Обеспечение возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств Текст научной статьи по специальности «Право»

В.О. ЛАПИН,

начальник отдела по исследованию стратегических проблем управления

научно-исследовательского центра, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)

V.O. LAPIN,

Head of the Department of Strategic Problems of Management of Research Center,

Candidate of Law, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 343.43

обеспечение возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств

Judicial Enforcement of compensation for Damage caused by Misappropriation, embezzlement or stealth of public Funds

В статье рассматривается современное состояние деятельности правоохранительных органов по обеспечению возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств. Определены основные факторы, негативно влияющие на обеспечение возмещения ущерба, и механизм взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов в этой сфере. Сформулированы предложения по повышению эффективности обеспечения возмещения ущерба по рассматриваемой категории преступлений.

Возмещение ущерба, конфискация, арест на имущество, хищение бюджетных средств, гражданский иск, расследование преступлений.

The article is about the current state of affairs in the law enforcement's struggle to ensure adequate compensation for damage caused by misappropriation, embezzlement or stealth of public money. Mechanisms are described that make for impeccable joint action in this field by law enforcement and other government organizations. Factors are identified that hamper this effort. Proposals are put forward on how to contain, neutralize or eliminate these factors.

Recuperation of losses, confiscation, arrest of property, seizure of assets, embezzlement or stealth of public money, private lawsuit, crime investigation.

Обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации в результате совершения преступлений, связанных с освоением бюджетных средств, является одним из приоритетных направлений деятельности правоохранительных органов.

Эффективность деятельности по обеспечению возмещения ущерба не только гарантирует защиту имущественных интересов государства и муниципальных образований, но и имеет большое общественное значение, способствуя стабильному исполнению государством социальных обязательств перед гражданами.

Криминогенная обстановка, складывающаяся в бюджетной сфере в последние годы, характеризуется высоким уровнем ее криминализации. По данным ФКУ «ГИАЦ МВД России», правоохранительными органами в 2012 г. выявлено 12 374 преступления, связанных с освоением бюджетных средств, в 2013 г. — 14 301, в 2014 г. - 9 639, в 2015 г. - 8 737. Размер причиненного материального ущерба в 2012 г. составил 4,1 млрд руб., в 2013 г. — 10,5 млрд руб., в 2014 г. — 17,8 млрд руб., в 2015 г. — 21 млрд руб. Причем за рассматриваемый период доля обеспечения возмещения материального ущерба уменьшилась с 75,1 % до 50,9 % [7].

S

н и о X

Л

<

ы н

к

£

»S о X

Л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

iC S н

iC <

а С

к S а О ы е-

41

S

н и

0

1

J3 <

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

42

Анализ работы по обеспечению возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств, в ходе досудебного производства свидетельствует о том, что несмотря на тридцатипроцентное снижение количества ежегодно регистрируемых преступлений указанной категории за рассматриваемый период, размер причиненного ущерба по ним увеличился в пять раз. При этом снизилась результативность работы по обеспечению возмещения ущерба: только в 2015 г. не обеспечено возмещение причиненного бюджетной системе Российской Федерации материального ущерба на сумму более 10 млрд руб.

К преступлениям, связанным с освоением бюджетных средств, следует относить умышленные корыстные уголовно наказуемые деяния (действия либо бездействие), в том числе коррупционной направленности, совершенные как участниками бюджетного процесса, так и иными лицами (исполнителями государственных (муниципальных) контрактов, получателями различных социальных выплат и т. п.) в процессе формирования либо расходования средств бюджетов различных уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и причиняющие ущерб бюджетной системе Российской Федерации.

По уголовным делам о преступлениях в бюджетной сфере предметом посягательства являются бюджетные средства муниципальных образований (46,3 %), выделенные с учетом требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», средства федерального бюджета (38,1 %) и средства бюджетов субъектов Российской Федерации (15,6 %) [4].

Существенное влияние на работу органов внутренних дел, в том числе и в части обеспечения возмещения ущерба, оказало сокращение личного состава, достигнув, по мнению Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции Российской Федерации В.А. Колокольцева, высказанному на расширенном заседании коллегии Министерства 15 марта 2016 г., предельной «пропускной способности» [3].

Вместе с тем, несмотря на отмеченные негативные обстоятельства, остаются неизменными задачи по реализации комплекса мер, направленных на совершенствование работы по возмещению ущерба (в части достижения удельного веса возмещения ущерба в 75 %) [1].

Из результатов изучения уголовных дел о мошенничествах, связанных с расходованием бюджетных средств, проведенного С.С.-Х. Исаевым [5], следует, что предпринимаемые на до-

судебных стадиях уголовного судопроизводства меры по обеспечению возмещения ущерба недостаточны. Например, такая мера процессуального принуждения, как наложение ареста на имущество, применялась следователями лишь в 13 % случаев (арест на недвижимое имущество и транспортные средства — в 8 % случаев и арест на денежные средства, находящиеся на счетах в банках, — в 5 % случаев).

Кроме того, анализ практики расследования уголовных дел о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств, позволяет выделить следующие факторы, оказывающие негативное влияние на эффективность применения мер обеспечительного характера:

— выявление фактов хищения бюджетных средств спустя длительный период времени;

— пассивность государственных органов, представляющих интересы государства, в заявлении исковых требований о возмещении причиненного ущерба бюджетной системе Российской Федерации;

— изощренность способов совершения, сокрытия и легализации похищенного имущества;

— непроведение необходимых исследований и экспертиз для установления точного размера причиненного ущерба;

— несвоевременность принятия мер по установлению похищенного имущества;

— неприобщение к материалам проверок документов, отражающих движение денежных средств по счетам предприятий и организаций, имеющих отношение к расследуемым фактам;

— сокрытие обвиняемыми (подозреваемыми) похищенного имущества путем переоформления права собственности либо распоряжения имуществом на третьих лиц. Подозреваемые (обвиняемые) по делам

о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств, осуществляют преступную деятельность на профессиональной основе, а следовательно, заранее продумывают схемы движения денежных средств (как правило, через сеть «фирм-однодневок»), безопасные способы обналичивания либо легализации как денежных средств, так и имущества, полученных преступным путем, обеспечивают вывод денежных средств в офшорные юрисдикции (посредством фиктивных внешнеэкономических контрактов) и т. п.

Как правило, деятельность правоохранительных органов по обеспечению возмещения ущерба осуществляется в условиях активного противодействия со стороны подозреваемых (обвиняемых) и связанных с ними лиц, направленного на сокрытие как самого факта хищения, так и денежных средств и иного имущества, на которые в установленном законом порядке может быть наложен арест.

С целью возмещения ущерба, исполнения приговора в части гражданского иска, других имущественных взысканий или возможной конфискации наиболее востребованной мерой обеспечительного характера является наложение ареста на имущество.

Подавляющая часть подсудимых по делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств, не стремится погашать причиненный преступлением ущерб бюджетной системе Российской Федерации в рамках уголовного судопроизводства, наоборот, создает всяческие препятствия на пути рассмотрения гражданского иска, доказывая законность той или иной сделки, в рамках которой приобретено имущество, оспаривая размер причиненного ущерба, ходатайствуя о назначении новых судебных экспертиз либо приобщении результатов экспертиз, произведенных по инициативе стороны защиты.

К сожалению, просчеты при подготовке материалов, обосновывающих характер и размер ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации, а также при подготовке поддержания государственного обвинения в части возмещения причиненного ущерба, негативно сказываются на обеспечении защиты интересов государства [9].

На федеральном уровне в 2016 г. впервые издан совместный приказ [2], в котором определен порядок взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов на досудебной стадии уголовного судопроизводства по возмещению ущерба, причиненного государству преступлениями. Данным приказом в обязанности следователей, дознавателей и их руководителей вменяется: принятие своевременных мер к установлению характера и размера вреда и установления имущества, за счет которого он может быть возмещен; направление запросов в банки, ГИБДД, налоговые, регистрирующие и другие органы; наложение ареста на имущество в порядке ст.ст. 115 и 160.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ); незамедлительное извещение соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления о возможности предъявления гражданского иска для последующего (в случае согласия) вынесения постановления о признании соответствующего органа гражданским истцом либо (в случае отказа) направление в 10-дневный срок с момента извещения письменного уведомления прокурору с приложением соответствующего документа.

Одной из проблем по рассматриваемой категории преступлений является установление потерпевшей стороны — государства в лице соответствующих органов государственной вла-

сти (государственного заказчика, заказчика, главного распределителя бюджетных средств, контролирующих органов и т. п.) и получение от них заявления о причиненном ущербе и его размере.

В качестве примера можно привести уголовное дело № 154065, возбужденное 22 сентября 2015 г. следственным отделением Анапского линейного отдела МВД России на транспорте в отношении Ж. по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ), по факту причинения материального ущерба в размере более 16,4 млн руб., выделенных Автономной некоммерческой организации «Единая транспортная дирекция» (далее — АНО «ЕТД») для строительства перехватывающих парковок и накопительных площадок в районе порта «Кавказ».

Основанием для возбуждения уголовного дела послужило заключение Счетной палаты Российской Федерации о проверке деятельности АНО «ЕТД», осуществляющей организацию транспортного сообщения с Крымским федеральным округом, в рамках которой установлены факты нецелевого использования субсидий.

Несмотря на попытки органов предварительного следствия Управления на транспорте МВД России по ЮФО следственным путем установить все обстоятельства произошедшего, решением Анапского городского суда от 25 декабря 2015 г. постановление о возбуждении уголовного дела признано незаконным. Основанием стало отсутствие в материалах уголовного дела заявления от представителей потерпевшей стороны — государства в лице представителей администрации Темрюкского района и Краснодарского края.

Длительная переписка по данному вопросу органов предварительного следствия и органов государственной власти Краснодарского края результатов не дала, а 17 февраля 2016 г. в возбуждении уголовного дела в отношении Ж. отказано на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ [6].

Надеемся, что вновь принятый совместный приказ позволит выработать единую практику взаимодействия и исключить факты отказа тех или иных государственных органов либо муниципальных организаций в представлении интересов государства, препятствуя тем самым возмещению ущерба, причиненного государству или муниципальным образованиям.

В то же время остается нерешенным ряд проблемных вопросов, негативно влияющих на эффективность деятельности правоохранительных органов по возмещению ущерба, причиненного в результате совершения преступлений, связанных с освоением бюджетных средств.

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

43

S

н и

0

1

J3 <

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

44

Так, возможность защиты интересов государства и муниципальных образований, которым причинен ущерб в результате совершения преступлений экономической направленности (в том числе преступлений, связанных с освоением бюджетных средств), существенно ограничена в части применения такого института, как конфискация имущества (гл. 15.1 УК РФ) [8]. В перечень преступлений (п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ), по которым предусмотрено применение конфискации имущества, не вошли наиболее распространенные преступления как против собственности (например, мошенничество), так и в сфере экономической деятельности (например, незаконная банковская деятельность), в результате совершения которых причиняется наибольший материальный ущерб. В сложившейся ситуации объективно требуется научно обосновать и в дальнейшем внести изменение в ч. 1 ст. 104.1 УК РФ, дополнив содержащийся в ней перечень преступлений экономической направленности, в результате совершения которых причиняется значительный ущерб государству и муниципальным образованиям.

В части совершенствования работы правоохранительных органов по обеспечению возмещения ущерба, по нашему мнению, необходимо:

— реализовать комплекс мер, направленных на улучшение взаимодействия органов предварительного следствия и сотрудников оперативных служб на стадии проводимых ими доследственных проверок, в том числе путем введения обязательности подготовки заключения о полноте проведенных мероприятий и об установлении имущества подозреваемых (обвиняемых), на которое может быть наложен арест;

— нацелить оперативных сотрудников на более широкое использование возможностей Рос-финмониторинга в части установления движения похищенных бюджетных средств и конечного бенефициара, а также фактов легализации

Список литературы:

1. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345. URL: https://mvd.ru/ document/ (дата обращения: 20.08.2016).

2. О порядке взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов на досудебной стадии уголовного судопроизводства в сфере возмещения ущерба, причиненного государству преступлениями: приказ Генпрокуратуры России № 182, МВД России № 189, МЧС России № 153,

коррумпированными должностными лицами государственных органов денежных средств, полученных в качестве взятки («отката»);

— обеспечить проведение на систематической основе мониторинга информации социальных сайтов сети Интернет, в том числе специализированных сайтов, на которых размещается информация о закупочной деятельности государственных и муниципальных бюджетных организаций;

— нарабатывать положительную практику по наложению ареста на денежные средства физических лиц и организаций, находящиеся на расчетном или ином счете в кредитной организации, не только в части имеющихся на нем денежных средств, но и в части поступления денежных средств в будущем. Вместе с тем ключевым обстоятельством для суда является обоснование того, что расчетный счет — действующий, и на него с определенной периодичностью поступали и будут поступать денежные средства;

— организовать изучение решений судов об отказе в наложении ареста на имущество в различных следственных ситуациях, а также об отмене судами обеспечительных мер при вынесении приговора в случаях, когда гражданский иск остался без рассмотрения, в целях выработки единого подхода и получения соответствующих разъяснений по спорным ситуациям в Верховном Суде Российской Федерации. Повышение результативности возмещения

материального ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств, зависит от осознания руководителями и сотрудниками правоохранительных органов приоритетности задачи по возмещению ущерба как одного из важнейших показателей, по которому оценивается их работа, а также как реального уровня защищенности бюджетной системы Российской Федерации от преступных посягательств.

ФСБ России № 243, СК России № 33, ФСКН России № 129, ФТС России № 800, ФССП России № 220, Росфинмониторинга № 105 от 29 марта 2016 г. // СПС Консуль-тантПлюс.

3. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии Министерства / Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/document/7393866 (дата обращения: 20.08.2016).

4. Земскова Е.Н. Расследование преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для

обеспечения государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособ. М., 2014.

5. Исаев С.С.-Х. Расследование мошенничеств, связанных с расходованием бюджетных средств: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

6. Обзор о результатах деятельности органов предварительного следствия системы МВД России на транспорте по противодействию хищениям бюджетных средств в сфере транспорта в 2015 году. М., 2016.

7. Сведения о преступлениях экономической и коррупционной направленности, выявленных подразделениями правоохрани-

тельных органов за 2012—2015 годы. Форма № 451 («1-А»). М., 2016.

8. Сычев П.Г. Имущественный характер экономических преступлений и соответствующие процессуальные последствия // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 12.

9. Титова В.Н. Проблемы реализации норм уголовно-процессуального законодательства о возмещении ущерба, причиненного преступлением: монография. М., 2013.

Тел.: 8 (499) 745-95-10

S

н и о X

л

<

ы н

К

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

45