CC BY
151
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
УДК 342.951 (477)
Буткевич Сергей Анатольевич Butkevich Sergey Anatol’evich
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника по учебной и научной работе
Крымский филиал Краснодарского университета МВД России (295053, Симферополь, ул. Ака-демикаХ.Х. Стевена, 14)
candidate of sciences (law), senior researcher, deputy head for educational and scientific work Crimean branch of the Krasnodar university of the Ministry of the interior of Russia (14 Stevena st., Simferopol, 295053)
E-mail: butkevich-sa@mail.ru
Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
Providing of public safety during football matches (Ukraine’s materials)
В статье проведен анализ организационных и правовых основ обеспечения общественной безопасности при проведении футбольных матчей на Украине. С целью оптимизации деятельности по противодействию футбольному хулиганству в России основное внимание сосредоточено на деятельности органов охраны правопорядка при проведении на Украине финальной части чемпионата Европы 2012 года по футболу.
Ключевые слова: концепция, мероприятия,
общественная безопасность, фанаты, футбольный матч, хулиганство, чемпионат.
The article analyzes institutional and legal framework to ensure public safety during football matches in Ukraine. In order to optimize activity for counteraction to football hooliganism in Russia focuses on activity of law enforcement agencies in holding of final of UEFA Euro 2012 in Ukraine.
Keywords: concept, measures, public safety, fans, football game, hooliganism, championship.
Футбольные матчи — наиболее посещаемые массовые спортивные мероприятия с наивысшим риском совершения правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. И накануне проведения чемпионата мира по футболу 2018, финальная часть которого должна пройти в России с 14 июня по 15 июля 2018 года, возникают вопросы организационного, нормативного и тактического характера, которые необходимо будет решить для обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка в этот период. Поскольку Россия первый раз в своей истории станет страной — хозяйкой мирового чемпионата по футболу, нами проведено исследование аналогичной деятельности при проведении на Украине финальной части чемпионата Европы 2012 года по футболу (далее — Евро 2012).
Организация спортивного мероприятия такого масштаба требует не только создания соот-
ветствующей инфраструктуры, но и оптимизации приемов и способов охраны общественного порядка, которые должны соответствовать международным стандартам и способны гарантировать надлежащий уровень общественной безопасности в городах, в которых пройдет чемпионат. В таких условиях перед ОВД возникают кардинально новые задачи, предполагающие согласование форм и методов их деятельности в соответствии со стандартами безопасности ФИФА, переподготовки и повышения квалификации личного состава, совершенствование тылового обеспечения и улучшение общего имиджа органов охраны правопорядка (см., например, Европейскую конвенцию о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей, 1985 г.). При этом актуальным остается вопрос и соблюдения международных стандартов по защите прав
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4 (32)
85
Буткевич С. А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
Буткевич С.А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
и свобод граждан, в том числе иностранных [1, с. 28— 31], и обеспечения безопасности личного состава правоохранительных органов при реагировании на факты футбольного хулиганства [2, с. 8— 14].
Несмотря на принятие ряда федеральных законов (от 07.06.2013 № 108-ФЗ, от 23.07.2013 № 192-ФЗ), постановлений Совета Федерации Федерального Собрания (от 08.07.2015 № 349-СФ), нормативных актов Президента (от 25.03.2013 № 282) и Правительства России (от 20.06.2013 № 518, от 04.01.2014 № 7, от 20.05.2015 № 485) по вопросам подготовки и проведения в 2018 году чемпионата мира по футболу, отдельные положения законодательства, касающиеся обеспечения общественной безопасности в этот период, требуют усовершенствования. Это иллюстрируют и недавние инциденты, вызвавшие значительный международный резонанс, например, после футбольных матчей между сборными командами России и Чехии (Львов, 8 июня 2012 г.), Польши (Варшава, 12 июня 2012 г.), Люксембурга (Люксембург, 12 октября 2013 г.), Швеции (Стокгольм, 10 октября 2014 г.) и др.
В законодательстве Украины под термином «общественная безопасность» понимается состояние защищенности жизненно важных интересов общества, сконцентрированных в его материальных и духовных ценностях, от источников опасности естественного или искусственного характера при подготовке и проведении футбольных матчей, при котором обеспечивается предупреждение угроз причинения вреда такими источниками опасности. А под «общественным порядком» — совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальные условия жизнедеятельности человека, деятельности юридических лиц при подготовке и проведении футбольных матчей путем установления, соблюдения и реализации правовых и этических норм [3]. Однако урегулирование отдельным законодательным актом вопросов, касающихся особенностей обеспечения общественной безопасности в связи с подготовкой и проведением футбольных матчей, которые организовываются в соответствии с национальными и международными требованиями, видится нецелесообразным. Тем более, действие закона не распространяется на футбольные матчи, проводимые в соревнованиях среди команд профессиональных клубов.
Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей возлагается: на оператора спортивного сооружения;
организатора футбольного матча; специальных субъектов (МВД Украины, МЧС Украины); футбольные клубы; местные органы публичной власти. Такая деятельность основывается на принципах: законности; предупреждения проявлений насилия и ненадлежащего поведения со стороны зрителей, антисоциальных и расистских проявлений; приоритетности превентивных мер; формирования доброжелательных отношений между всеми субъектами правоотношений в сфере подготовки и проведения футбольных матчей; взаимного уважения и поиска компромиссных решений; открытости и гласности; ответственности и выполнения принятых обязательств.
Отметим, что руководитель службы безопасности спортивного сооружения (футбольного клуба) должен осуществлять общее руководство волонтерами, стюардами, контролерами, непосредственно взаимодействует с руководителями ОВД (для пресечения административных и уголовных правонарушений) и подразделений МЧС Украины. При этом в каждом спортивном сооружении выделяются помещения для работы ОВД и временного содержания правонарушителей, а также предусмотрены пути проезда специальной техники (автомобилей ОВД, скорой медицинской помощи и подразделений МЧС) и места для их парковки. То есть роль правоохранительных органов минимизирована и сведена: во-первых, контролю за прибытием, размещением и убытием зрителей; во-вторых, принятию установленных мер к лицам, совершающим правонарушения; в-третьих, своевременному реагированию на чрезвычайные ситуации и пожары.
В то же время деятельность органов охраны правопорядка при проведении Евро 2012 организовывалась с учетом того, что могут возникнуть проблемы, связанные: с нарушением общественного порядка и хулиганскими проявлениями по стороны футбольныхболельщиков; совершением террористических актов, преступлений противжизни, здоровья, свободы, чести и достоинства, собственности, половой свободы и неприкосновенности, общественного порядка и моральности, в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; возникновением угроз санитарно-эпидемическому благополучию населения, чрезвычайных ситуаций техногенного характера; совершением ДТП, создающих заторы и блокирование объектов инфраструктуры, а также возникновением аварийных ситуаций на железнодорожном и авиационном транспорте; проведением поли-
86
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
тических и гражданских акций; наличием угроз для безопасности в местах временного пребывания делегатов международных организаций и гостей чемпионата, в том числе подлежащих государственной охране; отсутствием достаточного опыта управления большими скоплениями людей, что может привести к нарушениям правопорядка в городах, в которых проводятся матчи чемпионата, а также надлежащего взаимодействия с организованными группами болельщиков; наличием неблагоприятного информационного обеспечения и атмосферы.
С учетом изложенного правительством была одобрена интегрированная концепция обеспечения безопасности и правопорядка при подготовке и проведении Евро 2012, цель которой — «обеспечение безопасности и правопорядка на национальном и региональном уровнях в связи с подготовкой и проведением чемпионата, гарантирования Украиной безопасности и обеспечения общественного порядка, создания дружественной атмосферы для всех посетителей и болельщиков, чтоб они почувствовали себя радушно и безопасно, как дома» [4]. При этом к ее основным задачам были отнесены: обеспечение соблюдения правил безопасности и правопорядка; предупреждение и пресечение хулиганских проявлений, нарушений общественного порядка, человеческих жертв и чрезвычайных ситуаций; обеспечение подготовки объектов и инфраструктуры стадионов и прилегающей к ним территории, уровня безопасности на стадионах в соответствии с требованиями УЕФА; недопущение нанесения вреда внешнему имиджу государства. А основными принципами обеспечения безопасности и правопорядка определены превентивность, адекватность и практичность.
Вместе с тем, распоряжениями Кабинета министров Украины были одобрены концепции государственной программы подготовки и проведения Евро 2012 (от 11.07.2007 № 502-р), медицинского обеспечения при подготовке и проведении Евро 2012 (от 07.05.2009 № 563-р), организации размещения гостей и участников Евро 2012 (от 10.06.2009 № 475-р), обеспечения функционирования транспорта и управления дорожным движением при проведении Евро 2012 (от 18.11.2009 № 1563-р) и др. Однако такое количество нормативных актов правительства, каждый из которых носил фрагментарный и эпизодичный характер, привело к несогласованности действий центральных органов исполнительной власти, а также к дублированию их некоторых задач и функций. Безусловно, прави-
тельственный нормативный правовой акт в данной сфере должен был обладать признаками системности, преемственности, комплексности, последовательности и стандартизованности.
Общеизвестно, что болельщики, зрители, их неформальные организованные группировки систематически нарушают общественный порядок до, во время и после проведения футбольных матчей: устраивают разборки на территории стадионов, несанкционированно перемещаются между секторами спортивного сооружения, демонстрируют плакаты, баннеры, флаги оскорбительного, расистского, антисемитского, дискриминационного характера, используют пиротехнику (петарды, фаеры, бенгальские огни), совершают акты вандализма [5, с. 493— 494; 6, с. 276— 278]. Но в отличие от проведения внутренних футбольных соревнований, противодействие футбольным хулиганам на чемпионате мира будет носить многосложный характер, связанный уже не с фанатами отдельных команд, а с их многочисленными группами, в том числе из других стран. При этом организация деятельности ОВД по противодействию футбольному хулиганству качественно отличается от предупреждения обычных хулиганских проявлений определенными трудностями. Это объясняется фактическим отсутствием у оперативных подразделений информации о хулиганских футбольных группировках, прибывающих из других городов, их целях и намерениях (во время проведения Евро 2012 Украину посетило около 2 млн человек, в том числе более 1,5 тысяч организованных групп болельщиков).
Поскольку уменьшение участия ОВД в обеспечении правопорядка в чаше стадиона и передача части этих полномочий негосударственным охранным структурам не сняли с ОВД задач по охране прав и свобод болельщиков, противодействию футбольному хулиганству, была утверждена инструкция, определившая порядок выполнения их сотрудниками функции споттера во время мероприятий, связанных с подготовкой и проведением футбольных матчей [7]. В соответствии с этим нормативным актом группа споттеров: при подготовке к футбольным матчам — с целью определения степени риска матча собирает «передматчевую» информацию совместно с организатором матча, службой безопасности спортивного сооружения, зрителями, заинтересованными подразделениями ОВД, другими национальными и иностранными правоохранительными органами; вдни проведения матчей — контролирует поведение зрителей при их прибытии (убытии) на спортивное соору-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4 (32)
87
Буткевич С. А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
Буткевич С.А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
ОТРЯСЯЕвЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
жение, пребывании в общественных местах населенного пункта проведения матча и на прилегающей к спортивному сооружению территории, а также во время пребывания зрителей в самом сооружении (по согласованию с организатором матча); между матчами — осуществляет общую и индивидуальную профилактическую работу со зрителями.
Кроме того, футбольные фанаты (в первую очередь группировки ультрас) начали активно использоваться «демократическими» политическими силами для возбуждения политической, идеологической, расовой или национальной ненависти либо вражды, а также организации массовых беспорядков, количество которых значительно возросло с ноября 2013 года. В связи с этим отдельными украинскими парламентариями предпринимались попытки ужесточить ответственность футбольных фанатов за ненадлежащее поведение.
Так, в январе 2013 года предлагалось ввести административную ответственность: за нарушение правил поведения на спортивном сооружении при проведении футбольных матчей; использование пиротехнических изделий при пребывании на территории спортивного сооружения и прилегающей к немутерритории до, во время и после спортивных соревнований; скандирования ксенофобского, расистского, антисемитского, дискриминационного характера либо демонстрацию плакатов, баннеров, флагов, штандартов, в том числе политического характера, и других носителей, определенных регламентными документами Федерации футбола Украины и ее коллективных членов, арбитров, которые проводят спортивные соревнования, команды соперника и их болельщиков или других лиц до, во время и после проведения таких соревнований.
В январе 2014 года Кодекс Украины об административных правонарушениях был дополнен статьей 291, предусматривающей запрет (от шести месяцев до двух лет) посещать футбольные матчи лицам, совершившим административные правонарушения на территории спортивного сооружения, где проводился матч. Однако в этом же месяце эти дополнения были отменены.
Бесспорно, наиболее эффективный способ предупреждения проявлений насилия и противоправного поведения зрителей при проведении футбольных матчей — недопущение на территорию спортивных сооружений лиц, ранее совершавших противоправные действия при проведении спортивных мероприятий. На наш взгляд, Верховная Рада Украины хотела
учесть положительные аспекты российского законодательства, в частности нормы статей 3.14, 20.31 и 20.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях (ограничившись лишь футбольными матчами вместо официальных спортивных соревнований), однако под давлением «проевропейски» настроенных институтов гражданского общества и политических сил данные проекты так и остались на стадии законодательных инициатив. Впрочем, за время Евро 2012 украинская милиция не возбудила ни одного уголовного дела в отношении иностранных болельщиков, но составила 15 протоколов по фактам совершенных ими правонарушений.
В украинском парламенте неоднократно рассматривались вопросы, касающиеся оптимизации информационного обеспечения деятельности ОВД по предупреждению футбольного хулиганства, а также научного мониторинга данной проблематики. Так, одним из проектов предполагалось создание в МВД единого автоматизированного реестра, который должен был аккумулировать данные: о физических и юридических лицах, в отношении которых применены наказания, меры административного и другого характера; лицах, в отношении которых открыто уголовное производство за совершение умышленного преступления при проведении спортивного мероприятия; лицах, осужденных по вступившему в законную силу приговору за умышленные преступления, совершенные при проведении спортивного мероприятия; совершенных правонарушениях при проведении спортивных мероприятий, информация о которых предоставлена другими государствами или международными организациями согласно действующим соглашениям и договоренностям.
В свою очередь, создание национального информационного центра в составе МВД Украины связывалось с необходимостью решения вопросов, возникающих в этой сфере, и взаимодействия с уполномоченными международными правоохранительными структурами. К полномочиям центра предполагалось отнести: всестороннее содействие органам и лицам, деятельность которых связана с организацией и проведением спортивных мероприятий, охраной общественного порядка и обеспечением безопасности спортивных объектов; проведение мониторинга, подготовка информации справочного, аналитического или прогностического характера и ее предоставление спортивным федерациям, органам публичной власти; обеспечение взаимодействия с зарубежными и международными органами, имеющими право
88
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
на организацию и проведение спортивных мероприятий, а также борьбу с правонарушениями, совершенными при их проведении; организация и координация международного сотрудничества правоохранительных организаций; получение и предоставление информации (включая сведения с ограниченным доступом и персональные данные) о лицах, поведение которых угрожает общественному порядку при проведении спортивных мероприятий (см., например, проект от 10.06.2009 № 4635).
Тем не менее работа вданном направлении ограничилась выполнением научных исследований по этой и смежной тематике (С.В. Белай, Р.Н. Кацуба, С.Д. Кобылинский, А.Г. Комиссаров, А.Ю. Мартышко, В.Я. Покайчук, И.И. Сенчук) и созданием в Днепропетровском государственном университете внутренних дел лаборатории исследования проблем футбольного хулиганства — центрального футбольного информационного пункта, осуществлявшего аналитическую работу и постоянный информационный обмен в системе NFIP.
Изучение состояния обеспечения общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий различного уровня [8] свидетельствует о постепенном росте агрессивности многочисленных групп болельщиков (фанатов) футбольных, баскетбольных и хоккейных клубов, сборных стран, их готовности к неповиновению законным распоряжениям или требованиям сотрудников органов охраны правопорядка, оказанию влияния на политику футбольных клубов, перманентной направленности их провокационных действий на демонстрацию верховенства, силовое давление на болельщиков команд-соперников, организацию групповых стычек и массовых беспорядков.
Таким образом, футбольная игра вызывает как позитивные, так и негативные эмоции у болельщиков. Именно эйфория или дисфория от последних могут повлечь непредсказуемые последствия, вызвав бурные выяснения отношений между фанатами, групповые нарушения общественного порядка, повреждения имущества и другие хулиганские действия. Человеческие страсти в контексте азарта или разочарования, умноженные на групповое подкрепление, обречены на асоциальный взрыв. Положительные эмоции также могут легко превратиться в волну противоправного поведения. Поэтому финальная часть чемпионата мира по футболу 2018 станет еще одним экзаменом для органов охраны правопорядка, поскольку от их способности своевременно реагировать на реальные
и потенциальные конфликты между фанатами разных стран зависит имидж России на мировой арене.
Несмотря на ряд ограничений, предъявляемых международными организациями относительно присутствия органов охраны правопорядка на спортивных мероприятиях, приоритетными задачами ОВД для обеспечения общественной безопасности в период проведения чемпионата мира по футболу 2018 должны стать: информационное, методическое и научное обеспечение деятельности по противодействию футбольному хулиганству; дополнительное профессиональное обучение задействованных сотрудников; взаимодействие с организаторами футбольных матчей и службами безопасности спортивных сооружений (футбольных клубов), в том числе для сегрегации различных групп болельщиков; координация действий, проводимых совместно с другими органами государственной власти, компетентными органами иностранных государств, уполномоченными представительствами международных организаций; изучение и внедрение позитивного опыта зарубежных стран, проводивших подобные мероприятия.
Примечания
1. Журба О.Л. Международные стандарты оказания правовой помощи в уголовном судопроизводстве // Обеспечение качества правовой помощи по уголовным делам: материалы круглого стола. Киев, 2013.
2. Организация действий сотрудников ОВД по пресечению противоправных действий при проведении массовых мероприятий и акций: методические рекомендации / Ю.В. Дубко, Д.В. Еремеев, С.А. Буткевич, О.А. Балдецкий и др. Симферополь, 2009.
3. Об особенностях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в связи с подготовкой и проведением футбольных матчей: закон Украины от 8 июля 2011 г. № 3673-VI (ред. от 28 января 2014 г.) // Голос Украины. 2011. № 147.
4. Распоряжение Кабинета министров Украины от 17 сентября 2008 г. № 1244-р (ред. от 9 ноября 2011 г.) // Официальный вестник Украины. 2008. № 71, от. 1295.
5. Сафонов Д.А. Особенности околофутбольной группировки: криминалистический аспект // Актуальные проблемы применения нового уголовного процессуального законодательства Украины и тенденции развития криминалистики на современном этапе: материалы Всеукраинской научно-практической конференции. Харьков, 2012.
6. Ховавко С.М. Обеспечение безопасности граждан на железнодорожном транспорте при следовании футбольных болельщиков до/от мест проведе-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4 (32)
89
Буткевич С.А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
Буткевич С.А. Обеспечение общественной безопасности при проведении футбольных матчей (по материалам Украины)
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
ния футбольных матчей // Организационно-правовые основы борьбы с правонарушениями на транспорте: материалы Всеукраинской научно-практической конференции. Одесса, 2013.
7. Приказ Министерства внутренних дел Украины от 18 марта 2013 г. № 255 // Официальный вестник Украины. 2013. № 30, от. 1044.
8. Предупреждение противоправного поведения футбольных болельщиков: практическое пособие / В.С. Березняк, М.С. Городецкая, Д.Г. Заброда и др. Днепропетровск, 2010.
Notes
1. Zhurba O.L. International standards in provision of legal assistance in criminal proceedings // Provide quality legal assistance in criminal matters: round table discussion. Kiev, 2013.
2. Organization of actions of law enforcement officers to stop illegal actions during mass events and actions: guidelines / Yu.V. Dubko, D.V. Eremeev, S.A. Butkevich, O.A. Baldetsky et al. Simferopol, 2009.
3. On features of provision of public order and public safety in connection with preparation and conduct of
football matches: law of Ukraine of July 8, 2011 № 3673-VI (ed. by January 28, 2014) // Voice of Ukraine. 2011. № 147.
4. Order of the Cabinet of ministers of Ukraine of September 17, 2008 № 1244-r (ed. by November 9, 2011) // Official gazette of Ukraine. 2008. № 71, art. 1295.
5. Safonov D.A. Features of next to football categories: criminalistics aspect // Actual problems of new criminal procedural law of ukraine and development trend of criminology at present stage: materials of All-Ukrainian scientific-practical conference. Kharkov, 2012.
6. Khovavko S.M. Ensuring safety of citizens in rail transport by following football fans to/from conducting of football matches // Organizational and legal framework for counteraction to offences on transport: materials of All-Ukrainian scientific-practical conference. Odessa, 2013.
7. Order of the Ministry of the interior of Ukraine of March 18, 2013 № 255 // Official gazette of Ukraine. 2013. № 30, art. 1044.
8. Prevention of illegal behavior of football fans: practical guide / V.S. Bereznyak, M.S. Gorodetskaya, D.G. Zabroda et al. Dnepropetrovsk, 2010.
90
Юридическая наука и практика
