CC BY
52
УДК 342.737.4 О.Е. АЛЕКСИКОВА
кандидат юридических наук, доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Е-mail: [email protected]
UDС 342.737.4 O.E. ALEKSIKOVA
Candidate of Law, Associate Professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
E-mail: [email protected]
ОБ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ ЛИЦАМИ, УВОЛЕННЫМИ С ВОЕНННОЙ СЛУЖБЫ, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРЦИИ
ABOUT URGENT PROBLEMS OF REALIZATION OF THE RIGHTS TO HOUSING BY THE PERSONS DISCHARGED FROM MILITARY SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERTION
В статье затрагиваются наиболее актуальные проблемы, связанные с реализацией лицами, уволенными с военной службы, права на жилище. Именно эта категория граждан оказывается менее защищенной в решении жилищных проблем со стороны государства. В связи с чем автором предпринята попытка не только выявить существующие трудности в рассматриваемой сфере, но и определить наиболее приемлемые пути решения возникающих проблем в области обеспечения жилищных прав лиц, уволенных с военной службы, путем дальнейшего совершенствования отечественного законодательства.
Ключевые слова: право на жилище, лица, уволенные с военной службы, увольнение по «льготным основаниям», жилищная накопительно-ипотечная система, договор социального найма жилого помещения, государственный жилищный сертификат.
In the article the most urgent problems of realization of the rights to housing by the persons discharged from military service are touched upon. This category of citizens is less protected in the solution of housing problems from the state. In this regard the author made an attempt not only to reveal the existing difficulties in the considered sphere, but also to define the most acceptable solutions of the arising problems in the field of ensuring the housing rights of the persons discharged from military service by further improvement of the domestic legislation.
Keywords: right to housing, persons discharged from military service, dismissal on "thepreferential bases", housing accumulative and mortgage system, the contract of social hiring ofpremises, the state housing certificate.
Несмотря на проводимые государственные реформы в области материального и социального обеспечения военнослужащих, в том числе, и в жилищной сфере, реализация права на жилище военнослужащими и лицами, уволенными с военной службы, превратилась в острейшую трудно разрешимую социальную проблему, требующую не только новых теоретических наработок, но и пересмотра существующих законодательных норм, регулирующих данные отношения.
Одной из самых актуальных военно-социальных проблем последних десятилетий является проблема обеспечения жильем лиц, уволенных с военной службы, по так называемым «льготным» основаниям. Именно эта категория граждан оказывается менее защищенной со стороны государства при решении данного вопроса, так как нередко отсутствует четкая правовая регламентация рассматриваемых отношений, в результате чего многие граждане после увольнения с военной службы оказываются необеспеченными необходимым жильем в соответствии с установленными законодательством нормами.
Прежде чем затронуть наиболее важные моменты указанной проблемы, следует выделить несколько кате-
© О.Е. Алексикова © О^. Äleksikova
горий военнослужащих в зависимости от объема и времени реализации ими своих жилищных прав [7].
К первой категории следует отнести военнослужащих, которые заключили контракты о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов военных учебных заведений). Они имеют право на получение субсидии на приобретение или строительство жилья либо на получение жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно.
Вторую категорию составляют те военнослужащие, которые заключили первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г. и не являются участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения либо которые проживают в закрытых военных городках, вне зависимости от даты заключения контракта. Эта категория на весь период военной службы обеспечивается лишь служебными жилыми помещениями, а при увольнении с военной службы по «льготным» основаниям при наличии на момент увольнения 10-летней выслуги на военной службе приобретают право на получение жилья в собственность бесплатно или по договору социального найма.
И, наконец, к третьей категории относятся военнослужащие, являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, которые в период военной службы имеют право на обеспечение служебными жилыми помещениями [8] и уже через три года участия в данной системе могут самостоятельно осуществлять покупку жилья с помощью выделенных денежных средств. К данной категории относятся военнослужащие, заключившие первые контракты о прохождении военной службы после 1 января 2005 г., а также офицеры, окончившие военные образовательные учреждения в 2005-2008 гг., изъявившие желание стать участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих [2].
При этом важно отметить, что наступление даты начала увольнения с военной службы для первой и третьей категорий военнослужащих не является существенным основанием для решения вопроса о получении постоянного жилья. А вот для второй категории этот момент времени имеет огромное значение, так как именно он является необходимым основанием для совершения определенных активных действий, направленных на реализацию ими своих жилищных прав.
При этом в существующем законодательстве нет четкого определения таких понятий, как: «увольнение с военной службы», «уволенный с военной службы», «увольняемый с военной службы», что создает определенные коллизии на практике.
Безусловно, что увольнение военнослужащего - это целый процесс, имеющий начало и окончание, т.е. определенную продолжительность, но, ни в коем случае, это не сиюминутное действие. Именно в этот период времени военнослужащий является увольняемым. Когда же военнослужащий исключен из списков личного состава определенной воинской части, то с этого момента он уже считается лицом, уволенным с военной службы. Определение этой разницы в содержании двух понятий имеет существенное правовое значение, так как данные категории граждан имеют различный правовой статус, т. е. наделены совершенно разными правами и обязанностями.
Следовательно, увольнение как определенный процесс можно рассматривать в двух смыслах. Увольнение в широком смысле представляет собой процесс, который заканчивается в день исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части, т.е. с момента прекращения им военной службы. Если же рассматривать увольнение в узком смысле, то в данном случае оно заканчивается изданием соответствующего приказа об увольнении военнослужащего. Только после этого начинается совершенно самостоятельный процесс его исключения из списков личного состава воинской части.
Важно подчеркнуть, что законодатель рассматривает увольнение как один из признаков, необходимых для гарантированного обеспечения жильем такого военнослужащего. Кроме этого признака указываются также и другие признаки, без наличия которых невозможно
увольняемому военнослужащему предъявить требование командиру части о предоставлении жилого помещения в процессе увольнения с военной службы. К ним, в частности, относятся: 1) статус военнослужащего; 2) определенная продолжительность общей выслуги лет в календарном исчислении (10 лет и более); 3) «льготное» основание для увольнения с военной службы; 4) установленная в законном порядке нуждаемость в жилых помещениях; 5) желание получить жилье в процессе увольнения с военной службы.
Как уже было отмечено выше, увольнение военнослужащего происходит по одному из предусмотренных законом «льготных» оснований, если же их несколько, то выбирается одно из них. К ним относятся:
1. увольнение в связи с организационно-штатными мероприятиями;
2. увольнение по состоянию здоровья;
3. увольнение по возрасту, т.е. по достижении предельного возраста пребывания на военной службе [1].
Каждому из перечисленных оснований увольнения принадлежит и определенный порядок реализации.
Так, увольнение по первому основанию - в связи с проведением оргштатных мероприятий - относится к категории условных или необязательных, т.к. в результате проведения таких мероприятий не всегда может последовать увольнение военнослужащего. Если же все-таки увольнения не избежать, то здесь увольняемые военнослужащие нередко встречаются с определенными трудностями в отношении обеспечения их жилыми помещениями. Прежде всего, они связаны с «временной волокитой». Для того чтобы такой военнослужащий был обеспечен постоянным жильем, он изначально должен быть признан нуждающимся в получении такого жилья. Как показывает практика, структурные подразделения Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны РФ, полномочные рассматривать документы о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма, осуществляют эту деятельность с существенным превышением установленных ч. 5 ст. 52 ЖК РФ для данной процедуры сроков (30 рабочих дней). В результате чего увольняемые по данному основанию военнослужащие, и так потратившие достаточное время для сбора необходимых документов для предоставления их в Департамент, фактически имеющие все основания быть признанными нуждающимися, из-за бюрократических проволочек оказываются на деле не нуждающимися в жилых помещениях. Следовательно, увольнение в связи с проведением оргштатных мероприятий в результате становится никак не связано с необходимостью предоставления им постоянного жилья, т.е. такие лица могут быть уволены и без обеспечения их необходимым жильем [6].
Несколько по-иному обстоит дело с увольняемыми военнослужащими по второму основанию - по состоянию здоровья. Данное основание увольнения, в отличие от предыдущего, может быть как условным, так и безусловным, т.е. как зависящим, так и нет от личного волеизъявления военнослужащего. Согласно нормам
федерального закона военнослужащий подлежит увольнению с военной службы по состоянию здоровья: а) в связи с признанием его не годным к военной службе; б) в связи с признанием его ограниченно годным к военной службе (для военнослужащих, проходящих военную службу на воинской должности, для которой штатом предусмотрено воинское звание до старшины или главного корабельного старшины включительно) [1]. Безусловно, что если увольнение военнослужащего по данному основанию не зависит от желания военнослужащего, то датой начала такого увольнения будет считаться дата утверждения заключения ВВК о степени годности его к военной службе. Если же увольнение зависит от желания самого военнослужащего, то датой начала увольнения с военной службы следует считать день подачи рапорта военнослужащего с просьбой о своем увольнении. Следует указать на тот факт, что в отличие от военнослужащих, увольняемых с военной службы по предыдущему основанию, военнослужащие, которые увольняются по состоянию здоровья, обладают определенными преимуществами в плане того, что имеют достаточно времени и возможностей для признания их нуждающимися в постоянных жилых помещениях и соответственно реализации своего права на жилище.
И, наконец, третье «льготное» основание увольнения связано с достижением военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе. По общему правилу, данная разновидность оснований увольнения военнослужащих является безусловным. Объясняется это тем, что военнослужащий по достижении предельного возраста пребывания на военной службе подлежит увольнению. Но можно назвать и исключения из общего правила. Во-первых, военнослужащий обладает правом заключить контракт на прохождение военной службы сверх предельного возраста, выразив свое желание и получив на то согласие компетентного должностного лица. Во-вторых, право прохождения военной службы и по истечении предельного возраста предусмотрено для тех военнослужащих, которые имеют продолжительность выслуги 10 и более лет и признаны нуждающимися в постоянных жилых помещениях, а также не выражают своего согласия на увольнение без жилья. Следует подчеркнуть, что данное основание увольнения имеет специфическую особенность по сравнению с другими вышерассмотренными основаниями, которая связана с тем, что такое увольнение ожидаемо для обеих сторон: и для военнослужащего, и для командования. В связи с чем для решения вопроса жилищного обеспечения военнослужащего, подлежащего увольнению, есть достаточно времени, и осуществляется это мероприятие в плановом порядке.
Рассмотрев «льготные» основания увольнения военнослужащих, их особенности практической реализации в рамках решения насущной проблемы увольняемых военнослужащих по обеспечению их постоянным жильем, мы пришли к общему выводу о том, что общим для всех этих оснований признаком является невозможность осуществления права на жилище при надле-
жащем подтверждении факта наличия у увольняемого военнослужащего определенного статуса - нуждаемости в жилых помещениях по договору социального найма или получения их в собственность.
Говоря о проблеме жилищного обеспечения различных категорий лиц, уволенных с военной службы, особо следует остановиться на такой категории граждан, как лица, уволенные с военной службы и вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления до 1 января 2005 года. Напомним, что до вступления в законную силу в декабре 2010 года Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан» основным способом жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, являлся механизм предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Однако большая часть этой категории граждан отказалась от использования этого права. Данный отказ обосновывался, во-первых, тем, что во многих регионах страны стоимость жилья во много раз превышала размер выдаваемой жилищной субсидии, указанной в государственном жилищном сертификате, а, во-вторых, добровольностью участия в этой программе, т.е. возможностью как воспользоваться, так и отказаться от этого права [4, 5].
С учетом вышеназванных обстоятельств, в целях безусловного выполнения государственных обязательств по обеспечению указанной категории граждан жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета был внесен ряд изменений в действующее законодательство, в частности: 1) предусмотрена передача Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ полномочий по обеспечению жильем граждан указанной категории с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также по определению порядка реализации данного механизма; 2) введена новая форма жилищного обеспечения рассматриваемой категории граждан - предоставление единовременной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения; 3) уточнен порядок жилищного обеспечения семей граждан, уволенных с военной службы, за счет государственных жилищных сертификатов (установлено, что указанным гражданам, изъявившим желание получить государственные жилищные сертификаты до 1 января 2011 г., после указанной даты выдача сертификатов не производится. Такие граждане обеспечиваются жилыми помещениями путем предоставления жилого помещения в собственность бесплатно либо по договору социального найма, либо путем предоставления единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения. Гражданам, получившим государственные жилищные сертификаты до 1 января 2011 г. и не успевшим их реализовать, предоставлено право отказаться от сертификата и реализовать свое право на жилище одним из перечисленных выше способов) и др. [2].
Далее необходимо затронуть еще одну актуальную проблему в области жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, сущность которой состоит в том, что многие вышеназванные трудности связаны с нерешенностью важного вопроса - разделения полномочий двух органов: органа, принимающего решение о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях, и органа, увольняющего такого военнослужащего.
Отметим, что до ноября 2010 г. по ранее действовавшему законодательству (в частности, Приказ Министра обороны РФ от 15.02.2000 г. № 80 (в ред. от
13.10.2009 г.) «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации») постановка военнослужащего на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях осуществлялась жилищной комиссией той военной организации, в которой проходил военную службу военнослужащий, т.е. по месту прохождения им военной службы. При этом, эта комиссия полностью подчинялась руководителю данной военной организации, который утверждал все принимаемые ею решения. Следовательно, командир воинской части одновременно выполнял две функции - занимался вопросами постановки на жилищный учет и вопросами увольнения военнослужащих.
Согласно же ныне действующим нормативным актам (в частности, Приказ Министра обороны РФ от
30.09.2010 г. № 1280 (в ред. от 21.03.2013 г.) «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений»; Приказ Министра обороны РФ от 03.11.2010 г. № 1455 (в ред. от 22.03.2012 г.) «Об уполномоченном органе Министерства обороны Российской Федерации и специализированных организациях Министерства обороны Российской Федерации по вопросам жилищного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации») функцию признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях выполняет Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны РФ и его структурные подразделения. Вопросами увольнения военнослужащих с военной службы занимаются непосредственные командиры (начальники) воинских частей при активном содействии различных специализированных органов (военно-медицинских, кадровых, финансово-экономических) и с одновременным привлечением аттестационных комиссий и начальников родов войск и служб [3]. При этом военнослужащий приобретает право обращения в Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны РФ с заявлением о признании его нуждающимся в постоянном жилом помещении только после начала увольнения с военной службы и получения статуса увольняемого.
Таким образом, поскольку вопросами жилищного учета военно служащих занимается Департамент жилищ-
ного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, а вопросами увольнения главным образом руководители военных организаций (прямые командиры и начальники), а также кадровые органы, т. е. независимые друг от друга органы военного управления, то указанные процессы проходят параллельно, практически не пересекаясь. Тем самым конструкция правовой нормы абз. 1 п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на практике в Вооруженных Силах Российской Федерации оказалась трудновыполнимой. Такое положение стало возможным из-за того, что вопросы обеспечения постоянным жильем в данной правовой норме поставлены в зависимость от процесса увольнения, т. е. объединены по времени.
Следовательно, началом увольнения по «льготным» основаниям следует считать момент принятия решения командованием о таком увольнении и доведение этого решения до военнослужащего. Однако такое доведение не предписано ни одним нормативным правовым актом Российской Федерации.
В связи с вышесказанным целесообразно дополнить Инструкцию о порядке прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации положением о необходимости доведения военнослужащему под роспись не менее чем за полгода до оформления документов для реализации увольнения указанного военнослужащего решения о предстоящем увольнении. Этот срок (между доведением решения об увольнении и началом процедуры увольнения) необходим военнослужащему для сбора всех необходимых для признания нуждающимся в постоянном жилье документов и представления их в структурные подразделения Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, а также для получения от них ответа по представленным документам.
Также необходимо на законодательном уровне ввести запрет на увольнение военнослужащих по «льготным» основаниям до момента принятия окончательного решения подразделениями Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по вопросу признания их нуждающимися в постоянных жилых помещениях.
Безусловно, такое важное социально-экономическое право, как право на жилище, только тогда будет иметь определенный смысл и значимость для человека и общества в целом, если оно будет должным образом реа-лизовываться и обеспечиваться. Поэтому решение всех вышеназванных проблем позволит упорядочить существующую систему жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, и избежать массовых обращений данной категории граждан в суд за защитой и восстановлением нарушенного конституционного права на жилище.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 22.12.2014 г.) // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; 2014. № 52 (Ч. I). Ст. 7544.
2. Федеральный закон от 27.05 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 24.11.2014 r.) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2014. № 48. Ст. 6641.
3. Приказ Министра обороны РФ от 30.09.2002 г. № 350 (в ред. от 09.07.2009 г.) «Об организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 230. 04 декабря; 2009. № 229. 02 декабря.
4. ВоробьевЕ.Г. О праве на государственное жилищное обеспечение в избранном месте жительства в связи с увольнением с военной службы // Право в вооруженных силах. Военно-правовое обозрение. 2010. № 11. С. 43-56.
5. Воронин Д.В., Корякин В.М. Порядок жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы // Право в вооруженных силах - Военно-правовое обозрение. 2011. № 2. С. 55.
6. ГлухоеЕ.А. Обеспечение постоянными жилыми помещениями военнослужащих при увольнении: угрозы нарушения права на труд и на жилище // Право в вооруженных силах. Военно-правовое обозрение. 2012. № 5. С. 40.
7. Глухое Е.А. Разделение прав военнослужащих на получение постоянного жилья в зависимости от календарной даты // Право в вооруженных силах. Военно-правовое обозрение. 2014. № 4. С. 19-27.
8. Ковтков Д.И. Предоставление служебных жилых помещений военнослужащим - участникам накопительно-ипотечной системы, приобретшим жилые помещения за счет средств целевого жилищного займа в населенном пункте, не являющемся местом военной службы // Право в вооруженных силах. Военно-правовое обозрение. 2014. № 4. С. 28-36.
References
1. The federal law of 28.03.1998 № 53-FL (in an edition of 24.11.2014 ) «About conscription and military service» // SL Russian Federation. 1998. № 13. Art. 1475; 2014 . № 52 (p.1). Art. 7544.
2. The federal law of 27.05 1998 № 76-FL (in an edition of 24.11.2014 ) «About the status of the military personnel» // SL Russian Federation. 1998 . № 22. Art. 2331; 2014 . № 48. Art. 6641.
3. Order of the Minister of Defence of the Russian Federation of 30.09.2002 No. 350 (in an edition of 09.07.2009) «About the organization of passing of military service by officers and ensigns (warrant officer) in Armed Forces of the Russian Federation» // Russian newspaper. 2002. № 230. December 04; 2009. № 229. December 02.
4. About the right for the state housing providing in the chosen residence in connection with dismissal from military service // The right in armed forces. Military and legal review. 2010. № 11. Pp. 43-56.
5. Voronin D.V., Korjakin V.M. Order of housing providing the citizens discharged from military service // The right in armed forces. Military and legal review. 2011. № 2. P. 55.
6. Gluhov E.A. Providing the military personnel with constant premises at dismissal: threats of violation of a right to work and on the dwelling // The right in armed forces. Military and legal review. 2012. № 5. P. 40.
7. Gluhov E.A. Division of the rights of the military personnel into receiving constant housing depending on calendar date // The right in armed forces. Military and legal review. 2014. № 4. Pp. 19-27.
8. KovtkovD.I. Granting office premises to the participating military personnel of accumulative and mortgage system who got premises at the expense of means of a target housing loan in the settlement which is not a place of military service // The right in armed forces. Military and legal review. 2014. № 4. Pp. 28-36.
