разных актов. Подобные правовые конфликты, как правило, могут быть разрешены только на законодательном уровне.
Еще одним универсальным средством борьбы с большинством недостатков правоприменительного процесса, включая ошибки и злоупотребления должностных лиц, многим представляется более активное использование современных технологий в деятельности по применению права. В качестве примера сторонники такого решения апеллируют к опыту функционирования средств фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения, которые, по их мнению, обеспечивают реализацию принципа равенства всех перед законом и судом.
Современные технологии всё активнее внедряются в ряд сфер государственно-правовой деятельности: оказание государственных и муниципальных услуг, контрольно-надзорная деятельность. Например, государственными органами контроля и надзора разрабатываются и широко используются государственные информационные системы, средства автоматизированной идентификации, автоматические устройства дистанционного контроля и «электронные инспектора» (в тестовом режиме), позволяющие проводить самопроверку соблюдения действующих обязательных требований [3, с. 175-176]. Стоит отметить, что большинство из существующих и применяемых на сегодняшний день средств автоматизации (правовые справочно-информационные системы, системы подготовки и тиражирования документов и др.), которые позволяют освободить человека от выполнения рутинных операций в юридической деятельности, представляют собой образцы всего лишь «слабого» искусственного интеллекта. В сущностные аспекты юриспруденции будут внедряться уже более современные разработки «сильного (универсального)» искусственного интеллекта. Они будут направлены на поддержку принятия решений в судебной, иной правоприменительной и правотворческой деятельности, прогнозирование, мониторинг, анализ версий (например, следственных) и т. п. [2, с. 44-45].
Полагаем, что сторонниками активного использования искусственного интеллекта в правоприменительной деятельности не учитывается крайне важное обстоятельство — закон является сводом общих правил поведения, которые распространяются на большинство типичных жизненных ситуаций, но при этом закон устанавливает и исключения из этих правил. Юридические конструкции, заложенные в правовые нормы, не могут охватить всего разнообразия и богатства реальной жизни. Можно с уверенностью утверждать, что автоматизированные системы эффективнее человека в вопросе четкой фиксации превышения скорости или проезда на запрещающий сигнал светофора. Однако правильной оценки правомерности или противоправности этих действий без вмешательства человека такие системы пока дать не могут (например, определить, что нарушение скоростного режима было допущено автомобилями специальных служб либо автомобилями, используемыми лицами, действующими в состоянии крайней необходимости). Законодательство определяет соответствующие исключения из общих правил. Можно обратиться, в частности, к уголовному закону и административному законодательству, которые содержат нормы о совершении деяния в состоянии необходимой обороны (ст. 37 Уголовного кодекса РФ1, далее — УК РФ), крайней необходимости (ст. 39 УК РФ и ст. 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях , далее — КоАП РФ); малозначительности совершенного правонарушения (ч. 2 ст. 14 УК РФ, ст. 2.9 КоАП РФ), и другие обстоятельства, исключающие привлечение лиц к соответствующей разновидности ответственности. Реализация таких исключительных норм предполагает наличие оценочной составляющей, и их применение во многом зависит от усмотрения правоприменителя. Даже для людей, имеющих значительный опыт правоприменительной деятельности, применение названных исключений из правил вызывает определенные сложности, поскольку оно не подпадает под привычный алгоритм действий. Данным обстоятельством может объясняться недостаточно распространенная практика реализации указанных положений.
Будет ли функционирование искусственного интеллекта улучшать данную ситуацию или количество применений норм-исключений устремится к статистической погрешности? Полагаем, что специфика алгоритмов, на основе которых действует искусственный интел-
1 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (в ред. от 27 октября 2020 г.) № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; 2020. № 44. Ст. 6894.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 15 октября 2020 г.) № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2020. № 42 (ч. 2). Ст. 6528.
лект, приведет к невозможности адекватной реализации названных и других исключительных норм действующего законодательства. Ошибки (например, отказ от применения положений о необходимой обороне, малозначительности совершенного правонарушения и др.) при определенном стечении обстоятельств могут множиться за счет отсутствия критической оценки поступающей информации со стороны искусственного интеллекта. Несколько раз повторенная ошибка может восприниматься программой как истинный опыт, на котором будет основываться последующее разрешение аналогичных дел.
Следует согласиться с точкой зрения исследователей, отмечающих, что автоматизация правоприменения возможна только в пределах рутинных процедур оформления типовых документов и не более того. Иное приведет к тому, что искусственные правоприменители, лишенные гибкого, глубокого и точного человеческого мышления, окажутся еще более зависимы от предустановок, чем человек зависим от предрассудков, воздействия со стороны руководства и иных факторов [6, с. 481].
Данный вывод подтверждается случаями, имевшими место в ряде субъектов РФ, когда штрафные санкции за нарушение правил дорожного движения, наложенные на основе данных, полученных с автоматизированных комплексов фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения, применялись в отношении служб, использовавших спецавтотранспорт для решения возложенных на них задач. Подобные ошибки произошли несмотря на то, что само решение принимается не автоматизированной системой, а человеком, способным оценить наличие исключительных обстоятельств, сопутствующих оцениваемому деянию.
Таким образом, в процессе совершенствования законодательства необходимо ориентироваться на обеспечение оптимального уровня правового регулирования общественных отношений, предоставляющего правоприменительным органам достаточную свободу усмотрения, необходимую для эффективного решения задач, стоящих перед ними. Изменения в законодательство следует вносить, в том числе, с учетом выявленных при осуществлении прокурорского надзора недостатков нормативно-правового материала: пробелов в правовом регулировании той или иной сферы общественных отношений; противоречий между нормами различных законодательных актов; бессистемности принятых нормативно-правовых актов; избыточности правовой регламентации и других юридических коллизий. На федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне органы прокуратуры обладают разными возможностями доносить свою точку зрения до правотворческих органов. Представительные органы местного самоуправления и законодательные органы государственной власти субъектов РФ поднадзорны органам прокуратуры, что дает прокурорам дополнительные возможности добиваться необходимых изменений в региональном законодательстве и муниципальных нормативно-правовых актах. Кроме того, на данных уровнях прокуроры наделены полномочиями по участию в правотворческом процессе, а во многих случаях обладают и правом законодательной инициативы. Для Генерального прокурора России на федеральном уровне основным инструментом, используемым в данном направлении деятельности, являются доклады о состоянии законности и правопорядка в стране, представляемые палатам Федерального Собрания и Президенту России.
Федеральному органу законодательной власти с привлечением прокуратуры РФ было бы целесообразно разработать инструментарий оценки регулирующего воздействия федеральных законов (как проектов, так и уже принятых законов). В рамках такого инструментария могли бы использоваться данные о недостатках действующего законодательства, полученные в результате осуществления прокурорского надзора.
В прокуратуре могли бы быть разработаны и приняты методические правила проверки исполнения законов и реагирования на их нарушения, которые предлагали бы прокурорам алгоритм действий в случаях выявления значительного расхождения между целями, для достижения которых был принят нормативно-правовой акт, и результатами его реализации. Разработку подобных правил следует осуществлять на основе анализа положительного опыта работы отдельных органов прокуратуры, а также с использованием результатов специальных научных исследований.
Библиографический список
1. Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М.: Право и государство, 2005. 544 с.
2. Долматов А. В., Долматова Л. А. Возможности и перспективы применения технологий искусственного интеллекта в юриспруденции // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2020. № 1. С. 44-49.
3. Мартынов А. В. Актуальные вопросы применения искусственного интеллекта при осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2020. № 2. С. 175-186.
4. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2003.
512 с.
5. Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, 1960. 511 с.
6. Овчинников А. И., Хакимов И. А. Правоприменение, искусственный интеллект и контекстуальное значение принципов права // Юридическая техника. 2020. № 14. С. 481-484.
7. Правоприменение в советском государстве / под ред. И. Н. Кузнецова, И. С. Самощенко. М.: Юрид. лит., 1985. 304 с.
