CC BY
207
градостроительство
--Об архитектурно-планировочных принципах
градостроительного зонирования. С.Ю.Трухачев
Градостроительное зонирование - относительно новый для отечественной практики правовой институт, предусматривающий осуществление регулирования городской застройки на основе правовых норм, выраженных в документах градостроительного зонирования - правилах землепользования и застройки. В отечественной науке и практике хорошо рассмотрены и исследованы различные правовые и экономические аспекты градостроительного зонирования, разработка же его архитектурно-планировочных принципов остается по-прежнему актуальной.
Для установления архитектурно-планировочных принципов градостроительного зонирования необходимо определение цели градостроительного зонирования как формализации в виде системы градостроительных регламентов основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования и планировки территорий [4]. Определение архитектурно-планировочных принципов градостроительного зонирования, способствующих трансформации проектных решений генпланов городов в систему градостроительных регламентов, позволяет сохранить основы архитектурно-планировочного решения генерального плана, способствовать сохранности композиции городского плана, своеобразия городской среды.
Неверно было бы оценивать правила землепользования и застройки как полностью самодостаточный документ, определяющий зонирование всей территории города как в настоящий момент, так и на перспективу. Это лишь отдельное звено в едином комплексе документов, основанном прежде всего на генеральном плане города. Выстраивается система, где правила застройки являются инструментом реализации решений документов территориального планирования, занимающим свое место в комплексе средств управления территорией, которые выработала современная практика градорегулирования.
В современной отечественной практике сложились два принципиально разных направления (модели) градостроительной регламентации.
Первая модель предполагает установление регламентов в составе градостроительной документации, разрабатываемой в несколько стадий. Наиболее ясно эта модель закреплена в генеральном плане г. Москвы, поэтому в литературе она и получила условное наименование «московской» [3, с.82]. Эта модель являет собой пример того, как градостроительная регламентация адаптирована к отечественным традициям градостроительного проектирования, для чего она принята исходящей из самой градостроительной документации (генеральных планов и проектов планировки).
Вторая модель градостроительного зонирования предполагает установление градостроительных регламентов в рамках одного документа - правил землепользования и застройки. Эта модель получила практическое закрепление в таких городах, как Великий Новгород, Казань, Самара, Красноярск, Нижний Новгород и т.д. Она закреплена законода-
тельно на федеральном уровне и к 2010 году должна стать основной для всех городских и сельских поселений.
Главное отличие двух моделей зонирования - принципиально разный подход к последовательности градостроительного зонирования. Как следствие этого - различие в инструментарии: если в первом случае в роли такового выступает градостроительное проектирование, то во втором некие процедуры и регламенты, установленные нормативными правовыми актами. На основе указанного различия условно назовем эти модели как «проектную» и «регламентную». Если в «проектной» модели зонирование основано на проектном решении, и наличие градостроительного проекта является обязательным условием для установления регламентов, то в «регламентной» модели основой зонирования является единовременный акт установления регламента, при этом разработка дополнительной градостроительной документации (т.е. проектов планировки) допускается как средство корректировки регламента, но лишь как дополнительный, а не обязательный способ регламентации.
Обе модели исходят из необходимости в современных социально-экономических условиях обеспечить правовой режим реализации основных положений градостроительной документации. Принципиальное различие здесь в том, что проектная модель предполагает достаточной для этого систему зонирования, принятую в генеральном плане города, а регламентная исходит из необходимости установления нового для существующей практики особого вида зонирования с системой градостроительных регламентов.
Общим местом обеих моделей является признание объективной необходимости постадийной регламентации территории. Различие в том, что проектная модель предполагает стадийность в качестве непременного условия для определения правового режима территорий, а регламентная модель подразумевает, что правовой режим определяется уже на первой стадии, а затем может производиться лишь его выборочная детализация, которая не является обязательной.
Ключом к пониманию различий обеих моделей градостроительного зонирования может служить восприятие понятия «город» в целом1 и отношение к первичности различных элементов городской застройки. Различия обеих моделей градостроительного зонирования обусловлены принципиально разной методологией в последовательности понимания города: от города как единого организма, состоящего из многих сложных систем, к участку земли как к одному из первичных элементов системы, или от участка как объекта правоотношений к городу как к совокупности таких участков.
1 Так, у Э.К.Трутнева: «Город - это достигшая завершенности форма упорядоченной организации совокупностей земельных участков» [2, с. 32]. Сравним это с традиционным для российской градостроительной науки определением: «Город - это объект комплексного развития, в котором учтены в равной мере все составные части этого развития» [1, с. 68].
Многие противоречия, возникающие при проведении градостроительного зонирования в рамках обеих моделей, можно преодолеть путем разработки методических документов, основанных на практике установления и применения градостроительных регламентов. Подобная методика могла бы объединить достоинства обеих моделей, адаптировать их к требованиям действующего законодательства. В целях практического применения она должна содержать положения, позволяющие с одинаковым эффектом применять систему градостроительного зонирования в городских поселениях различного типа, учитывать региональные особенности градостроительной деятельности.
Большая часть правил застройки, разработанных в современной России, тяготеют к регламентной модели зонирования. Причину этого, по всей видимости, следует искать в большой ресурсоемкости проектной модели. Действительно, проведение зонирования в соответствии с основными положениями проектной модели требует привлечения большого числа ресурсов: финансовых (разработка большого количества документации), кадровых (обеспечение процесса зонирования)и информационных (необходимость наличия и постоянной актуализации информационной базы).
Система трехступенчатой разработки документации, установленная проектной моделью, предполагает сложную систему зон и действительно оправдана в Москве, с ее крайне усложненной планировочной структурой, проявляющейся в многообразии функциональных, строительных и ландшафтных характеристик городской среды десятимиллионного мегаполиса. Она может быть отчасти повторена в некоторых крупнейших городах страны, но вряд ли будет востребована в большинстве малых и средних городов России.
На основе анализа существующих научно-практических разработок в сфере градостроительного зонирования определим основные архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования.
Соподчиненность системы градостроительного зонирования и генерального плана города. Градостроительное зонирование является способом трансформации проектных решений генерального плана в повседневную правоприменительную практику. Территориальное планирование оперирует своей системой терминов и понятий, а градостроительное зонирование - своей. Для перевода проектных решений документов территориального планирования в систему поня-
тий градостроительного зонирования необходимы выработка и освоение особого профессионального языка.
Этот процесс осложняет тот факт, что как такового единого представления о составе, методике разработки генерального плана в современной отечественной науке и практике не существует. Нормативные акты лишь в общих чертах обрисовывают требования к этому виду документации, его составу, оставляя такое понятие, как методика градостроительного проектирования, на волю конкретного разработчика документации. По причине распада существовавшей в СССР системы научно-проектных организаций в сфере градостроительства, занимавшейся разработкой методических документов в градостроительном проектировании, подобного рода работа в масштабах страны систематически не проводилась. В настоящее время при разработке документов градостроительного зонирования приходится иметь дело с большим разнообразием в основных методиках градостроительного проектирования.
Напротив, при разработке правил застройки необходимо руководствоваться весьма детальными требованиями к составу этого документа, изложенными в Градостроительном кодексе. Состав правил застройки и градостроительного регламента, требования к их принятию и ответственность за применение ясно прописаны в законодательстве.
Таким образом, налицо противоречие: с одной стороны, разнообразие методик формирования проектных решений генерального плана, являющегося основой для градостроительного зонирования, с другой - необходимость строго следовать определенному законом составу правил застройки при переносе этих решений в сферу градостроительной регламентации. Само по себе такое противоречие проистекает из природы градостроительного проектирования как определяющего стратегию развития для данной территории, что возможно сделать только индивидуально в каждом случае, в то время как градостроительное зонирование как процесс перевода проектных решений генплана в правовую плоскость подчиняется общей логике построения юридических документов, где одним из определяющих требований становится создание однообразной правовой среды на всей территории страны.
Ввиду вышесказанного бесполезно создавать универсальную методику трансформации структуры функционального зонирования генплана в структуру градостроительного
Рис. 1. Принципиальная модель взаимодействия генерального плана города и правил землепользования и застройки
зонирования правил застройки. Каждый случай в системе градостроительного зонирования необходимо решать индивидуально, проводя собственный анализ территории и проектных решений генерального плана с точки зрения структуры мероприятий градостроительного зонирования, возможности использования инструментария градостроительного зонирования. Необходимо выработать критерии такого анализа, выражающиеся в порядке установления территориальных зон и градостроительных регламентов.
Комплексность системы градостроительного зонирования. Система градостроительной документации и градостроительного зонирования должны находиться в постоянной взаимосвязи и взаимовлиянии.
Одной из основных задач, решаемых при трансформации положений о территориальном планировании в систему градостроительного зонирования, является придание решениям генерального плана большей степени конкретики, необходимой для установления градостроительного регламента территории.
Наполнение градостроительного регламента требуемым объемом информации по параметрам использования недвижимости (строительному и ландшафтному зонированию)возможно только после разработки проекта планировки территории. Именно проработка исходных данных и проектного решения, свойственная проекту планировки, позволяет достичь требуемого уровня градостроительного анализа, и, как следствие, получить информацию, являющуюся основой для проведения строительного и ландшафтного зонирования в рамках градостроительного регламента. Выстраивается система взаимодействия градостроительного зонирования и градостроительной документации, принципиальная модель которой отображена на рисунке 1.
Полностью использовать все возможности, предоставляемые действующим законодательством в части регулирования застройки посредством градостроительной регламентации, возможно при наличии в распоряжении муниципальных властей полного комплекса градостроительной документации - условие, почти невыполнимое при современном финансовом состоянии местного самоуправления. Детализация градостроительного планирования должна проходить посте-
Кло&ные обоэндоення:
Н-1 «trpùAiu l-ч ТЫЦ
Ж Г Зека ннлйй застрайкн З га типа
ШК 39HJ H--:--ù4ym -.pOHjlILH'ld ]1£Гр0Й1Н гйрвдз
СД Кцкик-ннодЕгшан зпма
UC 14ЫЭ ра1НСЦ£ННЯ йбыкгйв СйЦНЫьНйЙ ннрркирупури
г-î Пуми цичг гннно-нмцнавни ИИ
■ Р-1 1Ьнн мГщнгтнннни* naptM
PJ ЭйН» nipiûiÉUï I мкн
■ Р-Ь Jcuj городских гжпг
Рис. 2. Пример градостроительного зонирования первого уровня на основе генерального плана города:
а) Основной чертеж генерального плана г. Ростова-на-Дону (разработан в 2003-2005 гг. ФГУП «РосНИПИУрбанистики», утвержден в апреле 2007 г., авторы Е.В.Юденич, И.Е.Гришечкина, Р.П.Большакова, Э.С.Горбачева и др.); б) Карта градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону (разработаны в 2006-2008 гг. ООО «Южный градостроительный центр», утверждены в июне 2008 г., авторы Ю.Н.Трухачев, С.Ю.Трухачев, В.В.Лунева). Структура зонирования в основном повторяет структуру функционального зонирования генерального плана. Границы территориальных зон проведены преимущественно по осям улиц.
пенно, охватывая все большую территорию поселения. Этому же принципу должна следовать и система градостроительного зонирования. Таким образом, речь идет о стадийности градостроительного зонирования.
Стадийность градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование должно проводиться в несколько стадий - от зонирования всей территории города на общем уровне до детализации градостроительных регламентов на последующих стадиях градостроительного проектирования.
Целесообразно установить применительно к конкретному городу свой порядок градостроительного зонирования в соответствии с особенностями планировочной структуры, уровнем проработки информационной базы градостроительной деятельности, особенностями градостроительного развития территории. Территория любого города неоднородна по своей структуре, включает в себя зоны, испытывающие разные влияния. Активно развивающиеся части города, где градостроительная деятельность осуществляется довольно интенсивно, нуждаются в дополнительном и первоочередном регулировании. Деградирующие территории, дальнейшее развитие которых не имеет ясных перспектив, где градостроительная деятельность незначительна, нуждаются лишь в самом общем регулировании. Представляется рациональной система, при которой градостроительное зонирование происходит преимущественно в два этапа.
Этап 1. Градостроительное зонирование первого уровня. Включает в себя проведение градостроительного зонирования всей территории города в его административных гра-
ницах. Основанием этого является функциональное зонирование генерального плана города, т.е. графический материал масштаба 1:5 000, 1:10 000. При градостроительном зонировании первого уровня происходит деление территории города на территориальные зоны согласно принятой концепции градостроительного зонирования и установление видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, т.е. основой градостроительного зонирования первого уровня становится функциональное зонирование генерального плана. Основной целью зонирования первого уровня является установление градостроительных регламентов и процедур для всей территории города, т.е. недопущение ситуации, при которой осуществляемая на городской территории градостроительная деятельность окажется вне правового поля. Для этого производится охват всей городской территории градостроительными регламентами. При этом возможно также вводить в регламент и некоторые элементы ландшафтного и строительного зонирования (например, ограничения по этажности, предельный процент застройки, отступы от межей и красных линий) в том случае, если генеральный план города предоставляет необходимую информацию для обоснования таких параметров. В результате на основе сочетания различных параметров строительного и ландшафтного зонирования выделяются подзоны территориальных зон.
Этап 2. Градостроительное зонирование второго уровня. Предполагает дальнейшее выделение в территориальных зонах подзон и детальную проработку в градостроительном
Рис. 3. Пример градостроительного зонирования второго уровня на основе проекта планировки территории. Карта градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки центральной части г. Энгельса Саратовской области (разработаны в 2007 г. ООО «Южный градостроительный центр», утверждены в декабре 2007 г., авторы С.Ю.Трухачев, В.В.Лунева). Выделение территориальных зон проводится на основе установленных в проекте планировки красных линий. Сама структура зонирования более дробная, чем при зонировании первого уровня
регламенте второго блока - параметров использования земельных участков и строений, т.е. более полное строительное и ландшафтное зонирование территорий. Именно на этом уровне земельный участок получает полноценный правовой режим. Таким образом, целью градостроительного зонирования второго уровня является детализация режима градостроительной регламентации. Градостроительное зонирование второго уровня осуществляется поэтапно, в зависимости от возможностей муниципалитета применительно в первую очередь к тем районам, где градостроительная деятельность проявляется наиболее интенсивно. Наиболее рациональным является совмещение зонирования второго уровня с разработкой проектов планировки территорий. В таком случае возможно произвести подробный градостроительный анализ территории и как выявить существующие параметры застройки, так и разработать детальные проектные предложения, которые лягут в основу регламента в части параметров использования земельных участков.
На практике во многих поселениях или частях поселений, где градостроительная активность низка, можно обойтись и без детализации второго уровня, ограничиваясь базовыми понятиями строительного и ландшафтного зонирования. В таком случае можно вести речь о смешанной модели градостроительного зонирования, основанной на зонировании первого уровня с элементами второго. Такая модель свойственна большинству российских городов.
Актуальность градостроительного зонирования. Система градостроительного зонирования должна отображать актуальную информацию о состоянии территории. Это требование является основным и для градостроительного проектирования в целом, однако при разработке документов градостроительного зонирования приобретает особую значимость. Значимость эта определяется той мерой ответственности, которая установлена законом для положений, содержащихся в правилах застройки и градостроительных регламентах. Генеральный план не применяется напрямую при осуществлении застройки территорий, а является канвой для последующих проектных разработок. Напротив, система градостроительных регламентов должна обеспечить полноценный правовой режим для всех земельных участков, находящихся на территории, а это невозможно без проведения градостроительного анализа, опирающегося на полноценную информацию о состоянии городской среды и без постоянной актуализации этих данных. Реализация принципа актуальности градостроительного зонирования в полном объеме невозможна без формирования органами местного самоуправления полноценной информационной базы градостроительной деятельности.
На основе вышеописанных принципов выстраивается система комплексного взаимодействия градостроительного зонирования и градостроительной документации.
Генеральный план задает стратегию развития города и основы функционального зонирования территории, кото-
рые ложатся в основание системы градостроительного зонирования, определяя разрешенные виды использования земельных участков. Градостроительные регламенты сводятся в правила застройки, которые в своей процедурной части определяют порядок разработки проектов планировки территорий. На этом этапе важно не оставить в правовом вакууме городские территории. План реализации генплана определяет порядок разработки проектов планировки применительно к различным городским территориям в зависимости от степени их инвестиционной привлекательности и, как следствие, градостроительной активности. Проекты планировки разрабатываются применительно к каждому планировочному участку по инициативе муниципальных властей или частных инвесторов, после чего применительно к той территории, для которой разработан проект планировки, подготавливаются изменения в карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, и после их принятия система градостроительного зонирования приобретает для данной территории законченный вид, хотя и не исключается ее адресная детализация на следующем уровне градостроительного зонирования.
Описанная модель должна найти отражение в нормативных актах местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности - прежде всего в самих правилах застройки, в планах реализации генеральных планов городов, в градостроительных уставах.
Литература
1. Авдотьин Л.Н., Лежава И.Г., Смоляр И.М., Градостроительное проектирование: Учеб. для вузов. М., «Стройиздат», 1989.
2. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М., Фонд «Институт экономики города», 2008.
3. Смоляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. Научная монография. РААСН. М., «Эдиториал УРСС», 2000.
4. Трухачев С.Ю. О целях и задачах градостроительного зонирования в современной отечественной практике //Сборник тезисов конференции «Строительство-2006», РГСУ, Ростов-на-Дону, 2006.
About Architectural-Planning Principles of Urban Zoning. By S.Yu.Trukhachev
In the article practice of urban zoning of cities in modern Russia is analysed. The Given topic is not enough investigated from the point of the architectural-planned component, though there is a great many of researches on economical and legal aspects. On the basis of conducted analysis of practice zoning four principles of urban development zoning are determined. Finally conclusions are made about the necessity of baseding urban zoning at formation of legislative base of town-planning activities on local level on architectural-planning principles.
