CC BY
65
* АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ *
Обеспечение качества юридического образования: правовые аспекты
Е. В. Пуляева
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года стратегической целью государственной политики в области образования названо повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина1.
В настоящее время в России насчитывается более 800 тыс. студентов, обучающихся по юридической специальности, однако, по данным социологического исследования, больше половины работодателей подыскивают себе выпускников конкретных ву-зов2. По заявлению Министра образования и науки А. Фурсенко, в полном объеме обеспечить рабочими местами выпускников вузов по юридическим специальностям в России сейчас невозможно3. Однако опрос московских абитуриентов показывает, что четвертое место в рейтинге (49%) у будущих абитуриентов
Пуляева Елена Валерьевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
2 http://www.proforientator.ru/ratng/ ratng01.html.
3 http://mon.gov.ru/press/smi/5176/.
занимает юриспруденция4. Юридическое образование России в течение последних 10—15 лет остается чрезвычайно популярным. Причины этого кроются в существовавшем до настоящего времени дефиците юристов и новом векторе развития экономики страны.
В свою очередь, спрос сформировал предложение. Сложившаяся ситуация особенно характерна для столичной системы образования. В Москве специалистов в области юриспруденции готовят 147 вузов, из них 41 имеет государственную аккредитацию, негосударственных образовательных учреждения — 1035. При этом, по данным ВЦИОМ, на вопрос «В каком состоянии находится образование сегодня в России?» 36% респондентов ответили — в плохом, 50% — удовлетворительном, 10% — хорошем, затруднились ответить — 4%6. Несмотря на существующее количество вузов, где ведется подготовка по юридической специальности, потребности рынка в квалифицированных юридических кадрах не удовлетворены.
Необходимость модернизации образования, в том числе юридического, вызвана не только обстоя-
4 http://www.proforientator.ru/ratng/ ratng_spec.html.
5 http://www.edu.ru/abitur/act.1/index. php?name.
6 http://wciom.ru/poisk/baza-dannykh-arkhivarius.html?searchpage=8.
тельствами внутригосударственного характера, но и международными тенденциями. Российская Федерация, как участник Болонского соглашения, должна обеспечить к 2010 г. достижение целей, связанных с формированием общеевропейского пространства высшего образования, что предполагает решение следующих задач:
создание более удобной в плане сравнимости системы уровней (ступеней) образования в целях содействия росту занятости европейских граждан и международной конкурентоспособности европейского высшего образования;
переход к двухуровневой последовательной системе подготовки, включающей подготовку: 1) бакалавра при продолжительности обучения не менее трех лет и 2) магистра и (или) доктора с присуждением соответствующей степени;
введение зачетных единиц (кредитов), приобретаемых студентами, которые бы признавались университетами и рассматривались в качестве средства поддержки широкой мобильности студентов;
обеспечение доступности образовательных услуг, создание интегра-тивных программ обучения и кооперации учебных заведений.
Решение вопросов повышения качества юридического образования требует как учета тенденций развития всей системы образования, так и деятельности юридических вузов. Среди общих проблем можно выделить несколько, которые будут рассмотрены ниже.
1. Обособленное положение негосударственных учреждений высшего профессионального образования в совокупности с неконвертируемостью выдаваемых ими дипломов о высшем образовании. Значительную часть в Российской Федерации в настоящее время составляют негосударственные вузы (из 1425 вузов — 786 государственные)7. Количество обучающихся в год в среднем со-
' По данным Рособрнадзора.
ставляет 728 тыс. человек: 43% студентов обучаются в государственных учреждениях высшего профессионального образования, 22% — в государственных непрофильных вузах, 35% — в негосударственных образовательных учреждениях, 28% — в филиалах высших учебных заведений. 72—75% студентов обучаются на платной основе, из них 52% — в государственных вузах, 18—20% — в негосударственных. Существует 2180 филиалов высших учебных заведений, 4300 представительств. 1110 филиалов являются филиалами классических университетов, общее количество которых составляет 918. Более 300 филиалов ведут образовательный процесс неполным циклом (2—3 года обучения в филиале с последующим переводом в основной вуз). С этим связано большое количество нарушений, состоящих в отсутствии лицензий на ведение образовательной деятельности у филиалов.
Особенности же построения системы органов управления образованием таковы, что положение негосударственного сектора образовательных учреждений характеризуется обособленностью. Так, на уровне образовательного законодательства отсутствуют четкие схемы взаимодействия государственных органов и указанных высших учебных заведений — регулирование происходит на уровне общих требований к образовательным учреждениям соответствующего вида и профиля, в то время как необходимо обеспечить равные условия доступа государственных и негосударственных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию9 .
8 По данным Рособрнадзора.
9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
2. Государственно-правовое регулирование ведения учебной и научно-исследовательской деятельности высшими учебными заведениями. Функция не только передачи, но и генерирования знаний университетами, в том числе воспроизводства научных кадров, заставляет дискутировать о перспективах российской науки в контексте «университет — центральное звено».
Одним из главных условий развития системы высшего профессионального образования является вовлеченность студентов и преподавателей в фундаментальные и прикладные исследования. Это позволит не только сохранить известные в мире российские научные школы, но и вырастить новое поколение исследователей, ориентированных на потребности инновационной экономики знаний.
Исходя из существующего бюджетного финансирования образовательного процесса государственного университета в целом, без разделения средств на исследовательскую и образовательную деятельность, необходимо закрепить нормы-гарантии для университетской науки. Внебюджетные же источники у университета возникают в результате инициативной деятельности на конкурентном рынке.
Около трети средств западные университеты (более адаптированные к рыночным условиям) получают от грантовой деятельности. В российских университетах, и в том числе гуманитарных, эта деятельность нередко носит характер «разовой». Между тем государство ориентировано на обновление механизмов финансирования образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития, и государственное грантовое (конкурсное) финансирование может стать одним из главных инструментов повышения эффективности государственных расходов на науку, уровень которых планируется довести к 2020 г. в общем объеме средств, на-
правляемых на научные исследования, до 30%10.
3. Автономия вуза. Возможность формировать обязательную и вариативную части образовательного стандарта на основании проведенных исследований на предмет востребованности конкретных специальностей, содержательных характеристик образовательных программ, с учетом особенностей конкретной юридической профессии, позволяет вузу более гибко корректировать образовательную деятельность и, таким образом, реализовывать академическую автономию. Государственный стандарт призван существовать не как совокупность изначальных установок на содержание и количество преподаваемых предметов, а как система требований в форме контроля государства за качеством предоставляемого образования. Это способствует внедрению новых организационно-правовых форм образовательных организаций, обеспечивающих сочетание академической автономии и государственно-общественного контроля за их деятельностью. В указанном контексте вызывает интерес рассматриваемый Ю. А. Тихомировым принцип демократического централизма, когда сосредоточение важнейших вопросов государственного руководства сочетается с широкими правами «местных органов»11.
Необходимость финансовой автономии государственных вузов обусловлена острой нехваткой бюджетного финансирования. Инициирование поддержки субъектов инновационного развития в сфере образования частными структурами должно быть связано прежде всего с обеспечением институциональных основ, меха-
10 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
11 См.: Тихомиров Ю. А. Централизация и
децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.
низма, создающего заинтересованность для такой поддержки, не ограничиваясь только предоставлением кредитов банкам на указанные цели, как это имело место в целях поддержки инновационных предприятий в рамках антикризисных мер.
Инвестиционная привлекательность сферы образования должна быть обеспечена урегулированнос-тью договорных правоотношений инвестора и образовательной организации, малого наукоемкого предприятия в случае интеграции образования и производства, а именно прав на результат труда, ответственности сторон по обязательствам, момента окончания договорных обязательств; наличием страховых фондов. Необходимо увеличение доли внебюджетных поступлений пропорционально расширению возможностей кредитования образовательной организации и, как следствие, увеличение материальных активов. Такой пример демонстрирует КНР, где существуют целевые правительственные фонды, университетские фонды и банковские кредиты вузам. В России подобная мера (кредитование банками) была в 2000 г. приостановлена в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
В указанных целях предлагается снижение инвестиционных рисков (развитие общественных институтов управления образованием, обеспечение большей прозрачности для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями)12. При этом реформирование сложившейся системы образования должно учитывать необходимость обеспечения конституционных гарантий права граждан на получение бесплатного образования и соблюдения всех установленных процедур, обеспечивающих качество образования (лицензирование, аттестация, аккредита-
12 См.: Социальное законодательство: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005.
ция). Отсюда обязательность некоммерческого характера деятельности образовательных организаций пред-
13
ставляется закономерной13.
4. Востребованы юристы с хорошим знанием экономики (финансово-правовая специализация), экологии (эколого-правовая специализация), информатики (информационно-правовая специализация), т. е. неюридических специальностей. Это требует новых подходов в формировании государственных образовательных стандартов.
5. Индивидуализация обучения. Значимость приобретения фактографических знаний в ближайшей перспективе будет снижаться, тогда как способность разбираться в сложных системах, находить, оценивать, организовывать и творчески использовать соответствующую потребностям информацию, так же как и способность обучаться, станет
14
критически важной14.
Традиционное обучение в больших группах (лекция-семинар) превращает студента в пассивного субъекта. Необходимо формировать способность аналитически мыслить, выстраивать правовую позицию. Методики индивидуального обучения по разным специальностям при этом объективно различаются, что разумно предусмотреть при выработке концептуальных положений, образовательных стандартов и учебных планов.
Требуется институализация в системе юридического образования дистанционного обучения. Дистанционное обучение должно рассматриваться как часть общего учебного процесса. Приобретение знаний «лицом к лицу» останется жизненно важным для социализации лично-
13 См.: Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. № 4.
14 Кронбергская декларация о будущем процессов приобретения и передачи знаний.
Под эгидой ЮНЕСКО. 2007 год. Германия.
сти, особенно в детстве, при получении начального и среднего образования. Дистанционное образование — прерогатива высшего профессионального и послевузовского образования, особенно в целях обеспечения непрерывного образования в течение всей жизни.
6. Низкая оплата труда профессорско-преподавательского состава, что связано с отменой Единой тарифной сетки и предоставлением вузу самостоятельности при решении вопросов, связанных с оплатой труда. Постановлением правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 предусмотрено, что:
заработная плата работников и гражданского персонала (без учета премий и иных стимулирующих выплат), устанавливаемая в соответствии с новыми системами оплаты труда, не может быть меньше заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, при условии сохранения объема должностных обязанностей работников (гражданского персонала) и выполнения ими работ той же квалификации15 (п. 3);
средства на оплату труда, формируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, могут направляться учреждением на выплаты стимулирующего характера.
15 См.: Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» // РГ. 2008. 13 авг.
При этом начиная с 1 января 2010 г. объем средств на указанные выплаты должен составлять не менее 30% средств на оплату труда, формируемых за счет ассигнований федерального бюджета16 (абз. 2 п. 11).
Однако пока нет конкретного механизма реализации новой системы оплаты труда: критериев оценки достижения предусмотренного перечня показателей эффективности деятельности работников (предусмотрены целевые показатели деятельности отдельных видов образовательных учреждений, которые пока не вступили в силу), сопоставимости достигнутых показателей и сумм премиальных выплат.
7. Необходимо решить проблему соотношения теоретической и практической подготовки специалиста.
А. Введение двухуровневой системы высшего образования преследует цель повышения эффективности и качества образования, при этом возникает проблема возможностей трудоустройства бакалавров. Не регламентирован вопрос бакалавриата в части понимания его статуса в системе высшего образования, тогда как значение этого обстоятельства имеет наряду с национальным и международно-правовой характер17 .
При этом системно должны быть пересмотрены все законы, устанавливающие образовательный ценз в виде высшего образования. Имеющиеся пока законодательные инициативы фрагментарны и не решают имеющейся проблемы. Например,
16 «Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений» от 5 августа 2008 г. № 583 // РГ. 2008. 13 авг.
17 См.: Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ЕТБ № 165). Заключена в г. Лиссабоне 11 апреля 1997 г.; Рекомендации о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании, утвержденные Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 27-й сессии в ноябре 1993 г.
при внесении изменений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в ст. 4 (по сути дана новая ее редакция), где пересмотрены требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», можно было уточнить, каким именно высшим образованием должен обладать судья.
Б. Введение модульно-кредитной системы образования требует определения правил сочетания образовательных программ по различным циклам учебных планов в различных вузах, поскольку не вполне ясны многие практические вопросы перевода трудоемкости обучения студентов в систему зачетных единиц (кредитов). Программы одноименных дисциплин могут существенно различаться как по объему часов, так и по содержанию и формам аттестации. При условии единой системы в рамках аккредитованных образовательных организаций и, как следствие, унифицированного процесса перехода обучающихся в пределах указанного круга субъектов отсутствует конкуренция в системе образования.
Создание сравнимой системы уровней (ступеней) образования — это часть более глобальной проблемы: трудовой миграции, содействия росту занятости европейских граждан и международной конкурентоспособности европейского высшего образования. Болонский процесс ориентирован на академическую мобильность, возможность получать образование в различных вузах Европы. Диплом, полученный за рубежом, не является основанием для получения работы по специальности практически в любой стране. Необходимо обеспечение эквивалентности дипломов, получаемых в преде-
лах государства и вне его, и в связи с этим оснований для получения работы по специальности практически в любой стране. Решение вопроса о сравнимости критериев образования, квалификационных требований и других условий допуска к занятию соответствующих должностей актуально.
Переход на подготовку бакалавра в течение четырех лет, «сжатия» по времени всех этапов подготовки юриста как специалиста требует от педагогов и студентов повышения эффективности учебного процесса в вузах на основе реализации дидактически обоснованного проекта современной подготовки юриста18. Так, в 2007 г. разработаны Государственным учреждением — Высшей школой экономики (по заданию Совета по ИТ при министре информационных технологий и связи РФ при организационной поддержке Мининформ-связи РФ и Ассоциации предприятий компьютерных и информационных технологий) квалификационные требования (профессиональный стандарт) в области информационных технологий «Менеджер информационных технологий». Цель проекта — формирование профессиональных стандартов по наиболее массовым и востребованным профессиям в области ИТ, описывающих должности, профессиональные компетенции, требования к уровням образования, стажу работы и сертификации в соответствии с квалификационными уровнями. Контроль проекта осуществлял управляющий комитет из представителей весьма известных компаний-работодателей. Стандарт рекомендован для применения в организациях всех форм собственности, для организаций крупного, среднего и малого бизнеса, выступает в качестве нормативного до-
18 См.: Давыдов Н. А. Современная подготовка юристов в вузах: теория и практика ее научного проектирования // Юридическое образование и наука. 2008. № 4.
кумента, применяемого для подбора и расстановки кадров; планирования и нормирования труда; развития систем управления персоналом; для решения задач по профессиональной ориентации; для создания системы добровольной сертификации персонала и оценки уровня компетентности работников; для разработки образовательных стандартов и программ обучения в соответствии с требованиями работодателей; для проведения профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала.
Вместе с тем должны быть выработаны правовые границы образовательных траекторий, не допускающие гипертрофированно узкую специализацию и, как следствие, невостребованность на рынке труда, а значит, необходимость профессиональной переподготовки. Набор компе-тентностей должен коррелировать с перечнем конкретных специальностей, выработка которых должна осуществляться на паритетных началах государством и бизнес-структурами, образовательными организациями и работодателями.
В. Установление обязательного требования о прохождении практической подготовки (стажировки) для занятия соответствующей должности.
Обучение в университете должно строиться с существенным практическим уклоном. «Для подготовки юриста практика является обязательной и представляет собой вид учебных занятий, непосредственно ориентированных на профессионально-практическую подготовку обучающихся»19. Так, в Великобритании студенты ориентированы на будущую работу в определенных фирмах. Для того чтобы стать солиситором — юристом, не имеющим права вести дела в суде, после окончания
19 Свистунов А. А, Субботин В. Н. Разви-
тие юридического образования и науки: проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3.
университета необходимо пройти практическую стажировку в юридической фирме в течение одного года и сдать экзамен, требования к которому определяются профессиональными ассоциациями юристов. Для того чтобы стать барристером, т. е. адвокатом высшего ранга, имеющим право выступать в судах, необходимо пройти годичную стажировку у барристера (возможности этого весьма ограничены) и сдать экзамен, требования к которому определяются профессиональной ассоциацией юристов. Прохождение аккредитации возможно, если вуз гарантирует трудоустройство 70% своих выпускников.
8. Важной проблемой подготовки современных юристов является связь образовательного процесса с работодателями. На сегодняшний день нормативно закреплено положение о том, что объединения работодателей:
формируют совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, систему независимой оценки качества профессионального образования;
участвуют в государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений через своих представителей в государственных аттестационных комиссиях образовательных учреждений профессионального образования;
участвуют в государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки;
участвуют в разработке проектов федеральных государственных об-
разовательных стандартов, федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ и уровню профессиональной переподготовки в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также в работе государственно-общественных объединений, действующих в системе профессионального образования по вопросам разработки содержания профессионального образования различного уровня и направленности20 .
Вместе с тем п. 4 постановления Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций» предусматривает, что государственная аккредитация проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (далее — уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования (далее — аккредитационный орган субъекта Российской Федерации), в соответствии с их компетенцией по заявлению о проведении государственной аккредитации, представленному образовательным учреждением или научной организацией, согласованному с учредителем (учредителями).
Таким образом, форма участия объединений работодателей в лице их представителей конкретно не
20 См.: абзацы 7, 9, 10, 11 п. 3 постановления Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 1015 «Об утверждении правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 145.
предусмотрена, отсюда идея взаимодействия как таковая дискредитирована.
В рассматриваемом контексте институт общественной аккредитации объективно востребован, что также обусловлено новой структурой Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования бакалавра и магистра третьего поколения. Согласно новым стандартам базовая часть изучаемых дисциплин (т. е. дисциплин, изучение которых предписывает государство) составляет не более 50% у бакалавров и не более 30% — у магистров21 . При лицензировании и аккредитации образовательных учреждений государство будет проверять содержание именно этих (базовых) дисциплин. Представляется, что проверка содержания дисциплин вариативной части (50% и 70% соответственно) будет осуществляться общественно-профессиональным сообществом. Это обеспечит:
участие потребителей и общественных институтов в осуществлении контроля и проведении оценки качества образования;
влияние работодателей на создание образовательных стандартов и участие в аккредитации образовательных программ;
вхождение в международные ассоциации по аккредитации образова-
22
тельных программ и учреждений22 .
21 Разъяснения по формированию федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования подготовки бакалавра, магистра на основе технического задания на разработку федерального государственного образовательного стандарта начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования (макета). Утверждены Департаментом государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки 1 сентября 2008 г.
22 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции
Все вышесказанное приводит к выводу о выработке стратегии высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция», развивающей основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г., а также Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
Библиографический список
1. Давыдов Н. А. Современная подготовка юристов в вузах: теория и практика ее научного проектирования // Юридическое образование и наука. 2008. № 4.
2. Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. № 4.
3. Свистунов А. А., Субботин В. Н. Развитие юридического образования и науки: проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3.
4. Социальное законодательство: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005.
5. Тихомиров Ю. А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.
