CC BY
38
О РАСШИРЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
СВЕТЛАНА ЭДУАРДОВНА НЕСМЕЯНОВА
Доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного права,
директор Института государственного и международного права УрГЮУ, e-mail: [email protected]
Рассматриваются основные элементы конституционных и международных избирательных стандартов. Дается критическая оценка предложениям по закреплению основных избирательных стандартов в Конституции РФ. Подчеркивается роль Конституционного Суда РФ в выработке и расширении конституционных избирательных стандартов.
The basic elements of the constitutional and international electoral standards are considered. A critical estimation for the proposals to enshrine such standards in the Russian Constitution is given. The role of the Constitutional Court of the RF in creating and expanding the constitutional electoral standards is emphasized.
Ключевые слова: конституционные избирательные стандарты, международные избирательные стандарты, Конституция РФ, Конституционный Суд РФ
Key words: constitutional electoral standards, international electoral standards, Constitution of the RF, Constitutional Court of the RF
В конституциях большинства стран наряду с иными конституционными ценностями закрепляются избирательные стандарты. Основой для них являются международные акты, провозглашающие избирательные права, а также избирательные традиции, сложившиеся в государствах, и потребности современных конституционных демократий в ограничении властного произвола и обеспечении свободы индивида.
Зарубежные страны по-разному оценивают минимальный уровень конституционных избирательных стандартов. В ряде государств конституционный законодатель обходится лишь провозглашением избирательных прав и краткой регламентацией порядка формирования выборных государственных органов. В конституциях других стран подробнейшим образом регламентируются взаимоотношения доминирующих партий в ходе избирательных кампаний, проблемные моменты предыдущих выборов, избирательные традиции, которые хотелось бы оставить неизменными. Безусловно, подробное регулирование вопросов избирательного права в конституции приводит к стабильности избирательного законодательства.
В Конституции РФ нет самостоятельной главы, посвященной вопросам избирательного права. Тем не менее во многих статьях Основ-
ного закона определяются ключевые параметры российской избирательной системы. Выборы, наряду с референдумом, закрепляются как высшее непосредственное выражение власти народа в ч. 3 ст. 3. В ч. 2 ст. 32 установлено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право детализируется в ч. 2 ст. 130, в которой выборы определяются как способ осуществления населением местного самоуправления (ч. 2). Право граждан участвовать в выборах с 18 лет предусмотрено, пусть и косвенно, ст. 60 Конституции.
В связи со значимостью избирательных стандартов, используемых при формировании выборных органов государственной власти, в Конституции РФ в отношении Президента РФ определяются: срок его полномочий (шесть лет) и принципы его избрания - на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81), требования к кандидату в Президенты: наличие российского гражданства, возраст не менее 35 лет, срок постоянного проживания в РФ не менее десяти лет (ч. 2 ст. 81), ограничение для одного и того же лица занимать должность главы государства более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81), требование
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
к проведению выборов Президента не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий (ч. 2 ст. 92). Кроме того, за Президентом закрепляется обязанность назначать выборы депутатов Государственной Думы (ст. 84) и дату выборов этого органа в случае его роспуска таким образом, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска по основаниям, предусмотренным ст. 111 и 117 Конституции (ч. 2 ст. 109).
В отношении Государственной Думы в Конституции определены срок полномочий - пять лет (ч. 1 ст. 96), требования к кандидату в депутаты: наличие российского гражданства, возраст
Количество обращений в орган конституционной юстиции по вопросам избирательного права остается достаточно большим и особенно возрастает после избирательных кампаний
избирательной системе. Поэтому высказываются предложения о закреплении универсальных принципов избирательного права (о всеобщих равных прямых выборах при тайном голосовании) как основы всех выборов в стране, системы избирательных комиссий, возраста активного избирательного права и т. д., которые представляются вполне оправданными. Безусловно, за счет конституционного регулирования можно устранить некоторые «болевые точки» избирательного права, например определить исчерпывающий перечень избираемых органов власти и избирательную систему, четко разграничить предметы ведения РФ и ее субъектов по вопросам избирательного законодательства.
Однако есть ли необходимость внесения изменений в Конституцию с целью развития конституционных стандартов в сфере избирательного права? Прежде всего следует отметить, что развитие конституционных основ избирательного права (гл. 1 и 2 Конституции РФ) возможно только путем принятия новой Конституции.
Как уже говорилось, конституционные положения, определяющие основы избирательного права, соотносятся с международными избирательными стандартами, которые сегодня не являются кодифицированными и приведены, в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств и других актах. Международные стандарты применяются в России с учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы и в которой провозглашается их приоритет. Перечисленные международные акты содержат как принципы избирательного права, так и отдельные избирательные правила (процедуры).
Конституция РФ, признав международные стандарты, установив особенности российского избирательного права, заложила основы национального избирательного законодательства -конституционные избирательные стандарты. Следует отметить, что некоторые элементы избирательного права, предусмотренные Конституцией, просто дублируются законодательством и остаются стабильными (например, четко определен возраст для кандидатов в депутаты Государственной Думы). В других случаях, когда Конституция мягко указала на выборность органа, не определив избирательную систему, на основе которой проводятся выборы в ту же Государственную Думу, у законодателя возникает желание постоян-
не менее 21 года и наличие права участвовать в выборах (ч. 1 ст. 97). По поводу Совета Федерации в Конституции закреплено лишь его полномочие назначать выборы Президента РФ (ст. 102). Следует обратить внимание на то, что в Конституции РФ заложены основы законодательства в рассматриваемой сфере, в частности предусмотрена необходимость принятия федеральных законов, определяющих порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81), депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96) и порядок формирования Совета Федерации (ч. 2 ст. 96).
Все названные конституционные положения в совокупности составляют основу избирательного права. Однако не следует забывать, что и иные конституционные нормы участвуют в формировании конституционных стандартов избирательного права. К таковым необходимо отнести положения о России как демократическом государстве (ч. 1 ст. 1), о разделении властей (ст. 10), политическом многообразии, многопартийности (ч. 3 ст. 13), свободе мысли и слова (ст. 29), свободе объединений (ст. 30), свободе собраний (ст. 31), праве на судебную защиту (ст. 46) и др.
В результате можно констатировать наличие конституционных стандартов российского избирательного права и возможности развития, совершенствования, оптимизации этого права на законодательном уровне. Тем не менее у многих ученых и практиков возникает желание более четко обозначить именно конституционные основы избирательного права. Это, в частности, связано с тем, что ранее действовавшие конституции нашего государства имели отдельные главы, посвященные избирательным правам,
ного «совершенствования» избирательного законодательства в этой части исходя из временных потребностей и политических интересов.
В настоящее время в России действует специальное избирательное законодательство. К базовым законам прежде всего относится ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Для организации выборов Президента РФ принят ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Действует ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Аналогичные законы приняты на региональном уровне, признано муниципальное нормотворчество в соответствующей сфере. Таким образом, конституционные стандарты реализуются, в том числе, посредством их детализации в законодательстве. Безусловно, положения международных актов, Конституции и законодательства должны сочетаться, и немалую роль в этом играют органы конституционного контроля, в частности Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ, являясь органом конституционного судебного контроля, вправе рассматривать вопросы толкования Конституции РФ, соответствия законодательства (федерального и регионального) конституционным положениям. Обращаться в Конституционный Суд РФ могут как органы публичной власти, так и граждане. По этой причине количество обращений в орган конституционной юстиции по вопросам избирательного права остается достаточно большим и особенно возрастает после избирательных кампаний.
В решениях Конституционного Суда можно выделить правовые позиции по вопросам, во-первых, содержания избирательных прав граждан, их гарантий и защиты, во-вторых, реализации отдельных стадий избирательного процесса. Конституционный Суд многократно давал оценку конституционности нормативных правовых актов, раскрывающих принципы избирательного права, избирательные цензы, особенности избирательных систем; определяющих ограничения избирательных прав и порядок их восстановления, а также полномочия различных органов власти в регулировании избирательных правоотношений и др.
В одном из своих последних постановлений1 Конституционный Суд РФ показал соотношение разных норм и свою роль в разрешении спорных вопросов. В частности, ссылаясь на ст. 1, 3, 15, 17, 19, 32, 60 и 81 Конституции РФ, Суд установил, что существо закрепленного ст. 32 права граждан избирать и быть избранными заключается в их участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Для подкрепле-
ния своей позиции Суд указал на ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 3 Протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления и ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. В результате, обобщив положения Конституции РФ, международных правовых актов и проанализировав ранее сформулированные правовые позиции, Суд подчеркнул необходимость соблюдения в законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, и установления процедур, которые позволят обеспечивать честность, прозрачность, безопасность выборов и предотвращать возможные злоупотребления, не допуская в отношении граждан, обладающих активным избирательным правом, необоснованных ограни-
Конституционный Суд РФ способен не только
толковать конституционные положения, но и наполнять избирательное законодательство новым содержанием
чений, равно как и чрезмерных обременений, вынуждающих к отказу от участия в голосовании.
Таким образом, Конституционный Суд РФ способен не только толковать конституционные положения, раскрывая их смысл с учетом норм международного права, но и наполнять избирательное законодательство новым содержанием, тем самым расширяя избирательные стандарты. Представляется, что сегодня нет необходимости менять конституционный текст, выделяя в нем специальную главу или раздел с целью совершенствования избирательных прав и процедур. В России демократические ценности только формируются, традиции в избирательном праве еще не сложились. Исходя из сказанного, в свете необходимости минимального закрепления конституционных стандартов и признания международных стандартов следует больше внимания уделить совершенствованию национального избирательного законодательства с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Владимирской области // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2014. № 14.
