CC BY
63
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
О соотношении единого предмета правового регулирования и режимного административно-правового регулирования
Исследуются проблемы соотношения единого предмета правового регулирования и режимного административно-правового регулирования. Делается вывод о том, что правовое регулирование является системным институтом. Системность единого предмета правового регулирования требует системной формы правового регулирования, чему в полной мере отвечают административно-правовые режимы.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, административно-правовой режим, единый предмет правового регулирования, правовая норма, системность.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
About the ratio of the uniform subject of legal regulation and regime administrative and legal regulation
The problems of correlation of the uniform subject of legal regulation and regime administrative and legal regulation are considered. It was concluded that legal regulation is a systemic institution. Systematic of the uniform subject of legal regulation requires a systematic form of legal regulation, which fully comply with legal and administrative regimes.
Key words: administrative and legal regulation, administrative and legal regime, uniform subject of legal regulation, rule of law, systematic.
Исследование закономерностей, согласно которым определяется место предмета правового регулирования, в административном праве неуклонно относит нас к осмыслению процесса воздействия правовых норм на общественные отношения, а также роли функций права в регулировании общественных отношений. Процесс воздействия правовых норм на общественные отношения в юридической литературе получил название «правовое регулирование», к трактовке данного понятия в теории права имеются различные подходы. Так, С.С. Алексеев пишет, что категория «правовое регулирование» имеет основополагающее, ключевое значение для правоведения. На ее основе оказывается возможным, не отрываясь от юридической почвы и в полной мере используя исходные данные аналитической юриспруденции, еще в одном пункте -вслед за освещением правовых средств в статике - перейти рубеж сугубо юридической догматики, столь необходимой в области юридических знаний и все же узкой по своим теоретическим потенциям. Отличительная черта правового регулирования состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. Наи-
более общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения [1, с. 264].
В.М. Сырых же полагает, что правовое регулирование - форма осуществления функций государства как особого органа управления общими делами общества, а также составляющих его социальных групп (классов, наций, народностей, социальных сообществ и объединений различного рода и назначения). Правовое регулирование является видом социального регулирования и поэтому находится в определенной связи с другими его видами -морально-нравственным, религиозным, идеологическим, корпоративным, эстетическим и другим регулированием жизнедеятельности общества. Наконец, правовое регулирование обеспечивается государством [2, с. 191]. Из-за этого тезиса наиболее актуальным является положение о том, что правовое регулирование, прежде всего, проводится государством. Путем издания нормативных правовых актов государство осуществляет необходимое и достаточное
135
воздействие на соответствующие общественные отношения, тем более на административно-правовые отношения. Таким образом, можно полагать, что административно-правовое регулирование - это, прежде всего, результат деятельности государственных органов в сфере издания нормативных правовых актов, обязательных для исполнения, регулирующих поведение субъектов административно-правовых отношений, направленных на упорядочение отношений в соответствующей сфере общественной жизни.
Административно-правовое регулирование является составной частью государственного регулирования. Здесь следует отметить, что право само по себе ничего не регулирует, оно лишь предполагает участникам правоотношений определенную модель поведения. А правовое регулирование наступает в момент реализации правовых норм субъектами правоотношений.
Спектр нормативных административно-правовых актов, издаваемых государством, должен состоять из такого их набора, который бы позволил заключить, что правовое регулирование действительно состоялось.
Эта мысль весьма значима, т.к. обилие законов, подзаконных нормативных правовых актов не всегда может свидетельствовать о том, что в определенной сфере общественных отношений наступил правопорядок. Следовательно, эффективность административно-правового регулирования зависит от точной адресованности нормативных правовых актов. Для этого необходимо знать достоверно «адресата», в нашем случае - предмет административно-правового регулирования, а также способ воздействия на «адресата» - метод правового регулирования.
Что касается метода административно-правового регулирования, то в административном праве преобладающим является императивный метод правового регулирования отношений, поскольку отношения, регулируемые административно-правовыми нормами, строятся, как правило, на подчинении одного участника другому. К административно-правовым методам регулирования можно отнести методы согласования рекомендаций, они характерны для равных или независимых субъектов правоотношений. Изложенное позволяет полагать, что в административном праве способы воздействия на «адресата», т.е. методы административно-правового регулирования, в достаточной степени определены и не требуют дополнительных исследований.
А вот предмет административно-правового регулирования весьма разноплановый, взгляды ученых на него не до конца сформировались. Многие ученые полагают, что предмет правово-
го регулирования является разным для каждой отрасли права. И более того, вместе с методом правового регулирования предмет правового регулирования принимается в качестве критерия для разделения права на отрасли.
Деление российского права на отрасли целесообразно и имеет важнейшее значение для правовой науки, поскольку позволяет более предметно, глубоко, целенаправленно исследовать особенности построения правовых норм, регулирующих отношения в различных отраслях деятельности общества. Но стоит только перейти от чисто теоретических взглядов на правовую науку к осмыслению ее практического применения, как мы сталкиваемся со следующим вопросом: «Возможно ли посредством правовых норм, принадлежащих к одной отрасли права, урегулировать отношения, воздействующие на окружающую социальную среду» Ответ на этот вопрос достаточно очевиден, он заключается в том, что правовые нормы, принадлежащие только одной отрасли права, не способны урегулировать многоспектральные отношения в обществе, которые имеют по своей природе комплексный характер. Отношения, которые объективно существуют, как правило, регулируются правовыми нормами, принадлежащими различным отраслям права.
Право призвано регулировать в обществе не только отдельные отраслевые общественные отношения, а прежде всего общественные отношения в целом, т.е. комплексные общественные отношения. А такие отношения регулируются, как правило, правовыми нормами различных отраслей права. Следовательно, знание о том, что право должно регулировать не отдельные отраслевые отношения, а осуществлять регламентацию деятельности общества в целом, разумеется в необходимых пределах, дает возможность выстраивать юридические конструкции правовых норм различных отраслей права таким образом, чтобы была достигнута цель правового регулирования - наступление упорядочивания, гармонизации общественных отношений. Этот тезис приводит нас к мысли о том, что имеет право на существование единый предмет правового регулирования.
Предмет правового регулирования является одной из ключевых правовых категорий, определяющих направленность и цель правового регулирования, а следовательно, оказывает непосредственное воздействие на весь процесс построения юридических конструкций правовых норм, востребованность которых определяется необходимостью достижения поставленной правовой цели. В определенных сферах социальной жизни для урегулирования обществен-
136
ных отношений требуется различное по степени интенсивности применение правовых норм. Степень активности вторжения государства в социальные отношения зависит от общественной потребности в осуществлении правового воздействия на поведение людей, актуальности стимулирования совершения либо, наоборот, несовершения определенных поступков путем установления прав, обязанностей, запретов, а также ответственности за невыполнение правил, заложенных в правовых нормах.
На наш взгляд, методологически целесообразно познавать особенности единого предмета правового регулирования и его соотношения с административно-правовыми режимами, используя системный подход, рассматривая его как целостный объект, в то же время определяя его структуру, элементы и их взаимосвязи.
В теории права под предметом правового регулирования понимаются общественные отношения, регулирование которых объективно необходимо осуществлять посредством правовых норм. С.С. Алексеев констатирует, что в качестве непосредственного предмета правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, поведение, через которое только и можно осуществлять стимулирование или принуждение [1, с. 282].
Центральное место в предмете правового регулирования занимают отношения участников, которые под воздействием правовых норм становятся правоотношениями. Некоторые ученые в своих работах особо выделяют в предмете правового регулирования роль субъектов и объектов отношений, и это справедливо, поскольку невозможно урегулировать отношения сами по себе, без правового воздействия на субъекты отношений, а также на объекты, по поводу которых, собственно, и возникают отношения. Существует точка зрения о том, что предмет правового регулирования можно выделить в зависимости от принадлежности его к какой-либо одной отрасли права: административному, финансовому, уголовному, гражданскому, трудовому и т.п.
Одной из важных черт предмета правового регулирования, полагает В.М. Сырых, является общественное событие, социальное явление, на которое направлено правовое воздействие. Под предметом понимается то, на что направлено какое-либо действие. Соответственно, предмет правового регулирования составляют социальные явления, на которые воздействует право и определенным образом меняет их. Предмет правового регулирования носит объективный характер и, в конечном итоге, определяется общественными закономерностями, уровнем экономического и культурного развития общества [3, с. 152, 156].
Большинство ученых заостряют внимание на важности определения границ предмета правового регулирования. Право не должно, да и не может регулировать все общественные отношения, все социальные связи членов общества. Поэтому на каждом конкретно-историческом этапе общественного развития должна быть достаточно четко определена сфера правового регулирования.
В ряде научных взглядов на правовое регулирование общественных отношений отмечается, что от предмета правового регулирования зависит интенсивность государственного воздействия на отношения людей. Чрезмерно интенсивное или недостаточно интенсивное правовое регулирование может наступить в силу субъективных причин, прежде всего в силу излишней или, напротив, недостаточной законодательной деятельности компетентных органов, ошибочных в этой области решений. Но в то же время надо учитывать, что степень интенсивности правового регулирования решающим образом зависит от его предмета, других факторов. Есть общественные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, но в «мягком», преимущественно диспозитив-ном (это присуще правовому опосредованию отношений в гражданско-правовых сделках). Существуют такие сферы жизни (например, те, которые относятся к борьбе с преступностью, в том числе к необходимости обеспечения прав людей в процессе правоохранительной деятельности), где правовое регулирование по самой своей природе не может не быть напряженным, интенсивным [1, с. 285]. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а отсюда - и особенности структуры права. Те или иные виды общественных отношений (организационные, имущественные, властно-карательные и др.) способны «принимать» правовое регулирование не вообще, а строго определенных видов или в известном диапазоне таких видов. На специфику правового регулирования оказывают влияние также элементы общественных отношений - положение субъектов, особенности объектов и др. [4, с. 213].
Резюмируя взгляды ученых на исследуемую проблему, можно полагать, что предмет правового регулирования охватывает своим понятийным смыслом: специфические общественные отношения как таковые; носителей этих отношений - субъектов; объекты, по поводу которых субъекты отношений совершают волевые действия; общественные события, побуждающие к возникновению или прекращению отношений между субъектами. Такое расширительное толкование сущности предмета
137
правового регулирования обусловлено тем, что сами по себе общественные отношения существовать не могут, у них должны быть их носители - субъекты отношений, должен быть повод возникновения отношений - объекты, а также причины возникновения отношений -общественные события. Поэтому все перечисленные элементы предмета правового регулирования, соответственно, должны быть целью правового воздействия со стороны правотворческих органов.
Наличие в предмете правового регулирования составных частей дает основание считать, что сам предмет правового регулирования представляет собой систему, элементы которой взаимосвязаны между собой. Исследуя результаты применения методологии общей теории систем к правовым явлениям, В.Д. Сорокин отмечает, что простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности. В литературе отмечалось, что одно из свойств системы заключается в определенной степени организации ее элементов, когда составляющие систему элементы получают или обнаруживают такие качества, которых они не имели индивидуально [5, с. 23]. «Под системой, - отмечает С.А. Комаров, - понимается сложноорганизованное целое, включающее отдельные элементы, объединяемые разнообразными связями и взаимоотношениями» [6, с. 271]. По мнению некоторых авторов, взаимодействие между элементами системы должно также отвечать требованию совместимости элементов [7]. Неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент другой системы более высокого порядка. Элементы же исходной системы, в свою очередь, могут восприниматься как элементы системы более низкого порядка. Таковы кратко наиболее существенные свойства систем как таковых, в том числе и систем социальных, среди которых важное место занимает система права [8].
Предмет правового регулирования в совокупности своих элементов отвечает тем критериям, которые характеризуют его как систему: элементы предмета правового регулирования взаимодействуют между собой; предмет правового регулирования имеет свойство целостности; элементы предмета правового регулирования, находясь в системе, приобретают
такие качества, которых они не имели индивидуально; взаимодействие между элементами системы отвечает требованию совместимости элементов; предмет правового регулирования как система обладает качеством относительности, т.е. может рассматриваться как элемент другой системы более высокого порядка. Изложенное позволяет полагать, что поскольку предмет правового регулирования носит системный характер, то правовым воздействием должны быть охвачены все элементы этой системы: общественные отношения; субъекты отношений; объекты отношений; общественные события (факты, обстоятельства), побуждающие к возникновению или прекращению отношений между субъектами. Соответствующим образом можно сделать вывод о том, что правовое регулирование также должно носить системный характер, а предмет правового регулирования должен быть единым. В.Д. Сорокин отмечает, что единый предмет правового регулирования, несомненно, представляет собой крупномасштабную субстанцию, весьма сложную, многослойную и многопрофильную социальную систему, в структурировании которой непосредственно участвуют как минимум две группы элементов. Первую группу образуют фактические общественные отношения разнообразного содержания, объективно нуждающиеся именно в правовом регулировании. Вторую группу представляют своего рода юридические модели упомянутых общественных отношений [8, с. 58].
Административно-правовые режимы, как форма правового регулирования, призваны применяться в тех случаях, когда: необходимо эффективное правовое воздействие на сложные общественные отношения, в которых участвует множество субъектов; объекты правоотношений имеют особую общественную значимость; требуется гарантированное достижение правовой цели, поставленной правотворческим органом; необходимо обеспечить поведение субъектов правоотношений, выстраиваемое не по альтернативному принципу, а только по принципу соблюдения определенных правил, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Исследования показали, что для достижения таких целей в структуре административно-правовых режимов должны присутствовать следующие его элементы: режимные правила поведения субъектов правоотношений; различного рода режимные гарантии их соблюдения (юридические, организационные, информационные, материально-технические и т.п.); правовые статусы субъектов правоотношений, которые формируются соответствующими правовыми нормами.
138
Согласно закономерности построения сложных систем, основанной на взаимодействии части и целого, формирование административно-правовых режимов не может состоять только из набора различных правовых норм, они в обязательном порядке должны быть согласованы между собой, прежде всего исходя из цели правового воздействия на предмет правового регулирования.
Правовая норма является центральным звеном административно-правового режима. При этом взаимосвязь таких нормативных «звеньев» административно-правового режима, в соответствии с закономерностями развития, иерархической упорядоченности сложных систем, является не последовательной, а многомерной и многоуровневой, поскольку правовая норма может быть взаимосвязана не только с одной отдельно взятой нормой, но и с множеством других. Уровневые связи правовых норм образуются как связями внутри элементов системы, так и связями между элементами административно-правовых режимов. Многомерность связей правовых норм обусловлена иерархической закономерностью си-стемообразования. В административно-правовых режимах этот принцип выражается в том, что какой-либо административно-правовой режим может стать составной частью более широкоохватного (в смысле широты охвата своим праворегулирующим воздействием большего объема социальных правоотношений) административно-правового режима.
Таким образом, административно-правовые режимы, как форма правового регулирования, отвечают положению о том, что единый предмет правового регулирования, как системное образование, должен подвергаться системному правовому регулированию, поскольку сами административно-правовые режимы представляют собой сложную систему, осуществляющую комплексное административно-правовое регулирование отношений, направленную своим правым воздействием на каждый элемент единого предмета правового регулирования.
Административно-правовое регулирование имеет только ему присущую специфику воздействия на предмет правового регулирования. Так, Ю.А. Тихомиров полагает, что административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Причем оно, как собственно административное управление, распространяется на многие сферы государственной и обще-
ственной жизни. Длительность цикла последовательно совершаемых действий, побуждение субъектов права действовать самостоятельно, осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования.
Вполне естественно, что административно-правовое регулирование использует нормы дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические измерители (уровень цен и т.п.). Напомним, что оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы «оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов [9, с. 360]. Это высказывание подтверждает тезис о том, что предмет правового регулирования в административном праве является комплексным, т.е. единым.
Административно-правовые режимы в процессе правового регулирования, как правило, выполняют задачи, направленные на достижение социально значимых результатов в области государственного управления. Правотворческие органы в процессе правового регулирования правоотношений, связанных с жизненно важными для общества социальными явлениями, вводят определенные ограничения в поведение людей, которые призваны не допустить наступления вредных последствий для общества. Для этого требуется императивное, властно-приказное упорядочение организации деятельности субъектов и объектов правоотношений, формирование устойчивого порядка их функционирования. Тем не менее поведение людей не всегда подчиняется установленным правилам. Однако результаты правового регулирования отношений, допускающие правомерное или неправомерное поведение по усмотрению субъектов отношений, не могут быть приемлемыми. Поэтому для того чтобы правомерное поведение субъектов правоотношений было гарантированным, должны образовываться соответствующие юридические конструкции, охватывающие регулирующим воздействием все уровни социальных отношений (управленческих, гражданско-правовых, трудовых и др.), устанавливающие соответствующие права, обязанности, запреты, разрешения, дозволения, позволяющие объединить совокупность всех нормативных правовых актов, инструкций. Следовательно, предметом правового регулирования административно-правых режимов являются отношения из различных отраслей права, образующие единый комплекс
139
отношений, что позволяет говорить о едином предмете правового регулирования.
В правовых отношениях, как правило, принимает участие значительное число субъектов, в том числе обеспечивающих реализацию режимных правил и режимных гарантий. Реализация таких отношений должна быть соответствующим образом гарантирована и урегулирована с достаточной степенью точности и четкости, а целью такого регулирования является достижение правопорядка, обеспечение безопасности общества. Для реализации таких задач в систему режимных правоотношений включаются государственные органы, деятельность которых регулируется соответствующими административно-правовыми актами, вводятся определенные гражданско-правовые ограничения в свободе действий или в обращении с какими-либо предметами. С учетом закономерностей системы, каковой является административно-правовой режим, структура всего массива правового материала, обеспечивающего правомерное поведение субъектов режимного правового регулирования, должна быть соответствующим образом согласована по своим основным элементам: режимным правилам; режимным гарантиям, в том числе
1. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002.
2. Проблемы теории государства и права / под ред. В.М. Сырых. М., 2008.
3. Сырых В.М. Теория государства и права. М, 2007.
4. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2009.
5. Гальперин Л.Б., Лебедев П.Н. Кибернетика и управление социальными процессами // Вопросы теории советского права. 1966.
6. Комаров С.А. Общая теория государства и права: учеб. М., 1997.
7. Садовский В.Н. Системы и структуры как специфические предметы современного научного знания // Проблемы исследования систем и структур. М., 1965.
8. Сорокин В.Д. Правовое регулирование. Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003.
9. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005.
юридическим (уголовная, административная и иная ответственность за нарушение режимных правил); правовым статусам субъектов и объектов правоотношений. Иными словами, должен быть установлен правовой механизм, способный обеспечить эффективную реализацию правовых норм различных отраслей права, направленных на обеспечение функци-онированиясоответствующегоадминистративно-правового режима.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что единый предмет правового регулирования является системным институтом, в который входят следующие элементы: специфические волевые отношения; субъекты отношений; объекты, по поводу которых субъекты совершают волевые действия; общественные события, побуждающие к возникновению или прекращению отношений между субъектами. Системность единого предмета правового регулирования требует системной формы правового регулирования, чему в полной мере отвечают административно-правовые режимы. Единый предмет правового регулирования носит многоотраслевой характер, т.к. включает в себя отношения, которые регулируются правовыми нормами различных отраслей российского права.
1. Alekseev S.S. Ascension to the law. Searches and decisions. Moscow, 2002.
2. Problems of the theory of state and law / ed. by V.M. Syrykh. Moscow, 2008.
3. Syrykh V.M. Theory of state and law. Moscow, 2007.
4. Alekseev S.S. The general theory of law. Moscow, 2009.
5. Galperin L.B., Lebedev P.N. Cybernetics and management of social processes // Questions of the theory of the Soviet law. 1966.
6. Komarov S.A. General theory of state and law: textbook. Moscow, 1997.
7. Sadovsky V.N. Systems and structures as specific objects of modern scientific knowledge // Problem of research of systems and structures. Moscow, 1965.
8. Sorokin V.D. Legal regulation. Subject, method, process (macrolevel). St. Petersburg, 2003.
9. Tikhomirov Yu.A. Administrative law and process: full course. Moscow, 2005.
140
