CC BY
47
Социология
Инна ГАЗИЕВА
О РЕФОРМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье на основе результатов трёх социологических исследований анализируется состояние и промежуточные итоги реформирования местного самоуправления в Нижегородской обл., а также выявляются факторы, сдерживающие ход реформ.
In the article condition and intermediate results of local self-government’s reformation in Nizhny Novgorod region based on results of three sociological researches are analyzed, and the factors restraining reform’s motion are revealed.
Ключевые слова:
местное самоуправление, муниципальное образование, административная реформа; local self-government, municipal education, administrative reform.
Реформирование местного самоуправления в РФ направлено на повышение его эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическим отношениям. Главная цель реформы местного самоуправления сводится к чёткому определению круга вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделению его доходными источниками, необходимыми для качественного решения вопросов местного значения.
Основными задачами, которые должны быть решены в ходе реформирования, являются: разграничение полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления; оптимизация межбюджетных и имущественных отношений; усиление административной и гражданской ответственности муниципальных органов власти; определение границ муниципалитетов; привлечение населения к активному участию в деятельности местного самоуправления.
По результатам анализа хода выполнения требований Федерального закона № 131-Ф3, проведённого Министерством регионального развития РФ, на конец 2007 г. были подведены следующие промежуточные итоги реформы1: создана современная модель территориальной организации местного самоуправления; сформированы органы местного самоуправления; организована муниципальная служба; приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований; реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Исходя из этой оценки, результаты реформирования на местах могут показаться весьма и весьма успешными. Однако анализ данных трёх социологических исследований, проведённых среди руководителей и служащих муниципальных образований Нижегородской обл.2, свидетельствует о невысокой удовлетворённости ходом реформы и её результатами, о рассогласованности мнений и оце-
1 Официальный сайт Министерства регионального развития РФ // http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805
ГАЗИЕВА
Инна
Александровна — к.соц.н., социолог научноисследовательской методической лаборатории ВВАГС [email protected] [email protected]
2 Первое исследование проведено по инициативе Совета муниципальных образований Нижегородской области в апреле 2007 г. среди руководителей муниципальных образований Нижегородской обл. (М = 325). Второе исследование проведено в мае-июне 2007 г. среди служащих городских и районных администраций Нижегородской обл. (М = 536). Оба исследования проведены Волго-Вятской академией государственной службы под руководством д.соц.н., профессора В.А. Мальцева. Третье исследование проведено по инициативе Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в ноябре 2008 г. среди глав городских и сельских поселений, глав местных администраций, председателей представительных органов городских и сельских поселений Нижегородской обл. (М = 580) научно-исследовательской методической лабораторией Волго-Вятской академии государственной службы.
нок реформы со стороны респондентов, входящих в группы разных уровней, а именно глав и сотрудников администраций.
По словам абсолютного большинства глав муниципальных администраций (90%), полномочия их муниципальных образований в части решения вопросов местного значения частично переданы на уровень района, но характер взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений лишь немногими респондентами оценивается положительно. Так, три четверти опрошенных глав муниципалитетов считает самостоятельность муниципальных поселений весьма относительной, что проявляется в доминировании районов (45%). Кроме того, треть респондентов (31%) прямо говорят о том, что поселения, входящие в районы, находятся в положении просителей. Это с неизбежностью порождает определённую напряжённость в межмуниципальном взаимодействии и снижает его эффективность.
Также существуют некоторые проблемы в части разграничения муниципального имущества между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. Так, треть респондентов (30%) говорят о наличии серьёзных проблем в этой сфере, около половины респондентов (45%) видят эти проблемы, но не считают их на текущий момент существенными.
Одной из причин сложившейся ситуации, на наш взгляд, является недостаточно глубокая проработка существующих на местах проблем, что порождает вопрос о своевременности проводимой реформы. Подтверждением этому тезису является расхождение между мнением глав администраций и сотрудников о своевременности проводимой в стране муниципальной реформы. Более половины глав (55%) считают, что с реформой не стоило торопиться, в то время как такого мнения придерживаются лишь 2% служащих администраций. Вместе с тем о своевременности реформы говорят треть сотрудников и лишь 12% глав. Около пятой части и глав (17%), и сотрудников (21%) считают, что с реформой серьёзно опоздали и её нужно было начинать раньше.
Исходя из анализа ответов глав администраций муниципалитетов, можно говорить о том, что реформа в том виде, в ко-
тором она реализуется в нашей стране, была заведомо обречена на невозможность полной и своевременной её реализации. Рассогласованность в ответах разных групп респондентов говорит о низком уровне информированности муниципальных служащих о ходе реформы. Вместе с тем и служащие, и главы администраций муниципалитетов оказались единодушными в оценках результативности реформы местного самоуправления по состоянию на 2006 г.
Так, треть глав и служащих администраций (32% и 33% соответственно) положительно оценили изменения, происшедшие в их муниципальном образовании в связи с реформой; лишь каждый десятый негативно оценил происшедшие изменения (12%). В то же время обращает на себя внимание тот факт, что 30% сотрудников и 40% глав администраций считают, что ничего не изменилось, а каждый пятый глава и каждый четвертый сотрудник затрудняются дать какую-либо оценку сложившейся ситуации. Судя по оценкам глав, социально-экономическая ситуация в их муниципальных образованиях за последние годы реформирования местного самоуправления существенно не изменилась. И наоборот, возникла тенденция к её ухудшению.
Продолжая сравнивать материалы исследований разных лет, можно говорить о том, что оценка возможности для местного бюджета решать вопросы местного значения главами администраций существенно не изменилась: большинство респондентов этой группы как в 2007 г, так и в 2008 г. невысоко оценивают возможности местного бюджета (52% и 57% соответственно), считая, что его доходы, скорее, не позволяют решать вопросы местного значения в их муниципальном образовании. В то же время значительно большее число сотрудников считают, что доходы местного бюджета позволяют решать вопросы местного значения в их муниципальном образовании (40% сотрудников против 15% глав администраций).
Одним из основных элементов реформы местного самоуправления является разработка и принятие Федерального закона №131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в отдельных регионах страны вступил в силу уже с 1 января 2006 г., а в
полную силу вступил 1 января 2009 г. Данный закон призван установить новые подходы в вопросах организации и реализации полномочий органов местного самоуправления. Однако более трети муниципальных служащих (39%) и абсолютное большинство глав администраций (92%) считают, что закон реализуется не в полной мере. Треть служащих городских и районных администраций не имеют достаточного для выставления адекватной оценки представления о ходе реформы в их муниципальном образовании, поэтому с ответом затруднились.
На основании этих цифр мы можем говорить как о невысоком уровне информированности большинства служащих относительно хода реформы, так и о невысокой эффективности её реализации.
Мы можем также с очевидностью говорить о расхождении мнений глав и служащих в их оценках влияния норм закона №131-ФЗ на изменение ситуации в разных сферах жизнедеятельности муниципального образования. Надо отметить, что по ряду вопросов эти расхождения являются весьма значительными. Так, около трети глав считают, что под влиянием норм закона должны значительно улучшиться взаимоотношения органов местного самоуправления с региональными органами государственной власти, а также межму-ниципальное сотрудничество (30% и 28% соответственно), в то же время четверть служащих (25% и 23% соответственно) имеют противоположное мнение. Главы дают более позитивные оценки состояния разных сторон жизни муниципального образования, в то время как служащие, оценивая ситуацию более реалистично (они по своему положению находятся ближе к существующим в районе реалиям), не видят в принятом законе сильного инструмента борьбы со сложившейся в муниципалитете ситуацией. Зато многие служащие, в отличие от большинства глав, такой инструмент видят в проводимой в стране муниципальной реформе в целом.
Надежды как глав, так и служащих администраций муниципальных образований на оказание положительного влияния закона пока не оправдываются, поскольку результативность закона на протяжении всего переходного периода нельзя оценить как вполне высокую. Так, к концу переходного периода, установленного до момента вступления в силу закона, лишь
37% глав администраций (исследование 2008 г.) среди положительных результатов от реализации закона выделили увеличение возможностей органов местного самоуправления для решения своих задач. Четверть респондентов к положительным результатам отнесли увеличение оперативности решения вопросов жизнедеятельности (27%) и улучшение отношений населения с органами местного самоуправления (25%). Обращает на себя внимание тот факт, что около четверти всех респондентов (23%) считали, что положительных результатов нет, а пятая часть (18%) затруднилась дать какую-либо оценку реализации закона.
К концу переходного периода, установленного для начальной реализации ФЗ-131, оценка респондентами степени готовности муниципального образования к вступлению его в действие с 1 января 2009 г. в полном объёме оставалась невысокой. Так, за месяц до вступления в силу нового закона об общих принципах местного самоуправления в действие в полном объёме 42% респондентов оценили степень готовности своего муниципалитета как низкую, 34% — как среднюю и лишь 2% респондентов дали высокую оценку степени готовности их муниципального образования к вступлению закона в силу. Такие цифры могут говорить либо о недостаточности временного периода, выделенного законодателем на переход к полному вступлению в силу закона, либо о не вполне эффективной работе глав и служащих администраций муниципалитетов на протяжении переходного периода по выявлению и решению проблем местного самоуправления.
Следует заметить, что местное самоуправление относится к числу наиболее трудно и медленно реформируемых институтов. Преобразования в этой сфере обычно затруднены в силу особенностей и стереотипов психологии чиновников; системы их предпочтений и ценностных ориентаций; традиций, сложившихся в этой профессиональной среде; умений и квалификации муниципальных служащих и иных субъективных факторов.
Каковы же основные причины, сдерживающие ход реформы системы местного самоуправления? На основании проведенных исследований можно выделить три блока таких причин.
Финансовые проблемы. По мнению абсолютного большинства респондентов
(86%) (исследование 2008 г.), именно недостаточное финансовое обеспечение местных бюджетов в большей степени препятствует исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объёме.
Кадровые проблемы. Многие муниципальные образования, особенно небольшие, созданные в рамках реформы, отличаются низким качеством управления, что объясняется нехваткой квалифицированного персонала. Вместе с тем на местах идет недооценка серьёзности и глубины данной проблемы. Так, абсолютное большинство респондентов (76%) оценивают уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих в их муниципальном образовании как среднее, полагая, что им требуется лишь повышение квалификации. В то же время 90% респондентов считают необходимым прохождение специальной подготовки при поступлении на работу в органы местного самоуправления.
Низкая активность населения. По мнению большинства глав администраций и
сотрудников, население их муниципального образования не в полной мере осознаёт значение местного самоуправления и является малоактивным (73% и 65% соответственно). Причина возникновения данной проблемы видится, во-первых, в недостаточной эффективности деятельности органов местного самоуправления, а во-вторых, в невысоком качестве разъяснительной работы с населением о возможностях местного самоуправления или даже в полном отсутствии такой работы.
Таким образом, исходя из анализа проведённых социологических исследований, говорить о высокой результативности проводимой в Нижегородской обл. реформы местного самоуправления пока ещё рано. Более того, в данной статье представлен далеко не полный список причин, сдерживающих ход муниципальной реформы. Вместе с тем можно говорить о перспективах нейтрализации выделенных причин при условии их полного осознания, а также координированного взаимодействия муниципальных образований.
