CC BY
62
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Белоконь Анна Викторовна
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
О теоретических проблемах административно-правового регулирования информационного обеспечения деятельности
органов внутренних дел
Исследуются теоретические проблемы совершенствования информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Определяются задачи, на реализацию которых должно быть направлено административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел и их соответствующих структурных подразделений, должностных лиц.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, деятельность органов внутренних дел, информационное обеспечение, информационные технологии, правовая норма.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
A.V. Belokon, Master of Law, Lecturer of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
On the theoretical problems of administrative-legal regulation of information support of activity of bodies of internal affairs
Examines the theoretical problems of improvement of information support of activity of bodies of internal affairs. Defines the tasks for implementation which should be directed to administrative law regulation of information support of activity of bodies of internal affairs and their respective departments and officials.
Key words: administrative-legal regulation, activity of bodies of internal affairs, information support, information technology, legal norm.
Организация деятельности органов внутренних дел без достаточного и необходимого уровня информационного обеспечения не представляется возможной. Информационные процессы составляют основу управления органами внутренних дел и являются одним из основных факторов обеспечения системности в деятельности их служб и подразделений. На основе поступающей в орган внутренних дел информации принимаются соответствующие управленческие, процессуальные, юрисдикционные и иные решения, поэтому от качества и достоверности поступающей информации, скорости ее обработки, компетентности должностных лиц, в полномочия которых входит принятие решений, зави-
сит и качество работы всего органа внутренних дел. Характер информации, лежащей в основе принятия решений в органах внутренних дел, предопределяет оптимальность решений, а порой и их законность. Оптимальные решения в органе внутренних дел могут быть приняты лишь тогда, когда они строятся на базе информации, соответствующей их задачам и функциям. Очевидно, что на современном этапе развития органов внутренних дел качественное управление ими невозможно без сбора, обработки информации о состоянии управляемых объектов, постоянно меняющейся оперативной обстановке, состоянии внешней среды, результатах взаимодействия с иными правоохранительными органами и
165
органами исполнительной власти в обеспечении правопорядка.
Преобразования в деятельности органов внутренних дел должны сопровождаться совершенствованием всей системы их информационного обеспечения, внедрением современных информационных технологий. Совершенствование деятельности органов внутренних дел на основе внедрения новейших информационных технологий не сводится к решению только технических задач, практика показывает, что важнейшее значение имеет решение проблем совершенствования административно-правового регулирования, определяющее способность имеющихся информационных технологий, успешно применяемых в других отраслях социальной жизни, стать основой информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Информационные процессы составляют основу управления, и единственно возможным объяснением факта сохранения организованности систем является непрерывное поступление к ним информации, характеризующей как явления, происходящие в окружающем мире, так и процессы в данных системах.
Следовательно, основой возникновения и одним из главных признаков процесса управления является информация, которая беспрерывно циркулирует между компонентами самой системы, а также между системой и окружающей ее средой функционирования. То есть об управлении как таковом можно говорить только в такой системе, где ее элементы и объекты внешней среды связаны между собой и находятся в постоянном информационном взаимодействии.
Являясь непременным атрибутом управления, информация присуща всем этапам управленческого цикла. Действительно, выработка и принятие управленческого решения начинается, как правило, с получения, а затем переработки задающей информации, информации об ограничениях и о состоянии объектов управления и внешней среды. Функция организации исполнения управленческих решений также не мыслится без наличия информации о состоянии системы органов внутренних дел и условиях их функционирования, облегчающих или затрудняющих выполнение поставленных задач. Информация о результатах деятельности органа, меняющейся оперативной обстановке и ходе выполнения принятых решений является основой для осуществления таких функций процесса управления, как регулирование и коррегирование, учет и контроль. В конечном счете вся эта информация является основой для подготовки нового управленческого цикла [1, с. 105].
Важным аспектом в работе с информационными ресурсами является возможность обработки полученных данных в том ракурсе, в котором возникает необходимость у органа управления. Определение необходимых информационных ресурсов, их автоматизированная обработка в интересах органа управления являются одной из важнейших тенденций его информационного обеспечения [2, с. 307-308].
Следует отметить, что любой процесс управления в обществе, в сущности, является информационным процессом, основанным на поиске, обработке, передаче и использовании информации. Информация является инструментом процесса управления. Информационной системой охватываются сведения об управляемом объекте, обработка таких сведений, формирование алгоритма поведения управляемого объекта, передача команд управляемому объекту.
Информация является определенной ценностной категорией, без которой невозможен процесс управления. Правоотношения в органе внутренних дел по поводу управленческой деятельности носят административно-правовой характер, и соответствующими нормативными правовыми актами устанавливаются субъекты этих отношений, поэтому информацию как реальное благо, на использование которого направлены субъективные права и юридические обязанности, следует отнести к объекту административно-правовых отношений.
Как объект административно-правового регулирования информация определяет специфику предмета правового регулирования, а именно круг заинтересованных в информации субъектов (юридических, физических, должностных лиц), а также определяет совокупность отношений по поводу информации, которые подлежат правовому регулированию посредством правовых средств. С.С. Алексеев пишет, что понятие «правовое регулирование» -это не просто вариант выражения «право-регулятор», а особая категория, основательная и «теоретически насыщенная», возглавляющая специфический понятийный ряд. В этот понятийный ряд входят также понятия «механизм правового регулирования», «тип регулирования», «правовой режим», «метод регулирования», другие динамические структуры [3, с. 263].
Целью правового регулирования в сфере информационного обеспечения управленческой деятельности в органах внутренних дел является правовое обеспечение функционирования информационных потоков, генерирующих деятельность этого органа исполнительной власти, что является предметом административного права. Ю.А. Тихомиров отмечает, что
166
«именно административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность. И в то же время административное право в функциональном смысле охватывает и управление обществом, и управление государством, поскольку его нормы создают правовые режимы функционального назначения. В орбиту этих режимов технологически единообразной деятельности неизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе невозможно обеспечить постоянное, оперативное и специализированное осуществление и охрану публичных интересов» [4, с. 38]. Из этого следует, что информационное обеспечение управленческой деятельности в органах внутренних дел должно быть подвергнуто административно-правовому регулированию для установления правоотношений, связанных с формированием, передачей, обработкой, использованием, хранением информационных ресурсов в органах внутренних дел.
Предметом, образующим специальную отрасль отношений, условно называемых информационными, является совокупность реально существующих материализованных результатов творчества и труда, воплощенных: 1) в информации при разнообразии форм ее проявления и создаваемых на этой основе информационных ресурсах; 2) средствах и технологиях работы с информацией (информационных технологиях); 3) средствах и технологиях коммуникации информации по сетям связи.
Указанные аспекты информационного обеспечения социальной деятельности позволяют «акцентировать внимание на следующих ключевых позициях нескольких комплексов правовых отношений, которые цементируются единством предмета - информационными ресурсами. Это:
а) все виды деятельности, связанные с информационным ресурсом в качестве предмета деятельности (продукта интеллектуальной, производственной - любой социальной деятельности);
б) виды деятельности, связанные с созданием и использованием информационных технологий и их составляющих, с использованием средств связи для коммуникации информации;
в) управление в области работы с информационными ресурсами и технологиями;
г) установление порядка включения и использования новых технологий работы с информацией - информатизация, гармонизация информационных систем и систем коммуникаций в информационных системах и сетях -регулирование инновационных процессов на основе информационных технологий;
д) обеспечение безопасности в сфере информации и информатизации;
е) реализация юридической ответственности в области информации, информатизации, телекоммуникации и иных областях, связанных с инфосферой» [5, с. 26].
Объект правоотношения не следует смешивать с предметом правового регулирования. Последний понимается как система общественных отношений, урегулированных нормами права. А конкретное правоотношение представляет собой результат реализации права, т.е. иное, отличное от нормы права явление. Соответственно, меняется и направленность действия правоотношения. Его побудительной силой выступает не норма права, а интерес участников правоотношения к определенным материальным или духовным благам или действиям. Правоотношение направлено на эти конкретные предметы или действия, и поэтому именно они, а не какие-либо другие явления выступают объектом правоотношения [6, с. 326].
Выделение в составе правоотношения, наряду с субъектами права и материальным содержанием, его объекта позволяет осуществить подлинно научный анализ правоотношения. Следует напомнить, что качественная новизна освещения вопроса о правоотношении с позиций современной науки состоит не только в том, что оно понимается как выражение объективной закономерности правовой материи, но и в том, что само это явление трактуется широко, материалистически, т.е. как такая правовая связь, которая «живет» в данной социальной среде, находится в целостной системе общественных отношений, сопряжена с ее материальными и нематериальными благами, ценностями - объектами [7, с. 394].
В целом же следует заметить, что социальная и индивидуально-целевая значимость объектов действительно лежит в основе правового регулирования. При этом она определяет не только его способы, их сочетание, но даже и его пределы, в том числе характер, объем и назначение субъективных прав и юридических обязанностей субъектов, связываемых с соответствующими объектами правоотношений.
По отношению к информации, являющейся объектом административно-правового регулирования, лежащей в основе обеспечения деятельности органов внутренних дел, у должностных лиц как субъектов правоотношений должны быть установлены соответствующими нормативными правовыми актами их права и обязанности, компетенция и полномочия, а также их правовой статус в сфере формирования, передачи, обработки, использования, хранения соответствующих информационных ресурсов.
167
Организация деятельности органов внутренних дел представляет собой совокупность мер, направленных на создание внутренней упорядоченности, согласованности действий структурных подразделений, создание необходимых условий для взаимодействия органов внутренних дел с иными органами исполнительной власти в сфере обеспечения правопорядка. Результативность деятельности органов внутренних дел во многом определяется правильной организацией их деятельности.
Общим объектом, на который направлен вектор организационной деятельности органов внутренних дел, ее целью является правоохранительная деятельность, направленная на борьбу с преступностью, на обеспечение общественного порядка.
Понятие «организация» является одним из самых многозначных и включает в себя также: общее и неотъемлемое свойство системы; процесс превращения неупорядоченного, случайного в упорядоченное; способ связи элементов этой системы [8, с. 20].
В системе органов внутренних дел организационная деятельность предполагает комплекс правовых, управленческих (планирование работы, выработка и принятие решений по расстановке сил и средств, оперативное руководство подразделениями полиции, контроль, обобщение и распространение передового опыта работы), кадровых, ресурсных и иных мер, направленных на решение задач, связанных с обеспечением правопорядка. Среди основных задач в деятельности органов внутренних дел, направленных на упорядочивание правоохранительной деятельности, следует выделить внутриорганизационные и внешне-организационные задачи.
Степень решения внутриорганизационных задач как раз и предопределяет результаты внешнецелевой деятельности, непосредственно влияет на конечные результаты по борьбе с правонарушениями.
Центральное место в процессе организации занимает выработка проектов управленческих решений, на принятие которых влияют три группы факторов: 1) внешние (объективные) -«...комплекс экономических, социально-политических и идеологических мероприятий общества, преломляющийся в целях и задачах, стоящих перед субъектом управления»; 2) такие «...основные параметры социальных институтов, как структура организации, система социальной информации, размер и иерархия руководства, централизация и децентрализация управления, фактор времени и т.п.»; 3) внутренние (субъективные) - «...профессиональный, идейный и культурный уровень субъекта управления, удовлетворенность трудом и
перспективами роста, "социологический" микроклимат, взаимоотношения в коллективе...» [9, с. 6].
Внутриорганизационная деятельность органов внутренних дел строится на реализации следующих управленческих задач:
работа с информацией, связанной с анализом и оценкой оперативной обстановки;
планирование деятельности органов внутренних дел, реализация запланированных мероприятий;
принятие управленческих решений, связанных с реализацией планов;
организационное, материально-техническое обеспечение деятельности органов внутренних дел;
обеспечение взаимодействия в органах внутренних дел (внутриорганизационного и внешне-организационного);
контроль за реализацией управленческих решений;
кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел;
оценка эффективности деятельности органов внутренних дел.
Правовой статус субъектов правоотношений в сфере информационного обеспечения органов внутренних дел формируется в зависимости от задач, решаемых той или иной информацией, поскольку сущность субъекта управления всецело зависит от природы и свойств объекта управления. При этом неотъемлемым условием взаимоотношений субъекта и объекта является гарантированное поступление субъекту управления информации о состоянии объекта управления. Следовательно, движение информации является обязательным признаком управления. Управленческая информация включает в себя необходимый и достаточный объем сведений, поступающий субъекту управления, который требуется для управления соответствующим объектом.
Информационное обеспечение деятельности органа внутренних дел должно быть выстроено таким образом, чтобы из общего потока информации отбирались только те сведения, которые необходимы и достаточны органу внутренних дел для реализации возложенных на него задач.
Эффективность деятельности органов внутренних дел всецело зависит от того, насколько адекватно они реагируют на информацию, объективно отражающую социальные процессы, и как применяют средства установления правопорядка, имеющиеся в их распоряжении.
Административно-правовым регулированием должны быть охвачены все этапы информационного обеспечения органов внутренних дел: сбор информации о состоянии управляемых объектов; процесс передачи и обработки ин-
168
формации; процесс анализа и доклада информации; процесс принятия решений на основе поступившей информации; реализация управленческих решений и контроль за их исполнением. Таким образом, можно полагать, что информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел должно регулироваться соответствующими административно-правовыми режимами. Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел должны на нормативно-правовом уровне образовываться соответствующими юридическими конструкциями. Характер правовых норм таких юридических конструкций будет зависеть, прежде всего, от предмета правового регулирования и юридических свойств субъектов и объектов правоотношений. Правовые нормы в юридической конструкции должны располагаться не в свободном порядке, а группироваться по основным правовым блокам: режимные правила; правовые статусы субъектов и объектов правоотношений; юридические, организационные, материально-технические, информационные гарантии устойчивого функционирования административно-правового режима. Такой подход к решению проблемы формирования административно-правовых режимов информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел позволяет гибко реагировать на те социальные процессы, которые требуют режимного правового регулирования. Кроме этого, указанным способом решается вопрос порядка построения комплексных административно-правовых режимов. Конструкционный подход в формировании административно-правовых режимов позволяет обеспечить эффективное построение нормативных правовых актов, образующих режимные правовые нормы, их взаимосвязь между собой, а также дает возможность прогнозировать правовой эффект режимного правового регулирования.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Процессы информационного обеспечения организации деятельности органов внутренних дел должны быть урегулированы соответствующими административно-правовыми нормами. Предмет их правового регулирования: оптимальный объем информации для различных уровней управления и видов управленческих решений; сроки поступления информации; степень детализации, точности информации; форма, процедуры обработки, направление потоков информации и др. Урегулированное правовыми нормами движение информации в организации деятельности органов внутренних дел выполняет важные коммуникативные, ценностно-ориентационные, управленческие и другие функции.
Информация, циркулирующая в процессе деятельности органов внутренних дел, является основой возникновения и главным признаком процесса управления, она одновременно служит носителем управляющего воздействия (прямая связь) и реакции объекта управления (обратная связь), являясь определяющим фактором по отношению к характеру процессов управления.
Целью административно-правового регулирования информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел является создание системы отбора из совокупности информации (с учетом ее источника и периодичности поступления) только тех сведений, которые необходимы для выполнения их функций. В процессе информационного обеспечения должны быть приняты меры по недопущению фактов появления избыточности информации, т.к. в ее потоке можно потерять сущность организационной деятельности.
Административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел и их соответствующих структурных подразделений, должностных лиц должно быть нацелено на реализацию следующих задач:
внедрение современных информационных технологий, обеспечивающих увеличение числа баз данных по различным направлениям деятельности органов внутренних дел с одновременным объединением их массивов в единую информационную систему, что необходимо для эффективного противодействия преступлениям и административным правонарушениям, а также для минимизации времени поступления актуальной информации;
интенсификация информационных связей органов внутренних дел с институтами гражданского общества, средствами массовой информации для получения дополнительной информации, расширяющей уровень информированности органов внутренних дел о латентных преступлениях, повышающей эффективность противодействия преступлениям и правонарушениям, а также улучшающей информированность граждан о состоянии правопорядка, об актуальных направлениях деятельности органов внутренних дел и результатах их работы;
внедрение современных автоматизированных информационных технологий в организацию деятельности органов внутренних дел, направленных на интенсификацию работы сотрудников полиции, повышение уровня их осведомленности, оптимальности в принятии управленческих решений;
обеспечение неуклонного достижения правоприменительных целей органов внутренних
169
дел за счет внедрения автоматизированных информационных технологий в работу по обеспечению контроля за выполнением принятых управленческих решений.
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел должно быть урегулировано соответствующим административно-правовым режимом, функционирование органов внутренних дел в сфере информационного обеспечения своей управленческой, контролирующей деятельности должно опираться на организационно-штатные, кадровые, материально-техническиме, финансовые ресурсы. В органах внутренних дел, их структурных подразделениях (при необходимости)
должны быть образованы специальные подразделения, осуществляющие производство информационных массивов по различным направлениям деятельности с помощью средств автоматизации. В этих целях необходимо: установить объем и источники финансирования мероприятий по реализации концепции совершенствования информационного обеспечения организации деятельности органов внутренних дел; решить проблему профессиональной подготовки в образовательных организациях МВД России квалифицированных специалистов в области информационного обеспечения организационной деятельности органов внутренних дел.
1. Основы управления в органах внутренних дел / под. ред. А.П. Коренева. 4-е изд. М., 2000.
2. Долгополов А.А. Теоретические и организационные основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
3. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005.
5. Бачило И.Л. Информационное право. М., 2009.
6. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2007.
7. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2009.
8. Петрушенко Л.А. Единство системности, организованности и самодвижения. М., 1975.
9. Грядовой Д.И., Малахов В.П., Пылев С.С., Чернявский В. С. Принятие управленческого решения (опыт системного исследования). М., 1996.
1. Basics of management in law enforcement bodies / ed. by A.P. Korenev. 4th ed. Moscow, 2000.
2. Dolgopolov A.A. Theoretical and organizational bases of administrative and legal regimes trafficking in arms and explosives in the Russian Federation: diss. ... Dr of Law. Moscow, 2007.
3. Alekseev S.S. Climb to the law. Searches and solutions. Moscow, 2002.
4. Tikhomirov Yu.A. Administrative law and procedure: full course. Moscow, 2005.
5. Bachilo I.L. Information law. Moscow, 2009.
6. Syrykh V.M. Theory of state and law. Moscow, 2007.
7. Alekseev S.S. General theory of law. Moscow, 2009.
8. Petrushenko L.A. The unity of the systems, organization and self-propulsion. Moscow, 1975.
9. Gryadovoy D.I., Malakhov V.P., Pylev S.S., Chernyavsky VS. The adoption of management solutions (systemsresearch experience). Moscow, 1996.
17G
