CC BY
301
О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти
СМИРНОВА Анна Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Российская Федерация, 198099, г. Санкт-Петербург, ул. Промышленная, 17А
E-mail: [email protected]
Проанализированы действующее законодательство, а также существующие в юридической науке позиции в области трактовки государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти. Автор отмечает неопределенность и противоречивость правового регулирования государственных услуг, а также отсутствие единого подхода в их определении в отечественной правовой теории. Указывается на недостатки мероприятий административной реформы, связанные с неоднозначностью толкования названной терминологии.
Ключевые слова: функции, полномочия, государственные услуги, органы исполнительной власти.
On Correlation between Public Services, Functions and Powers of the Executive Power Bodies
A. A. Smirnova, PhD in law
Saint Petersburg Campus of the National Research University "Higher School of Economics"
17A, Promyshlennaya st., Saint Petersburg, 198099, Russia
E-mail: [email protected]
The article analyzes the legislation in force as well as opinions existing in the legal science with respect to the interpretation of public services, functions and powers of the executive power bodies. The author notes the ambiguous and contradictory nature of legal regulation in the sphere of public services as well as the absence of a uniform approach to their definition in the Russian legal theory. The author also points out the drawbacks of the administrative reform measures related to the ambiguity in interpretation of the abovementioned terminology.
Keywords: functions, powers, public services, executive power bodies.
DOI: 10.12737/7853
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется функциями, положением в системе органов государственной власти и местного самоуправления, а также компетенцией и совокупностью полномочий1. В последнее десятилетие положение органов исполнительной власти также определяется и предоставляемыми ими государственными услугами. Введение госуслуг в юридическую теорию и практику вызвано переходом эконо-
1 См., например: Богданова И. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 56, 64—72; Малиненко Э. В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11.
мики России к рыночным отношениям и проведением административной реформы. В рамках административных преобразований проводятся мероприятия по внедрению в государственное управление либеральных идей западных демократий — теории общественных благ, концепции сервисного государства и нового государственного менеджмента. Согласно первой теории, объясняющей необходимость вмешательства государства в экономику, предложение ряда товаров, услуг, важных для общества и экономики в целом, должно обеспечиваться государством, поскольку сам рынок в необходимом количестве их обеспечить не способен из-за ограниченной мотивации, так как их потребляют
все, независимо от того, платят они за это или нет. Следовательно, в экономическом смысле государство предоставляет государственные услуги, являющиеся общественными благами2. Реализация положений концепции сервисного государства и нового государственного менеджмента предполагает замену централизованного подхода к организации государства на децентрализованный, передачу на договорной основе государственных функций сторонним организациям (аутсорсинг), внедрение в государственное управление форм и методов, принятых в частном бизнесе (подход к государственным служащим как к менеджерам; распространение на госслужбу «клиентских» отношений; ориентация на результаты и эффективность в деятельности государственных служащих и т. д.)3. Таким образом, государство должно трансформироваться из властного субъекта в некую корпорацию, оказывающую населению государственные услуги.
Однако внедрение экономических концепций и западных либеральных идей в российскую правовую систему прежде всего не было согласовано с уже существующими у нас правовыми терминами и категориями, что привело к путанице в их определении в нормативно-правовом массиве. Так, в действующем законодательстве государственные услуги определяются то через услуги (работы), то через полномочия, то через функции, то через социальные услуги или деятельность.
Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре фе-
2 См.: Санникова Л. Публичные услуги: мифы и реальность // Образование и право. 2011. № 8 (24). С. 83—94; Шаститко А. Е. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления // Бюллетень «Бюро экономического анализа». 2004. № 54. С. 4—5.
3 Подробнее см.: Лаврентьев А. Р. Адми-
нистративная реформа в России: учеб. пособие. Н. Новгород, 2011. С. 7—8.
деральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314) государственная услуга — это функция (подп. «д» п. 2).
На основании Бюджетного кодекса РФ государственные услуги (работы) — это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (ст. 6).
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепляет, что государственная услуга — деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (п. 1 ст. 2)4.
Приказом Минюста России от 29 ноября 2011 г. № 412 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского
4 В альтернативном законопроекте федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», подготовленном сотрудниками ИГП РАН, были высказаны предложения не смешивать категории функций и услуг (см.: Бачило И. Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М., 2012).
состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации» государственная регистрация актов гражданского состояния именуется государственной услугой. Однако п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» закрепляет, что государственная регистрация актов гражданского состояния является полномочием Российской Федерации.
Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 3 и др.) и от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Закон о социальной помощи) (ст. 62 и др.) предусматривается социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. К социальным услугам, например, относится бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. Порядок предоставления социальных услуг устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 5 ст. 63 Закона о социальной помощи). Гражданин может отказаться от получения социальной услуги через единый портал государственных и муниципальных услуг (п. 3 ч. 4 ст. 63 Закона о социальной помощи). Таким образом, социальная услуга фактически приравнивается к государственной услуге.
В юридической науке также существуют разногласия в трактовке соотношения государственных услуг,
функций и полномочий органов государственного управления.
С. Е. Нарышкин и Т. Я. Хабриева полагают, что содержащееся в вышеназванном Указе № 314 описание функций органов исполнительной власти позволяет подразумевать под ними группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями)5, отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). На взгляд авторов, данная классификация функций имела целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин «функции» в данном случае имел, скорее всего, «техническое» применение, которое, правда, предопределило очень вольное его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти6.
Некоторые ученые приравнивают государственные услуги к функциям государства и (или) функциям органов государственной власти.
В частности, Л. К. Терещенко считает, что государственные услуги тесно связаны с публичными функциями государства. При этом исследователь отмечает, что там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, государственные услуги не могут иметь места. В связи с этим автор разделяет государственные функции на две большие группы: 1) государственные функции, допускающие оказание госу-
5 Указ № 314 в перечень функций также включает и государственные услуги (подп. «д» п. 2).
6 См.: Нарышкин С. Е, Хабриева Т. Я. Ад-
министративная реформа в России: некото-
рые итоги и задачи юридической науки //
Журнал российского права. 2006. № 11. С. 7.
дарственных услуг и ориентированные на конечного пользователя — гражданина или юридическое лицо; 2) государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг7.
С. А. Шайдуров видит в государственной услуге функцию органов исполнительной власти, которая выражается в деятельности по реализации субъективных прав и обеспечению законных интересов граждан и организаций (услугополуча-телей). Назначение данной функции — помощь и предоставление благ гражданам и организациям от государства8.
Л. В. Бесчастнова при определении государственной услуги первоначально уходит от ее функциональной характеристики, обращая внимание на то, что госуслуга представляет собой нормативно-закрепленную, правомерную, индивидуализированную деятельность. Однако затем автор неоднократно подчеркивает, что государственная услуга является функцией9.
Другие исследователи указывают на невозможность проведения аналогии между государственными услугами и функциями.
Например, А. В. Нестеров не относит к государственным услугам продукты власти, продуцируемые государством при выполнении своих государственных функций. К государственным услугам (услугам власти) он относит только те услуги, которые установлены законом и оказываются уполномоченными законом
7 См.: Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 19.
8 См.: Шайдуров С. А. Функция по оказанию государственных услуг:особенности и место среди иных функций государственных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 120.
9 См.: Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 7, 16—19.
услугодателями добровольно обратившимся к ним заинтересованным лицам в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства. Государственные услуги ученый подразделяет на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услу-гополучателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услу-гополучателей на платной основе10. Однако впоследствии А. В. Нестеров то ли случайно, то ли намеренно все же причислил государственные услуги к одному из видов административных функций11.
Некоторыми учеными отдельно от государственных выделяются публичные услуги.
Л. К. Терещенко указывает, что одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Публичные услуги могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, — это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Государственная услуга в первую очередь характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы12.
Ю. А. Тихомиров разделяет властные, управленческие полномочия и публичные услуги, связывая последние с публичными функциями государства и деятельностью государственных структур и одновре-
10 См.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 22—26.
11 См.: Нестеров А. В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 8.
12 См.: Терещенко Л. К. Указ. соч. С. 16 —17.
менно относя их к компетенции органов государственной власти. Публичные услуги определяются им как юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан. К органам, предоставляющим публичные услуги, ученый относит организации почтовой связи, нотариусов, службы занятости в регионах, службы земельного кадастра, органы статистики и другие подобные органы и учреждения, которые в совокупности обеспечивают государственное управление и регулирование в соответствующих сферах13.
В то же время встречаются позиции, которые уравнивают государственные и публичные услуги.
Например, Н. В. Путило рассматривает государственные и публичные услуги как идентичные категории, допускает оказание государственных услуг лишь в очень ограниченных случаях, когда отношения по их предоставлению не могут быть урегулированы нормами частного права и одновременно подобные услуги не предполагают прямого исполнения государственно-властных полномочий. Например, такие связанные с использованием административного потенциала услуги, как содействие при трудоустройстве, предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), а также различные формы консультативной и иной поддержки. В большей степени соответствует правильному пониманию государственных услуг разработка административных регламентов предоставления государственных услуг гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации и нуждающимся в срочной социальной помощи и т. п. Н. В. Пу-тило небезосновательно указывает, что восприятие государственной услуги в России пока порождает больше проблем, нежели их реше-
13 См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200—204.
ний, в отличие от Германии и Франции, где публичные услуги существуют давно и эффективно14.
Корректно ли смешение всех вышеуказанных понятий? На наш взгляд, нет. Услуги, функции и полномочия исполнительных органов государственной власти — это совершенно разные правовые термины и категории15.
Функция (лат. ^п^ю) — это исполнение, обязанность, круг деятельности. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые явление, отношения, состояния, на которое данные явления отношения и состояния реагируют и которое они воспринимают16. Функция органа исполнительной власти — это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления. Она всегда имеет властный характер. Наукой административного права выделяются следующие функции органов государственного управления: сбор, обработка, анализ информации, передача ее другим органам; регулирование; руководство; организация; планирование; прогнозирование; контроль; координация17. Функции органа исполнительной власти (функции государственного управления) реализуются в ме-
14 Подробнее см.: Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6. С. 3—8.
15 Также см.: Кирин А. В., Побежимо-ва Н. И. Актуальные проблемы административного права // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67—69.
16 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2009. С. 181.
17 См., например: Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 31; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 30—41; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I. М., 2002. С. 169—200.
тодах и формах государственного управления18.
Властное полномочие — это обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действия, обращенное к физическим и юридическим лицам19.
Взаимодействие функций, полномочий органа исполнительной власти можно рассмотреть на примере правотворчества. Орган исполнительной власти правоустанавливающим актом наделяется властными полномочиями по изданию нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Как следствие, властный субъект будет осуществлять функцию по регулированию охраны окружающей среды.
Слово «услуга» в русском языке имеет несколько значений: действие, приносящее помощь, пользу другому; те или иные хозяйственные удобства, предоставляемые населению, жильцу, помощь по хозяйству, коммунальные услуги (освещение, канализация, газ и проч.); работа, выполняемая для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей при обслуживании кого-либо20. В России услуги традиционно оказываются в рамках гражданско-правовых отношений. Под услугой в гражданском праве понимается деятельность исполнителя, создающая определенный полезный эффект не в виде овеществленного результата, а в виде самой деятельности21. Услуги бывают возмездные и безвозмездные.
18 См.: Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М., 2011. С. 34; Административное право: учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Ста-рилов. М., 2008. С. 362.
19 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 138.
20 См.: Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 2000. С. 1399.
21 См.: Гражданский кодекс Российской
Федерации: постатейный комментарий:
Особенностью правоотношений по предоставлению услуг являются равенство сторон, обоюдное добровольное согласие субъектов на вступление в подобные отношения; никто из их участников не вправе предписывать другому определенное правовое поведение.
Таким образом, услуги являются частноправовой категорией и связаны с реализацией интересов, потребностей отдельных лиц в перевозках, связи, электроэнергии и т. п. В то время как функции и полномочия относятся к публично-правовым категориям, посредством которых осуществляется реализация интересов государства в целом. Функции и полномочия в отличие от услуг преследуют более масштабные и важные для общества цели: социально-экономические, политические, обеспечительные и организационно-правовые. Правоотношения в области реализации функций и полномочий — это не оказание услуг, базирующееся на равноправных и добровольных отношениях, это основанное на власти-подчинении, практическое, организующее и регулирующее воздействие субъектов управления на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преоб-разования22.
Сторонники концепции сервисного государства считают, что появление в публичном праве государственных услуг является признаком проникновения элементов частного права в публичное. Государственные услуги рассматриваются ими как атрибут новой сущности государства, которое отказывается от исключительно традиционных властных методов, используя договорные. Классические властеот-ношения сохраняются, но обретают новые черты — заявительный порядок предоставления публичных
в 3 т. Т. II / под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2014. С. 417.
22 См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 62.
услуг (т. е. по инициативе частного субъекта), повышение прозрачности государственного управления под влиянием защиты более слабого субъекта (гражданина). «Обслуживающий» характер государства меняет конфигурацию публичного права, происходит заметное усиление гарантий ответственности государства и его органов перед частными лицами23.
Однако изучение законодательства показывает, что изменение наименования полномочий и функций органов исполнительной власти на государственные услуги, предоставляемые органами исполнительной власти, не повлекло изменения характера отношений между государственной администрацией и гражданами. На сегодняшний день в отношениях, которые определяются как отношения по предоставлению государственных услуг (лицензирование, сертификация, выдача разрешений, экспертиза и т. д.), один из субъектов — орган исполнительной власти всегда действует юридически властно: устанавливает права и обязанности физических или юридических лиц, условия их реализации, а также применяет санкции за нарушение действующего законодательства. Несмотря на то что лицензирование, сертификация, экспертиза и т. п. осуществляются органами государственного управления в заявительном порядке по волеизъявлению физического или юридического лица, равноправия в этих отношениях нет и не может быть, пока существуют государство и органы государственной власти. И это обусловлено сущностью публично-правовых отношений. При этом прозрачность государственного управления, ответственность государства перед своими гражданами обеспечиваются не путем введения гражданско-
23 См.: Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 12.
правовых институтов и методов в публичное право, а с помощью других давно известных и апробированных в истории публично-правовых институтов форм и методов управления: стабильного, качественного и эффективного законодательства; устойчивой и оптимальной системы и структуры органов государственного управления, а также их функций и полномочий; высокого профессионализма государственных служащих, обеспечиваемого их справедливым и независимым отбором, постоянными и высокими социальными и материальными гарантиями; неотвратимости ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности за совершенные проступки и т. п.
Идея проникновения частноправовых институтов в государственное управление привела к тому, что в юридической литературе рассматривается сходство государственных и возмездных услуг, оказываемых в гражданско-правовых отношениях, когда условием взаимодействия гражданина и государственного органа выступает обязанность гражданина внести обязательный платеж в государственную казну24. При этом обсуждается вопрос о цене предоставляемых государством услуг25. В нормативных правовых актах органов государственной власти также периодически упоминаются платные государственные услуги. Например, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муни-
24 См.: Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 72.
25 См., например: Гафарова Г. Р. Финансово-правовые аспекты ценообразования в сфере государственных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11. С. 22—26.
ципальных услуг на 2011—2013 гг.26 (далее — Концепция снижения административных барьеров) одно из направлений административной реформы обозначено как оптимизация предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления платных услуг.
Между тем цели и задачи государства, а также его функции гораздо сложнее, чем простое извлечение прибыли из деятельности его органов. Государство не может полностью (эквивалентно) компенсировать свои затраты на реализацию публичных функций за счет частных лиц, в отношении которых совершаются юридически значимые действия. Как верно замечает П. Кир-хофф, «...принцип правового государства отвергает коммерциализацию государственного управления и ограничивает расходы, связанные с оказанием услуг государством в ответ на платежеспособный спрос»27. Перевод на частноправовые рельсы отношений в области здравоохранения, образования, искусства, культуры, по сути, уже привел к противоречию с гарантированными Конституцией РФ гражданам правами и возможностями в этих важных сферах жизнедеятельности28.
Введение государственных услуг в деятельность органов государственного управления также поставило вопрос о целесообразности осуществления тех или иных государственных функций и полномочий по аналогии с частноправовыми отношениями, в которых если услуга не востребована, то производитель
26 Утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р.
27 Цит. по: Демин А. В. Налоговое право России: учеб. пособие. Красноярск, 2006. С. 96.
28 См.: ПоленинаС. В. Взаимодействие си-
стемы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 10.
перестает осуществлять соответствующую деятельность. А. В. Нестеров, сравнивая частноправовые и публично-правовые отношения, указывает, что следует отказаться от государственных услуг, не востребованных обществом и «навязываемых» органами государственного управления29. Однако не вполне корректно говорить о востребованности государственных услуг, которые в действительности являются государственными полномочиями и функциями. Как уже указывалось выше, характерной особенностью полномочий органов государства является то, что немалая их часть нацелена на обеспечение интересов общества в целом, а не отдельных субъектов. Значительное количество граждан и организаций отказались бы от получения разного рода лицензий, разрешений, заключений, сертификатов или квот, являющихся основанием для осуществления той или иной коммерческой деятельности. В то же время данные разрешительные акты необходимы для безопасности и благополучия всего общества. То же лицензирование предотвращает ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия. К тому же критерии востребованности государственных услуг представляются весьма размытыми. Например, одной из функций любого органа исполнительной власти является предоставление информации о своей деятельности. Но если граждане не обращаются в государственный орган за информацией или обращаются за ней редко, то это не является основанием для упразднения данной функции.
Нельзя также не отметить, что реализация идеи ликвидации избыточных функций и полномочий органов исполнительной власти при про-
29 См.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной. С. 22—26.
ведении мероприятий административной реформы вызывала очень много вопросов. Критерии оценки функций были такими разнообразными и настолько сложными, что в них запутывались даже эксперты. В итоге существенная часть функций по регулированию предпринимательской деятельности, особенно контрольно-надзорных, была признана избыточной. Таковыми были признаны функции мониторинга, ведения реестров и отраслевых балансов, экспертиз и внутриведомственного контроля, вневедомственного контроля и надзора, ведомственной сертификации, стандартизации, гарантийного и авторского надзора, сбора сведений от хозяйствующих субъектов, представления в статистические органы бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, методического руководства, разработки правил и методов измерений и испытаний30.
Приравнивание государственных полномочий и функций к услугам и последующее внедрение аутсорсинга в административно-управленческий процесс повлекло передачу исполнения отдельных государственных полномочий и функций различным саморегулируемым организациям. Ю. А. Тихомиров отмечает, что введение аутсорсинга, по сути, является одним из путей «сброса» государственных функций31. Создание саморегулируемых организаций как альтернативы лицензированию некоторых видов деятельности повлекло следующие проблемы: низкую активность в процессе стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности; невысокую эффективность контроля, осуществляемого саморегулируе-
30 Подробнее см.: Вишняков В. Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 9.
31 См.: Тихомиров Ю. А. Централизация и
децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 105.
мыми организациями в отношении своих членов; отсутствие должного государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, а также наработанных механизмов внесудебного урегулирования споров в рамках саморегулируемых организаций (п. 5 Концепции снижения административных барьеров).
Как один из положительных моментов введения государственных услуг Л. В. Санникова отмечает введение административных регламентов предоставления государственных услуг, которые должны существенно упростить содержание административных процедур, поскольку будут исключены избыточные процедуры, уменьшено число внутренних согласований и использованы современные информационные технологии32. Однако в постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» установлено, что регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Таким образом, в административных регламентах по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций не могут быть закреплены иные полномочия и процедуры, чем те, которые были закреплены в актах с большей юридической силой: законах, указах, постановлениях и утверждаемых ими порядках, регламентах, положениях и т. п. Наличие нескольких нормативных правовых актов, регулирующих идентичные отношения и дублирующих друг друга (администра-
32 См.: СанниковаЛ. В. Указ. соч. С. 83—94.
тивные регламенты и разнообразные порядки, положения), нельзя признать положительным. Необоснованно увеличивается объем действующего законодательства, что влечет его инфляцию, а также правоприменительные проблемы (коллизию, конкуренцию норм и т. п.). Кроме того, практика применения административных регламентов показывает, что в действительности сроки осуществления административных процедур ничуть не сократились. Все так же задерживается выдача лицензий, разного рода разрешений и свидетельств. Люди по-прежнему вынуждены сидеть в очередях и ходить по многочисленным инстанциям для получения нужного документа. Порядок осуществления некоторых процедур упростился за счет введения разнообразных электронных форм регистрации, подачи документов и т. п. Но представляется, что в данном случае нужно говорить не об эффективности предоставления
государственных услуг, а об оптимизации государственного управления.
Таким образом, существующая в последнее время устойчивая тенденция довольно хаотичного и бессистемного перепутывания понятийного аппарата публичного и частного права, попытки введения институтов частного права в государственное управление приводят к коллизиям в законодательстве, дестабилизируют деятельность органов государственной власти и, как следствие, способствуют умалению значения и ценности как институтов государственной власти, так и государства в целом. В связи с этим представляется целесообразным и наиболее обоснованным толковать услуги, государственные полномочия и функции с точки зрения традиционных в отечественном праве подходов, не смешивать и без того сложные термины и характеризуемые ими правовые явления и институты.
Библиографический список
Административное право: учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2008.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2009.
Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976.
Бачило И. Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М., 2012.
Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007.
Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
Богданова И. А. Система науки конституционного права. М., 2001.
Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 2000.
Вишняков В. Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. № 7.
Гафарова Г. Р. Финансово-правовые аспекты ценообразования в сфере государственных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11.
Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М., 2011.
Гражданский кодекс Российской Федерации: постатейный комментарий: в 3 т. Т. II / под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2014.
Демин А. В. Налоговое право России: учеб. пособие. Красноярск, 2006.
Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административного права // Административное право и процесс. 2014. № 3.
Лаврентьев А. Р. Административная реформа в России: учеб. пособие. Н. Новгород, 2011.
Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.
Малиненко Э. В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.
Нестеров А. В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3.
Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.
Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9.
Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6.
Санникова Л. Публичные услуги: мифы и реальность // Образование и право. 2011. № 8 (24).
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I. М., 2002.
Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М., 1995.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
Тихомиров Ю. А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.
Шайдуров С. А. Функция по оказанию государственных услуг: особенности и место среди иных функций государственных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2012. № 9.
Шаститко А. Е. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления // Бюллетень «Бюро экономического анализа». 2004. № 54.
Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2.
