CC BY
70
О статусе государственных академий наук
Г. К. Сафаралиев, А. П. Бердашкевич,
заслуженный деятель науки к. ю. н., государственный советник
Российской Федерации, член-корреспондент Российской Федерации 1 класса,
Российской академии наук, помощник депутата Государственной Думы
депутат Государственной Думы, e-mail: [email protected]
заместитель председателя Комитета
Государственной Думы по образованию e-mail: [email protected]
В работе анализируются особенности правового статуса государственных академий наук, не подпадающих под организационно-правовые формы, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации. Такие структуры могут быть отнесены к особой категории юридических лиц публичного права, для которых характерно сочетание властных полномочий и полномочий по участию в хозяйственной деятельности в целях осуществления возложенных на них публичных функций. Содержатся предложения по включению в законодательство.
Ключевые слова: государственные академии наук, правовой статус.
В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» Российская академия наук и отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) объединены в особую категорию субъектов научной деятельности — «государственные академии наук». Этим подчеркнуто единообразие юридико-технического подхода ко всем академиям наук.
Российская академия наук, как и иные отраслевые академии, имеет достаточно сложную структуру. По состоянию1 на 1 января 2011 г. в систему Российской академии наук (РАН) входило 544 подведомственные организации, из них 431 научных организации, 113 организаций научного обслуживания и социальной сферы. Система РАН объединяет 3 региональных отделения (Уральское, Сибирское и Дальневосточное), 15 региональных научных центров РАН (центральная часть) и 19 региональных научных центров, входящих в состав региональных отделений. Общая численность работающих в научных организациях, подведомственных РАН, составляла 96896 человек, в том числе 48223
1 По данным РАН.
научных работника. Численность членов РАН по состоянию на 1 января 2011 г. составила 1188 человек, в том числе 466 академиков и 722 члена-корреспондента РАН. Вне системы научных организаций подведомственных РАН работали 138 академиков и 247 членов-корреспондентов РАН. Медицинский комплекс РАН составлял 19 лечебно-профилактических учреждений с общей численностью в 7 тысяч человек. Производственный сектор составили 69 предприятий.
Неудивительно, что признание академии наук юридическим лицом некоторым ученым-юристам представлялось неточным. Они утверждали, что, будучи системой учреждений и организаций, академия юридическим лицом не является, в качестве такового выступают ее институты, предприятия и организации, а также органы управления (президиум и т. п.).
Положение о том, что государственные академии наук целесообразно относить к категории юридических лиц, ныне общепризнано. Установлен порядок утверждения уставов, избрания руководящих органов академии, создания и ликвидации государственных академий наук. Каждая государственная академия наук является юридическим лицом, но и входящие в ее состав учреждения также могут быть юридическими лицами. Проблема заключается в том, чтобы выбрать теоретическую модель и юридическую фор-
ИННОВАЦИИ № 10 (156), 2011
ИННОВАЦИИ № 10 (156), 2011
му представления государственных академий наук, как субъектов правоотношений. Это представляется крайне сложной, почти неразрешимой задачей для действующей концепции юридических лиц в гражданском праве России.
Возможно, ситуация когда-то изменится, если будут приняты поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации. Проект изменений в отдельные разделы Гражданского кодекса Российской Федерации подготовлен Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации. В частности, предполагается ввести новые понятия, разделяющие юридические лица на «корпоративные» и «унитарные». Юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом на участие в управлении их деятельностью (право членства), являются корпоративными организациями. В предмет гражданского законодательства включена еще одна группа отношений, регулируемых гражданским законодательством, а именно корпоративные отношения, под которыми следует понимать отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими [1].
Была сделана еще одна попытка гармонизировать правовой статус государственных академий наук с действующим законодательством.
Проект федерального закона № 556529-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся деятельности государственных академий наук и подведомственных им организаций», был внесен Правительством Российской Федерации в Государственной Думы в начале июня 2011 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской академии наук».
Согласно указанному законопроекту современный взгляд на правовой статус государственных академий наук можно представить следующим образом.
1. Российская академия наук — РАН, отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук — РАСН, Российская академия медицинских наук — РАМН, Российская академия образования — РАО, Российская академия архитектуры и строительных наук — РААСН, Российская академия художеств — РАХ) являются государственными академиями наук — некоммерческими самоуправляемыми организациями, созданными в форме государственных бюджетных учреждений.
2. РАН, РАСН, РАМН, РАО, РААСН и РАХ наделены правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в том числе правом на создание, реорганизацию, ликвидацию подведомственных организаций, изменение типа подведом-
ственного государственного учреждения, а также правом на утверждение уставов подведомственных организаций и назначение руководителей подведомственных организаций.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, РАН, РАСН, РАМН, РАО, РААСН и РАХ, осуществляющие от имени Российской Федерации полномочия собственника переданного им федерального имущества, вправе осуществлять функции учредителя государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Государственные унитарные предприятия создаются, реорганизуются и ликвидируются государственными академиями наук по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом.
4. Организации, подведомственные государственным академиям наук, владеют, пользуются и распоряжаются федеральным имуществом, закрепленным за указанными организациями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами. Реестры федерального имущества, закрепленного за указанными организациями в оперативном управлении или в хозяйственном ведении, утверждаются соответствующими академиями наук.
5. РАН, РАСН, РАМН, РАО, РААСН и РАХ наделены правом осуществление от имени Российской Федерации полномочий собственника федерального имущества, закрепляемого за подведомственными организациями федерального имущества.
6. Порядок осуществления государственными академиями наук от имени Российской Федерации полномочий собственника федерального имущества, закрепляемого ими за подведомственными организациями, определяет Правительство Российской Федерации.
7. Реестры федерального имущества, передаваемого указанным академиям наук, а также перечни организаций, подведомственных государственным академиям наук, утверждает Правительство Российской Федерации.
Из всех перечисленных выше положений следует выделить качества и свойства особых бюджетных учреждений — государственных академий наук, отличающие их от иных бюджетных учреждений.
Государственные академии наук относят к категории организаций, основанных на началах членства, что присуще и некоторым другим видам некоммерческих организаций таким как: потребительский кооператив, товарищество собственников жилья, общественная или религиозная организация. Все формы и виды учреждений, кроме государственных академий наук, не основаны на членстве. Наличие членства сказывается, в основном, на способах и формах управления учреждением, но может стать причиной для отнесения соответствующих юридически лиц к особой организационно-правовой форме.
Государственные академии наук отнесены к категории организаций, основанных на началах самоуправле-
ния. В общем случае, самоуправление есть состояние, при котором субъект и объект управления совпадают. Наряду с академиями наук есть и другие самоуправляемые (саморегулируемые) учреждения: палаты адвокатов, нотариусов; организации, действующие на рынке ценных бумаг и иные.
Самоуправление государственных академии наук проявляется через наличие механизмов управления (обратных связей). Внедрение самоуправления является шагом к децентрализации системы принятия решений, приближением к автономии. В философии автономия означает самостоятельное бытие, определяемое собственным разумом и совестью. В правовом понимании, автономия — право, предоставляемое организациям, структурам, корпорациям руководствоваться собственными нормами и правилами в определенных пределах.
Самоуправление государственных академии наук не является полным. Часть управляющих решений принимают внешние структуры, например, Правительство Российской Федерации, ВАК и т. п. Правительство Российской Федерации устанавливает численность действительных членов и членов-корреспондентов государственных академии наук по представлению общего собрания академии, а также оклады за звания действительных членов Российской академии наук и членов-корреспондентов государственных академий наук. Важным внешним фактором воздействия на функционирование академий является определение объема бюджета, источников и процедуры финансирования. Кроме того, академическая свобода, основанная на идее самоуправления, имеет и более широкую трактовку, адекватную идее самоорганизации научного труда. С точки зрения самоорганизации науки академическая свобода распространяется и на организационно-правовые формы проведения фундаментальных исследований, которые осуществляются в научных центрах, имеющих статус государственных учреждений, акционерных обществ и иных организаций, основанных на различных формах собственности.
Имущество государственной академии наук образует единый фонд, предназначенный для выполнения уставных задач. Каждая академия владеет, пользуется и распоряжается имуществом в соответствии с положениями своего устава, при этом право распоряжения имуществом принадлежит исключительно ей как собственнику.
Отсюда вытекает нормативный характер тех положений устава, которые посвящены регламентации правоотношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом.
Имущество включает основные фонды и другое государственное имущество (здания, сооружения, жилищный фонд, транспортные средства, научноисследовательские суда, оборудование, инвентарь, информационные, библиотечные, архивные и музейные фонды, объекты здравоохранения, материальные ценности, денежные средства и др.), находившиеся в пользовании институтов, лабораторий, предприятий и организаций и переданные в ее исключительную собственность.
Очевидно, государственная академия наук должна оставить в своей собственности основные фонды общего назначения и социальной инфраструктуры. Объекты исключительной собственности (особо ценные или иные по специальному перечню) не могут быть переданы в собственность другим организациям или отчуждены иным образом. Академия должна распределить основные фонды и другое имущество между подведомственными организациями — юридическими лицами своей системы, чтобы они получили возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, закрепленным за ними на праве собственности, полного хозяйственного ведения или оперативного управления. Академия признается учредителем всех подведомственных организаций — юридических лиц своей системы. При утверждении уставов академия определяет объем прав на имущество. Наряду с этим академия решает вопросы создания, реорганизации, ликвидации, приема и выхода из академии научноисследовательских учреждений, предприятий и организаций, осуществляет контроль над эффективностью использования и сохранностью имущества в соответствии с законом и уставом академии.
Особого внимания заслуживает правовое положение научно-исследовательских институтов, подведомственных академии, чей общий статус опирается на акты нормативного характера, обязательные для научных организаций страны. При этом действует единый принцип хозяйственной деятельности с учетом специфических особенностей научных организаций, в частности прав собственности, включая право оперативного управления и право хозяйственного ведения.
Конституция Российской Федерации не содержит словосочетания «юридическое лицо», но оно есть в федеральных законах и применяется к коммерческим и некоммерческим организациям. Система законодательства о юридических лицах представляет собой рационально сконструированное единство нормативных правовых актов. Создание понятия «юридическое лицо» связано с реалиями жизни, деятельностью различных образований в обществе, с более общей концепцией субъекта права. С позиций юридических признаков абстрактное понятие субъекта права представляется, прежде всего, как совокупность прав и обязанностей.
Признание академии наук юридическим лицом некоторым ученым-юристам представлялось неточным. Они утверждали, что, будучи системой учреждений и организаций, академия юридическим лицом не является, в качестве такового выступают ее институты, предприятия и организации, а также органы управления (президиум и т. п.). Эти положения даже нашли свое отражение в тексте устава академии.
Положение о том, что государственные академии наук являются юридическими лицами, ныне общепризнано. Установлен порядок утверждения уставов, избрания руководящих органов академии, создания и ликвидации государственных академий наук. Каждая государственная академия наук является юридическим лицом, но и входящие в ее состав учреждения также могут быть юридическими лицами. Проблема заклю-
ИННОВАЦИИ № 10 (156), 2011
ИННОВАЦИИ № 10 (156), 2011
чается в том, чтобы выбрать теоретическую модель и юридическую форму представления государственных академий наук, как субъектов правоотношений.
Российская академия наук и пять отраслевых академий ранее назывались не государственными, а имеющими государственный статус. Поправки от 4 декабря 2006 г., внесенные в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», исключили недостаточную определенность положения о государственном статусе академий и охарактеризовали их как государственные учреждения.
Не бесспорным является отнесение государственных академий наук к субъектам публичного права или к субъектам частного права. Между понятиями юридического лица, как субъекта частного или субъекта публичного права нет непреодолимой грани, но различия все-таки есть. Эти различия обусловлены тем, чьи интересы лежат в основе деятельности государственных академий наук. Юридические лица частного и публичного права могут иметь и часто имеют неодинаковые организационно-правовые формы [2]. В зависимости от компромисса интересов должна быть выстроена структура управления государственных академий наук, схема финансирования и организации научных исследований.
Юридическое лицо публичного права всегда, хотя и по-разному, связано с публичной властью, государственными нуждами и госзаказом. В деятельности государственных академий наук гармонично сочетаются государственные нужды, публичные и частные интересы. Управление научной, научно-технической, художественной, культурной деятельностью в соответствии с законодательством должно осуществляться таким образом, чтобы не нарушать свободы творчества научных организаций и их работников. Органы государства, другие органы публичной власти гарантируют свободу творческой деятельности (право выбора конкретных направлений и методов деятельности), признают право на творческий риск, обеспечивают доступ к научной информации, гарантируют финансирование проектов, выполняемых по законам государства, других органов публичной власти.
Российская академия наук является самоуправляемой организацией, которая проводит фундаментальные и прикладные научные исследования по важнейшим проблемам естественных, технических, гуманитарных и общественных наук и принимает участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых за счет средств федерального бюджета научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования.
Предметом деятельности и основными задачами Российской академии наук являются: проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по важнейшим проблемам естественных, технических, гуманитарных и общественных наук; участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых за счет средств федерального бюджета; изучение и анализ достижений мировой науки с целью их использования в интересах России; разработка на основе достижений фундаментальной науки прогнозов технологического развития мировой экономики,
определение места и роли России на рынке наукоемкой продукции;
В современных условиях необходим постоянный диалог между наукой и властью, между учеными и политическими руководителями, на основе взаимного уважения сторон. При этом надо иметь в виду, что стремление вывести науку из-под всякого контроля может легко превратиться в корпоративную замкнутость.
Достижения, порожденные научным творчеством, охватывают индивидуальные результаты научного, литературного, художественного воплощения творческих идей. Это объекты авторского права. Было бы неправильно сводить реализацию свободы творчества только к авторским и изобретательским правоотношениям. Конституционное право на свободу творчества принадлежит всем гражданам, права авторства — лишь лицам, создавшим произведения науки, изобретения в технике. Творческая деятельность может и не завершиться появлением охраноспособного результата. Смысл и назначение свободы творчества не столько в создании авторских произведений, сколько в развитии целенаправленной и общественно полезной деятельности граждан страны, реализующих свои способности и дарования. Принцип свободы мысли и творческой деятельности в науке, конечно, не следует возводить в абсолют. Необходимо правильно представлять характер имеющихся здесь ограничений. Свобода научной мысли ограничена степенью освоения навыков абстрактного мышления, необходимостью использования творческого наследия предшественников. Свобода выбора объектов творчества и методов научных исследований имеет ограничения объективного характера, связанные с условиями найма и требованиями трудового законодательства. Поскольку научная работа выполняется по планам и программам, приобретающим характер служебных заданий, объекты и методы исследований во многом определяют соответствующими предписаниями с учетом условий в научных коллективах. Наличие у лица или организации определенного круга прав и обязанностей и признанной законом возможности иметь другие права и обязанности, возникающие в процессе участия в научно-исследовательской и экономической деятельности, составляет характерное качество субъекта права, именуемое правосубъектностью. Социальная ответственность ученых существовала всегда, но ее роль повышалась вместе с ростом значения науки в обществе. Взаимодействие государства и науки — это одна из кардинальных проблем для любого современного государства. Высший долг науки — служить истине, нести ответственность за истинность и достоверность полученного знания, а также полезность научных изысканий для общества. Ученые сотавляют часть общества, глубоко понимающую проблемы его развития. В условиях борьбы групповых интересов российская наука осталась, по-существу, единственным социальным институтом, выражающим интересы развития общества в целом [3]. Научно-образовательное сообщество является компетентным, ответственным и заслуживающим общественного доверия субъектом социального действия, способным выражать интересы
значительной части населения, которая осталась за рамками корпоративных кланов, получивших доступ к власти и собственности. Представителям науки необходимо осознать себя в качестве такой корпорации, сформулировать свои корпоративные интересы в форме научно обоснованной социально-экономической программы, конкретизированной в кульке взаимосвязанных законопроектов и заняться созданием и укреплением организационных структур, способных добиться реализации своих интересов. Для формирования сплоченной научной корпорации необходимо, прежде всего, четкое осознание своих собственных интересов широкими массами научного сообщества.
Общественно значимый характер интересов науки особенно отчетливо проявляется в современных условиях, когда научные знания становятся главным фактором социально-экономического и социальнополитического развития. Современный мир создан и поддерживается наукой. Главным направлением, по которому государству и науке предстоит вырабатывать взаимоприемлемые подходы, является определение четких правовых границ участия отечественной науки в рыночных отношениях. Государство, которое по сути дела подтолкнуло науку в рынок, в последнее время проявляет все большую озабоченность последствиями этой политики [4]. В свою очередь, ученые имеют не меньше оснований быть недовольными проводимой государством политикой в области управления наукой. Научное сообщество в целом болезненно переживает то обстоятельство, что вынужденная погоня за прибылью, несвойственная природе науки, ведет к свертыванию некоммерциализируемых областей научного знания и, прежде всего фундаментальных исследований. При этом даже те ученые, которые сумели встроиться в рыночные отношения, в массе своей не чувствуют себя комфортно. Очевидно, что здесь надо искать правовые подходы, которые устроили бы и государство, и науку.
Правительственный законопроект вносит изменения в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 23 августа
1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научнотехнической политике», в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части государственных унитарных предприятий, создаваемых государственными академиями наук. Кроме того, законопроектом предлагается внести изменение в Федеральный закон «Об автономных учреждениях», согласно которому решение о создании подведомственного государственной академии наук автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности путем его учреждения или изменения типа, принимается государственной академией наук, осуществляющей от имени Российской Федерации полномочия собственника переданного ей федерального имущества. Академии наук реализуют функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных им федеральных автономных учреждений.
Таким образом, государственные академии наук выступают как бюджетные учреждения особой организационно-правовой формы.
Список использованных источников
1. http: //www.consultant.ru/law/hotdocs/11059.html.
2. В. Е. Чиркин. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007.
3. В. В. Лапаева. Взаимодействие государства и науки: социальноправовые проблемы//Адвокат, № 5, 27.5.2001.
4. В. В. Лапаева. Социология права. М.: Норма, 2008.
About the legal status of the state academy of sciences G. K. Safaraliev, A. P. Berdashkevich.
The article analyses the peculiar legal status of the state academy of sciences, which are not covered by the organization legal forms established by the Civil Code of the Russian Federation. The authors thinks that such structures shall be regarded as a special type of corporate persons of public law, which are characterized by a combination of authoritative powers and powers of participating in commercial activities with the aim of executing public functions imposed on them. The article contains any proposals for introducing in the legislation.
Keywords: the state academy of sciences, the legal status.
