CC BY
23
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Канд. экон. наук В. И. Братцев
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ ОПАСНЫХ ОБЪЕКТОВ
Предлагается анализ законодательного обеспечения страхового рынка как важного элемента создания комплексной системы обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта.
Сколько должно быть законов, регулирующих обязательное страхование, как должны развиваться обязательные виды страхования - это зависит от многих факторов, но определяющим является то, что существующие на сегодняшний день правовая база, формы организации и государственного регулирования страховой отрасли, масштабы и динамика ее развития должны отвечать важности задач общегосударственного значения и запросам потребителей, которые можно было бы решить на основе потенциала страховой отрасли. В какой степени сегодня реализован потенциал страхователей, чтобы осуществить страхование, как динамично будет развиваться современный страховой рынок - это ключевые вопросы для законодательного обеспечения страхового рынка.
Правовыми нормами установлено, что обязательное страхование предполагает наличие обязанности страхователя осуществить страхование. Если обязанность страхования не вытекает из закона, то страхование не может считаться обязательным и к нему нельзя применять правила осуществления обязательного страхования. Безусловно, гражданско-правовой договор может устанавливать обязанность лица осуществить страхование, однако данная обязанность сама по себе, т. е. без наличия соответствующих положений в законе, не превращает страхование в обязательное.
Практика показывает, что законопроекты по обязательным видам страхования требуют всестороннего анализа. Это длительный процесс. Так, например, у закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» была трудная судьба. Он был внесен на рассмотрение в середине 1990-х гг., а принят в 2002 г. Введенный федеральным законодательством во всеобщей обязательной форме, он может не только носить негативный характер для развития страхового рынка, но и иметь отрицательные социальные последствия, вызывая недовольство граждан Российской Федерации федеральным законодательством.
В законодательной базе в настоящее время более 40 федеральных законов, регулирующих вопросы финансово-экономической безопасности в техногенной зоне и защиты населения от чрезвычайных ситуаций. Несмотря на внушительное количество законов и нормативных актов, нет эффективного механизма, который бы стимулировал меры по снижению риска чрезвычайных ситуаций на опасных объектах. Защита прав потерпевших также малоэффективна, материальное возмещение не адекватно причиненному ущербу, к
тому же процедура получения страховых сумм потерпевшими слишком сложна.
На протяжении всей истории развития человечества опасность для него представляли в основном стихийные бедствия и природные катастрофы. ХХ век принес не только технический прогресс, но и угрозу техногенных аварий. С наступлением нового тысячелетия проблемы безопасности населения в значительной степени обострились (таблица). В Российской Федерации 45 тыс. опасных объектов различного типа и различной формы собственности. Из них только в промышленности более 8000 взрывоопасных и пожароопасных объектов [1].
Статистика чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации по годам*
Показатели ЧС 2003 2004 2005
Всего 838 1134 2720
Техногенного характера 518 863 2464
Природного характера 286 231 198
* Источник: [1].
В сентябре 2006 г. произошло 197 чрезвычайных ситуаций, в том числе 169 техногенного характера, 22 - природного.
Статистика показывает, что опасность возникновения техногенных катастроф на территории Российской Федерации не только высока, но и имеет тенденцию роста. Это объясняется прежде всего нарастающим старением основных фондов производства (в некоторых областях промышленности оно составляет до 50-70%), а также недостаточными инвестициями в данный сектор экономики в последние годы.
В зонах непосредственного расположения опасных объектов проживает 80 млн. человек, что составляет 55% населения страны. По данным МЧС, ежегодно в России аварии на опасных объектах причиняют вред здоровью 200 тыс. человек, а гибнет в результате аварий и катастроф порядка тысячи человек. Ущерб от чрезвычайных ситуаций составляет в год 6-7% ВВП страны.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1997 г. № 678-р была разработана федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года», рассчитанная на 6 лет. В рамках программы решались проблемы обеспечения комплексной безопасности в стране программно-целевыми методами. Реализация программы дала положительные результаты: была создана система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Программные мероприятия позволили снизить ущерб от чрезвычайных ситуаций в стране.
В связи с тем что техногенные и природные катастрофы, а также возрастающая опасность террористических актов представляют реальную угрозу для обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, программа была продлена до 2010 г., а ее задачи скорректированы. Новая про-
грамма направлена на реализацию превентивных мер, мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба, создание общероссийской системы информирования и оповещения населения в местах массового скопления людей, создание национального центра управления в кризисных ситуациях.
Среди негативных факторов, влияющих на выполнение программы, отмечено отсутствие эффективной практики применения механизма гражданской и имущественной ответственности по обстоятельствам возникновения чрезвычайных ситуаций и причинения ущерба гражданам, окружающей среде и социальной инфраструктуре, стимулирования добровольных обязательств бизнеса и корпоративной ответственности.
Для обеспечения экономической поддержки мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и оперативного покрытия ущербов в случае их возникновения необходима комплексная страховая защита. Одним из приоритетных направлений новой программы является создание системы обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта.
Рынок страховых услуг выступает гибким инструментом реализации макроэкономических целей. Одна из функций страхования - аккумулирование финансовых ресурсов для последующего инвестирования и снижение затрат бюджета на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, катастроф.
Россия занимает 25-е место в мире по объему страхового рынка. В 2005 г. доля в объеме собранных премий составляла 0,51% мирового рынка, что сравнимо со страховыми рынками Португалии, Финляндии, Норвегии, Гонконга. Первое место по объему собранных премий занимают США (1142 млрд. долларов с долей в 33,36% мирового рынка), на втором - Япония (476 млрд. долларов с долей 13,91%), на третьем - Великобритания (300 млрд. долларов с долей 8,76%).
В структуре собранных взносов лишь 5,2% составляет страхование жизни и 94,8% - иное страхование. Российский страховой рынок по доле премий в ВВП находится на 57-м месте. Происходит ежегодное падение темпов прироста премий, скорректированных на инфляцию. При инфляции в 10,9% и номинальном росте премий 4% этот показатель составляет -6,4% [2. С. 4].
В настоящее время страховой рынок в России находится в стадии развития и пока далеко не в полной мере выполняет функции, необходимые для устойчивого развития экономики страны. Капитализация страхового рынка недостаточна для обеспечения качественной страховой защиты крупных объектов страхования и значительных по объему страховых рисков.
По данным Федеральной службы страхового надзора, объем страхования ответственности организаций, эксплуатирующих особо опасные объекты, с каждым годом снижается. При этом основной объем ответственности приходится на страхование вреда, который может быть причинен другим объектам, и в значительно меньшей доле на страхование вреда, причиненного окружающей среде. Основной объем выплат по этим договорам приходится на ущерб, причиненный имуществу юридических и физических лиц, и совсем незначительный объем выплат связан с возмещением ущерба здоровью.
Очевидно, что совершенствование страхового законодательства, развитие обязательных видов страхования наряду с общим экономическим ростом будут способствовать развитию страхового рынка в стране.
Согласно закону Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», условия и порядок осуществления обязательного страхования должны определяться федеральными законами о конкретных видах страхования. В настоящее время этот вид страхования регламентируется двумя федеральными законами: № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в соответствии с которыми организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.
В законе о промышленной безопасности определен список опасных объектов и приводятся суммы, на которые они должны страховаться. Согласно закону, лицензия на эксплуатацию опасного объекта выдается при условии обязательного страхования. Однако размер страховых сумм по закону о промышленной безопасности составляет от 100 тыс. до 7 млн. рублей.
Кроме того, отсутствует механизм реализации, порядок и условия осуществления обязательного страхования, в связи с чем возникают проблемы заключения договоров обязательного страхования и, следовательно, получения пострадавшими страховых выплат.
В целом страхование опасных объектов в настоящее время фактически не покрывает весь ущерб и, по сути, является формальным. Назрела необходимость в принятии закона, который позволил бы не только реально защитить интересы граждан при авариях на опасных объектах, но и при этом экономически стимулировать меры по повышению уровня технической безопасности таких объектов. Снижение риска аварийных ситуаций будет способствовать повышению безопасности населения.
Законом должны быть установлены единые условия, порядок, правовые и экономические основы проведения обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при авариях на опасных объектах. В связи с этими требованиями и в соответствии с положениями действующего законодательства по данному виду страхования в законе должны быть определены:
- условия и порядок осуществления обязательного страхования гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;
- субъекты обязательного страхования, которые участвуют в осуществлении этого вида страхования;
- понятие страхового риска и страхового случая;
- характер вреда, который подлежит возмещению по договору обязательного страхования риска гражданской ответственности;
- принципы определения и размер страховой суммы;
- условия назначения страховой премии и принципы утверждения страховых тарифов;
- порядок заключения договора обязательного страхования, обязанности страхователя и страховщика;
- порядок и условия осуществления страховых выплат, условия освобождения страховщика от обязанности произвести страховые выплаты, условия прекращения договора обязательного страхования, меры воздействия на организации, уклоняющиеся от страхования.
Сложность учета многочисленных параметров, выработка действенного механизма реализации самого закона во многом объясняют длительные сроки его принятия.
В декабре 2005 г. Государственной думой был принят в первом чтении законопроект «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта». В ходе его обсуждения было отмечено несоответствие ряда положений законопроекта существующему законодательству, в частности, законам «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и «О безопасности гидротехнических сооружений», во исполнение которых он разработан.
Законопроект предусматривает правовое регулирование обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда физическим и юридическим лицам в результате аварии на опасном объекте. Объектом обязательного страхования выступают имущественные интересы, связанные с риском возникновения гражданской ответственности владельцев опасных объектов вследствие причинения вреда жизни, здоровью и имуществу. Однако объект обязательного страхования в законопроекте не определен.
Владельцами опасного объекта являются лица, владеющие им на праве собственности либо на ином законном основании и осуществляющие его эксплуатацию.
В настоящее время в государственной и муниципальной собственности находится менее 20% от общего количества опасных объектов. Соответственно более 80% объектов имеют частную, смешанную и другие формы собственности, поэтому финансирование расходов на обязательное страхование будет осуществляться из бюджетов разных уровней.
Законопроектом предусматривается, что страховым случаем считается наступление гражданской ответственности страхователя по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим, в период действия договора обязательного страхования.
Возмещению по договору обязательного страхования подлежит:
- вред, причиненный жизни и здоровью физических лиц, потерпевших в результате аварии на опасном объекте;
- вред, причиненный имуществу физических лиц;
- вред, связанный с понесенными расходами в связи с нарушением условий жизнедеятельности физических лиц в результате аварии на опасном объекте;
- вред, причиненный имуществу юридических лиц, потерпевших в результате аварии на опасном объекте.
Кроме того, требуется уточнение применяемых в законопроекте основных понятий, таких, как опасный объект, эксплуатация опасного объекта, авария на опасном объекте, а также порядка определения страховой суммы, страховых выплат и др. Например, критерии оценки, по которым предприятие может быть отнесено к категории опасных, учитывает существенные различия таких объектов по типам, формам и другим параметрам.
В законопроекте за основу принят перечень лицензируемых опасных объектов, определенных законами о промышленной безопасности опасных производственных объектов и безопасности гидротехнических сооружений. Он был конкретизирован и расширен. В частности, в список включены автозаправочные и газонаполнительные станции.
Вместе с тем законопроект определяет лишь перечень опасных объектов и не указывает критерии, по которым объект можно отнести к категории опасных. Существенные различия между опасными объектами (от автозаправочных станций до зданий гидроэлектростанций), подпадающими под действие будущего закона, в пределах принятого списка требуют учета особенностей каждого из них в зависимости от степени опасности и вероятности наступления страхового случая, а также учета других параметров, что определяет специфику условий их страхования.
Далеко не на все объекты, представляющие опасность для жизни и здоровья людей, авария на которых способна нанести значительный ущерб, распространяется действие будущего закона. Очевидно, что необходимо принятие законов по обязательному страхованию гражданской ответственности в таких отраслях, как атомная энергетика, ракетно-космическая отрасль.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации и положениям закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации», размер страховой суммы (денежная сумма, в пределах которой страховщик обязуется произвести страховую выплату потерпевшим при наступлении страхового случая в течение срока действия договора обязательного страхования) является существенным элементом договора страхования и определяется сторонами в договоре из расчета возможного возмещения по всему страховому интересу, т. е. в отношении вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу всего числа предполагаемых пострадавших. В соответствии с требованиями указанных законов минимальный и максимальный размеры страховой суммы, а также максимальный размер страховых выплат на одного потерпевшего должны устанавливаться федеральным законом.
Размер страховой суммы по каждому опасному объекту определяется как произведение возможного количества потерпевших в результате аварии и установленного законопроектом максимального размера страховой выплаты на одного потерпевшего. При этом при расчете страховой суммы необходимо учитывать максимальное значение возможного количества пострадавших по каждому опасному объекту. Однако в законопроекте не был определен кон-
кретный максимальный размер страховой выплаты на юридическое лицо. Для юридического лица страховая выплата составляла действительную стоимость погибшего или поврежденного имущества. Таким образом, физические и юридические лица оказывались в неравном положении, а произвести расчет страховой суммы было невозможно.
Устанавливаемые суммы возмещения при страховых случаях должны быть значительно выше предусмотренных действующим законодательством и более соразмерны причиненному ущербу.
В ходе работы над законопроектом было предложено увеличить максимальный размер страховой суммы до 6 млрд. 500 млн. рублей (что в 3,8 раза больше установленной действующим законодательством), что вполне обосновано.
Определение максимального размера страховой суммы производилось с учетом статистических данных по количеству пострадавших в год от аварий на опасных объектах, реальных возможностей страхового рынка в стране, а также возможностей бюджетов разных уровней по финансированию расходов на обязательное страхование.
Предполагается установить суммы страховых выплат для физического
лица:
- при причинении вреда жизни - в размере 600 тыс. рублей;
- при причинении вреда здоровью - в размере причиненного вреда, но не более 600 тыс. рублей;
- при причинении вреда имуществу - в размере причиненного вреда, но не более 360 тыс. рублей;
- в случае нарушения условий жизнедеятельности, необходимости переезда - дополнительно 200 тыс. рублей;
- при причинении вреда имуществу юридических лиц - в размере причиненного вреда, но не более 500 тыс. рублей.
В случае если размер вреда, причиненного потерпевшему, превышает размер страховой выплаты, с целью более полной защиты интересов граждан предусмотрено возмещение разницы владельцем опасного объекта.
Для определения вероятностного ущерба и объективной оценки возможного количества потерпевших при расчете страховых сумм для целей страхования необходимо привлечение экспертных организаций. В настоящее время единого реестра экспертных организаций нет.
Законопроект не дает четкого определения субъектов, в функции которых входит расчет возможного ущерба при аварии на опасном объекте. Не определены статус экспертной организации, порядок согласования расчета возможного ущерба с органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач по защите населения от чрезвычайных ситуаций.
Правила обязательного страхования опасных объектов и порядок оценки возможного ущерба будут определяться правительством Российской Федерации в подзаконных нормативных актах. Для реализации закона необходимо,
чтобы все нормативно-правовые акты были разработаны и единым пакетом с законопроектом внесены на рассмотрение и утверждение.
В связи с принятием нового закона о страховании опасных объектов у страхователей возникает естественная озабоченность в отношении суммы страхового взноса - будет ли она «подъемной».
В соответствии с нормами налогового законодательства расходы на все виды обязательного страхования относятся на себестоимость, что увеличивает цену товаров, работ и услуг. Включение отчислений на обязательное страхование гражданской ответственности автозаправочных и газонаполнительных станций в себестоимость продукции может привести к значительному росту цен на бензин или газ. Этот вопрос также требует проработки.
Размер страховой премии (определяется как произведение страхового тарифа и страховой суммы, а страховой тариф - как произведение базовых страховых тарифов и коэффициентов к ним) индивидуален для каждого предприятия и зависит от уровня его безопасности, выполнения требований технической безопасности и готовности владельца опасного объекта к предупреждению аварии и ликвидации ее последствий.
Предусматривается, что чем выше уровень безопасности предприятия, тем меньше коэффициент и ниже уровень тарифа, а соответственно более льготные условия страхования оно получает. Именно оценка безопасности и гибкая тарифная политика выступают факторами экономического стимулирования мер по повышению уровня безопасности опасных объектов. Владельцы опасных производств будут заинтересованы в замене старого, изношенного оборудования. В то же время повысится их ответственность за содержание и эксплуатацию опасных объектов.
Этим же целям могло бы служить введение понижающего коэффициента при продлении страхового договора, если в период действия предыдущего договора страховые выплаты не производились.
Параметры безопасности на предприятиях в настоящее время определяются стандартными правилами и установленными нормами. Единой методики по оценке уровня безопасности, особенно в отношении новейших технологий, нет. Для определения комплексной оценки безопасности предприятия в перспективе предусмотрены технические регламенты. Однако на сегодняшний день их недостаточно, многие находятся в стадии разработки. В 2007 г. планируется выпустить регламент об общих требованиях пожарной безопасности.
Тарифы по обязательному страхованию, их структура и порядок применения, правила оценки уровня безопасности должны устанавливаться правительством Российской Федерации. Риски по этому виду страхования очень велики, в связи с чем должны быть обеспечены гарантии выполнения страховщиками своих обязательств.
По данным специалистов, сейчас на рынке страхования опасных объектов работает несколько сотен страховых компаний. Очевидно, что далеко не все из них в состоянии погасить убытки в размере определенного лимита. Система гарантий предусматривает компенсационные выплаты потерпевшим
в случае отзыва лицензии у страховщика или его банкротства профессиональным объединением страховщиков. С вступлением в силу закона об обязательном страховании опасных объектов членство в профессиональном союзе для страховщиков будет обязательным.
Как было отмечено выше, емкость российского страхового рынка невелика. Для обеспечения финансовой устойчивости страховых организаций, осуществляющих данный вид страхования, минимизации рисков и защиты портфелей договоров страхования от влияния серии крупных страховых событий или даже одного катастрофического необходима система перестрахования, основные параметры которой должны быть определены в законе (определение части риска, которую страховщик обязан передать в перестрахование). Учитывая опыт зарубежных стран, целесообразно создание страховых пулов с участием страховых организаций, осуществляющих деятельность исключительно по перестрахованию, но не имеющих лицензии на данный вид обязательного страхования.
Актуальность и социальная значимость закона об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при аварии на опасном объекте очевидны. Принятие федерального закона будет способствовать решению государственной социальной проблемы сохранения жизни, здоровья и имущества людей. Пострадавшие смогут оперативно получить суммы возмещения, более соразмерные причиненному ущербу. Реализация закона будет способствовать повышению уровня безопасности опасных объектов. Нагрузки на государственный бюджет, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций при авариях на опасных объектах, будут значительно снижены.
Список литературы
1. Катастрофы и человек. Кн. 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям. М.: ACT-ЛТД, 1997.
2. Котлобовский И. Б., Мамонтов А. В. Обзор страхового рынка России: региональный аспект // Аналитический вестник Совета Федерации. 2006. № 17.
————™™™™===Разрыв раздела (со следующей страницы)—
1G Вестник РЭА • 2007 • № А
