CC BY
71
ЭКОНОМИКА
с арендаторами. Один из выходов возможен следующий. Следует узаконить структуру стартовых платежей за лесные ресурсы на основе рентного подхода, предусмотрев две составные части: минимальная плата, определяемая в размере затрат, достаточных для простого воспроизводства используемого ресурса, оставляемых арендатору на эти цели, и чистый доход, принадлежащий владельцу лесов в виде остаточной стоимости от рыночной цены лесоматериалов за минусом затрат на их заготовку и воспроизводство, включая норматив рентабельности. Этот доход должен распределяться по законодательному соглашению между федеральным центром и субъектом РФ на цели, предусмотренные в их программах (федеральных и территориальных).
Вот за счет той части чистого дохода, которая отчисляется в федеральный бюджет, возможны будут крайне необходимые субвенции, но другого характера: они будут относиться уже не к операционным (текущим) затратам, а к целевым инвестициям, например, на соучастие в строительстве магистральных лесных дорог, расширяющих доступ к ресурсам федеральных лесов. При этом цена ресурса будет, естественно, возрастать, увеличивая чистый доход от его использования.
За счет части чистого дохода, которая может поступать в бюджет субъекта РФ, также расширяются возможности субъекта в составляемых им лесных планах для участия
в общем тройном партнерстве (федерация, субъект, бизнес) для улучшения инфраструктуры на территории управляемого лесного фонда.
В данной структуре стартовые цены могут быть определены при лесоустройстве и государственной лесоинвентаризации для тех участков леса, которые в проекте освоения лесов будут планироваться в рубку на ближайшие годы и могут войти в декларацию при предложенном заявительном порядке. В этом случае представляется прозрачная схема стоимостных отношений между государством и бизнесом, доступным для контроля органами лесоуправления на местах.
В данной статье мы не касаемся важной процедуры принятия решений для органов управления лесами и бизнеса на основе лесных планов субъектов РФ и входящих в них планов лесничеств, а также порядка и методического подхода к подготовке проектов освоения лесов и лесных деклараций в общей связи их между собой, которые должны будут проверяться на соответствие лесной сертификации, определяемой независимой от владельца лесов и арендатора организацией в процессе аудита. Все вышеназванные документы для принятия решений будут представлены в виде готовящихся исполнителями проектов подзаконных актов, и будем надеяться, что они будут соответствовать требуемым условиям организации устойчивого пользования и управления лесами.
О ПРОБЛЕМЕ НЕЛЕГАЛЬНЫХ РУБОК ЛЕСА
Н.А. БУРДИН, проф. ОАО «НИПИЭИлеспром», д-р экон. наук
Проблема нелегальных рубок в настоящее время привлекает все возрастающее внимание административных органов власти на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации, широкой общественности и средств массовой информации. Следует подчеркнуть, что проблема нелегальных рубок - это проблема большинства стран мира.
Впервые о нелегальных рубках и незаконной деятельности в лесном секторе было публично и официально заявлено на встрече руководителей стран «большой вось-
мерки» в Бирмингеме в 1998 г., а затем на Саммите в Окинаве в 2000 г. На Азиатской конференции на уровне министров в Бали в 2001 г. участники договорились о необходимости совместных действий по борьбе с незаконной деятельностью в лесном секторе. В 2002-2005 гг. в Европе и Азии различными международными организациями были проведены еще несколько совещаний, посвященных данной проблеме.
В настоящее время вопросы незаконных рубок и незаконной торговли лесомате-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2007
27
ЭКОНОМИКА
риалами начинают все более открыто обсуждаться в печати. Изучением перечисленных проблем занимаются правительства, неправительственные организации, частные компании и международные неправительственные и экологические организации.
В ежегодном обзоре рынка лесных товаров в 2004-2005 гг Комитета по лесоматериалам ЕЭК ООН отмечается, что на незаконно заготавливаемую древесину приходится 8-10 % мирового объема производства лесоматериалов и приблизительно такая же доля мирового объема торговли лесными товарами, в связи с чем ежегодные экономические потери стран составляют почти 15 млрд долл. США.
В конце2005 г. в Санкт-Петербурге прошла международная министерская конференция по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе Европы и Северной Америки, посвященная проблемам устранения нелегальных рубок.
На конференции было подчеркнуто, что потребители и производители - компании, правительства, финансовые структуры и частные лица, совместно отвечают за поддержку рынка для легальной лесной продукции, производимой с соблюдением принципов устойчивого развития. При этом не должен наноситься ущерб легально действующим производителям. Это может достигаться за счет уточнения определения легальности, политики ответственных закупок компаний, сертификации систем управления лесами и цепочек поставок, систем контроля движения древесины, политики закупок за счет бюджета, отвечающих требованиям международного законодательства и соглашений. При этом следует учитывать, что внутреннее потребление и торговля часто будут иметь большее значение, чем международная торговля. В рекомендациях конференции было указано, что в каждой стране должны быть разработаны и приняты к выполнению «Национальные планы действий» по устранению нелегальных рубок, и эти планы действий рекомендовано включить в национальные лесные политики.
Зарубежные и отечественные специалисты значения терминов «нелегальные рубки» и «незаконные рубки» трактуют по-разному. Одни употребляют термин «незаконные
рубки» для обозначения деятельности, относящейся к заготовке древесины, не согласующейся с национальными или субнациональными законами. Конференция европейских производителей бумаги (CEPI) считает, что незаконные рубки - это «заготовка древесины в нарушение национальных законов». На шестой конференции участников Конвенции по биологическому разнообразию (2002 г.) использовался термин «неразрешенные рубки». Что касается термина, «незаконная деятельность в лесном секторе», то он имеет более широкое значение, чем термин «незаконные рубки», и включает вопросы, связанные с транспортом, переработкой и торговлей лесоматериалами.
1) Незаконный захват лесных площадей путем вторжения на государственные лесные площади отдельных лиц, сообществ или частных корпораций с целью их преобразования в различные угодья, например сельскохозяйственные, а также незаконное занятие лесных площадей безземельными крестьянами с целью заставить правительство предоставить им право собственности на землю, а затем купить эту землю у крестьян.
2) Нелегальные рубки (незаконные) включают рубку охраняемых пород деревьев; копирование разрешений на рубку леса; повреждение деревьев с целью получения легальной возможности их срубить; заключение контрактов с предприятиями на заготовку деревьев на охраняемых площадях; рубку леса за пределами границ концессии; заготовку древесины в местах, где рубка леса запрещена: на крутых склонах, на берегах рек, на водосборных площадях; получение концессий с помощью взяток; умышленный поджог древостоев, незаконная транспортировка и торговля древесиной, незаконная бухгалтерия операций с заготовкой, переработкой и торговлей древесиной.
Статьей 92 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам.
По определению пленума Верховного суда Российской Федерации (постанов-
28
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2007
ЭКОНОМИКА
ление от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения») под незаконной порубкой следует понимать рубку деревьев, кустарников и лиан без лесорубочного билета, ордера или рубку по лесорубочному билету, ордеру, выданному с нарушением действующих правил рубок, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников и лиан, как указано в лесорубочном билете, ордере, до или после установленных в лесорубочном билете, ордере сроков рубки, рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке Правилами отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1998 г. № 551, или после вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права пользования участком лесного фонда.
Наиболее сложным вопросом при исследовании проблемы нелегальных рубок леса в Российской Федерации является количественная и стоимостная оценки. Органы статистики на региональном и федеральном уровнях какого-либо учета нелегальных рубок не ведут. Эту информацию можно получить только из актов органов милиции и работников лесхозов. В периодической печати (газетах, журналах) и средствах массовой информации постоянно сообщают о фактах незаконных рубок леса в тех или иных регионах Российской Федерации. На страницах «Лесной газеты» приводились примеры незаконных рубок леса в Северо-Западном, Центральном, Южном, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. В изданиях экологических организаций и выступлениях их работников на разного рода совещаниях и семинарах постоянно приводятся факты нелегальных рубок, доля которых по их оценке достигает 25-30 % от общего объема рубок леса в стране. На наш взгляд, эти цифры завышены и не всегда корректны. По нашим расчетам, доля нелегальных рубок колеблется по регионам Российской Федерации от 3 до 15 % и зависит в основном от спроса на
круглый лес и близости нечистоплотных зарубежных импортеров.
Отрицательные последствия нелегальных рубок крайне велики и включают:
- снижение устойчивого управления лесами;
- снижение конкурентоспособности лесоматериалов в будущем;
- снижение прибыли лесопромышленных предприятий;
- снижение инвестиционной привлекательности предприятий лесного сектора;
- нелегальные рубки способствуют росту предложений на дешевую (ворованную) древесину, что ведет к нечестной конкуренции и снижению конкурентоспособности легальных (честных) лесопромышленных предприятий;
- рост потерь древесного сырья, так как при нелегальных рубках заготавливается только качественная деловая древесина, а дровяная и низкосортная остается на лесосеках.
Нелегальные рубки наносят огромный ущерб качеству и состоянию лесного фонда, так как вырубаются только высококачественные хвойные деревья, из которых берется только стволовая часть диаметром не менее 20 см. Вершинная часть, сучья и лиственные деревья, которые мешают валке сосны и ели, спиливаются и остаются на лесосеке, что создает условия пожароопасности.
Проведенный нами анализ отечественных и зарубежных материалов по нелегальным рубкам, а также ознакомление с фактическими данными предприятий и организаций показали, что первостепенной задачей по снижению нелегальных рубок является выявление причин их появления.
На наш взгляд, к числу основных причин нелегальных рубок следует отнести:
- низкий жизненный уровень населения в сельских и лесных районах России;
- отсутствие надлежащих законодательных актов, направленных на защиту леса от нелегальных рубок;
- коррупция на всех уровнях управления лесным хозяйством и лесопромышленным комплексом, начиная от высших органов власти и кончая местными администрациями поселков, сел и деревень;
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 3/2007
29
ЭКОНОМИКА
- отсутствие полного и достоверного учета всей заготовленной древесины и учета использования ее в целях переработки и использования в необработанном виде;
- несовершенство бухгалтерского учета на малых предприятиях, которые практически не отчитываются об объемах переработки древесины и источниках ее получения;
- крайне низкий уровень сертификации лесов и лесных товаров;
- несовершенная структура лесопромышленного производства (низкий уровень глубокой переработки древесины);
- отсутствие в странах, импортирующих круглый лес из России, закона, запрещающего закупку нелегально заготовленной древесины;
- низкий уровень прозрачности и участия общественных организаций в деятельности лесохозяйственных и лесопромышленных предприятий, транспортных и таможенных органов, занимающихся перевозкой и экспортом круглого леса и других лесоматериалов;
- низкий уровень заработной платы работников лесного хозяйства;
- высокий уровень безработицы в большинстве сельских и лесных районов страны;
- наличие постоянного спроса на недорогую древесину, заготовленную нелегальным путем на внутреннем и внешнем рынках;
- недостаточная (неэффективная) работа правоохранительных органов по пресечению, обнаружению и наказанию за нелегальные рубки леса (фактор безразличности);
- крайне низкая обеспеченность работников лесного хозяйства техническими средствами борьбы с нелегальными рубками.
Лесное законодательство Российской Федерации не обеспечивается реальными действенными мерами по устранению нелегальных рубок леса. Практически отсутствует специальная служба по охране леса от нелегальных рубок. Абсолютное количество случаев незаконной рубки, даже зафиксированное работниками Министерства внутренних дел, так и остается на бумаге. У лесничих нет прав и технических средств для обеспечения охраны леса.
В большинстве случаев нелегальные рубки леса осуществляются по следующей
схеме: утром производится валка 20-40 крупных деревьев на заранее выбранном участке рядом с дорогой, по которой может пройти лесовозный автомобиль. Выпиливаются бревна пиловочные диаметром более 20 см, грузятся на лесовоз и отправляются на малое лесопильное предприятие, где распиливаются, а ночью или утром отгружаются потребителю.
На сегодняшний день процесс незаконных лесозаготовок затрагивает не только сферу нарушений лесного законодательства Российской Федерации, но и проблеммы транспортировки, переработки и реализации незаконно заготовленной древесины на внутреннем и внешнем рынках.
Анализ путей поступления на рынок незаконной древесины показал, что существуют два основных ее источника:
1) незаконная заготовка древесины, производимая при наличии разрешительных документов на лесосеках (перерубы, заготовка древесины в 50-метровых полосах вокруг лесосек, вдоль лесовозных дорог и т.д.);
2) рубка древесины без разрешительных документов или по поддельным разрешительным документам вне лесосек (незаконные порубки).
Древесина поступает на рынок или без соответствующих документов, или по подложным документам, чаще всего по более низким ценам. Такая древесина свободно покупается на внешнем рынке. Большой спрос и бесконтрольное потребление этой древесины создают условия и стимулируют незаконную ее заготовку, формируется рынок незаконно заготовленной или незаконно приобретенной древесины.
В действующем лесном законодательстве практически не решена проблема достоверности полного учета заготовленной древесины. Наглядным примером этого являются сравнительные данные вывозки древесины Росстата - главного статистического органа страны и Министерства природных ресурсов Российской Федерации, отвечающего за охрану и воспроизводство лесов.
В таблице приводятся данные за 2005 г. об объемах заготовки древесины в субъектах Федерации (по данным Росстата и Минприроды России).
30
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2007
ЭКОНОМИКА
Таблица
Объемы вывозки древесины по субъектам Российской Федерации
Субъект Российской Федерации Данные Росстата Данные МПР Отклонения +,- от данных Росстата
Ленинградская область 4683 8009 +3326
Республика Карелия 6720 7418 +698
Республика Коми 6074 6962 +888
Вологодская область 6948 10493 +3545
Кировская область 5535 8990 +3455
Свердловская область 3854 8206 +4352
Краснодарский Край 273 589 +316
Московская область 744 2127 +1383
Иркутская область 14656 20971 +6315
Красноярский край 6689 11657 +4968
Хабаровский край 8200 8983 +783
Приморский край 3959 4348 +389
Амурская область 1213 2035 +822
Как видно из представленной таблицы, по всем без исключения приведенным регионам Росстатом учитывается 45-95 % от общего объема рубок леса, что, безусловно, создает условия для нелегальных лесозаготовок.
В 2006 г. общий объем вывозки древесины составил 115,6 млрд м3, а объем рубки леса по главному промежуточному пользованию по материалам Министерства природных ресурсов 190,6 млрд м3. Разница официальных данных составляет - 75,0 млрд м3.
На малых предприятиях, занятых лесопилением, применяется упрощенная система бухгалтерского учета, что дает им право не отчитываться об объемах распиливаемых бревен, что также способствует переработке нелегально заготовленной древесины.
Нелегальные рубки - это тормоз для устойчивого управления лесами. Торговля незаконно заготовленной древесиной угрожает не только жизнеспособности законной торговли, но и ее репутации. Прекращение нелегальных рубок леса крайне необходимо для обеспечения в будущем конкурентоспособности лесоматериалов, так как незаконные рубки подрывают уверенность потребителей в том, что приобретаемые ими лесные продукты изготовлены из деревьев, заготовленных природощадящими методами и на законных основаниях. В то же время некоторые заинтересованные потребители могут полу-
чить выгоду от незаконных рубок из-за более дешевого сырья.
К отрицательным последствиям нелегальных рубок следует отнести также:
- снижение прибыли лесопромышленных предприятий;
- рост потерь древесного сырья, так как при нелегальных рубках используется только качественная деловая древесина, а дровяная и низкосортная древесина остаются на лесосеке;
- рост предложений на дешевую нелегальную древесину, что ведет к нечестной конкуренции и снижению конкурентоспособности легальных (честных) лесопромышленных компаний;
- снижение инвестиционной привлекательности предприятий лесного сектора;
- нарушение действующих лесохозяйственных требований, ухудшение качественного и породного состояния лесов.
К негативным последствиям нелегальных рубок леса следует отнести и рост нелегального лесопиления. В настоящее время в стране функционируют десятки тысяч мелких лесопилок, которые в определенной мере ориентированы на переработку более дешевого нелегально заготовленного пиловочника. Действующая на многих малых предприятиях упрощенная система бухгалтерского учета не требует отчетности по объемам перерабатываемого древесного сырья и полученных
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 3/2007
31
ЭКОНОМИКА
пиломатериалов. Не поэтому ли внутреннее потребление пиломатериалов в России за последние годы по официальным данным Росстата уменьшилось на 6,3 млн м3 , хотя реального снижения внутреннего потребления нет? В действительности оно обеспечивается за счет нелегального лесопиления.
В числе главных методов борьбы с незаконными рубками специалисты международных лесных организаций считают, в первую очередь, усиление мер государственного воздействия на этот процесс. Установлено, что основными причинами существования незаконных рубок является коррупция и неспособность правительств обеспечить правоприменение.
Коррупция имеет много определений. В Римском праве коррупцией считались действия, направленные на подкупы, фальсификацию и другие противоправные действия. В юридической науке понятие «коррупция» определялась как продажность служебных действий. Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы считает, что «коррупция» представляет собой взяточничество государственных должностных лиц. В России в проекте закона «О борьбе с коррупцией» дано следующее понятие «коррупции»: «Не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ».
Основой коррупции является совпадение интересов людей из преступного мира, с одной стороны, и чиновников и работников государственных организаций, с другой стороны. Все изложенные положения о коррупции в полной мере имеют место в лесном секторе России. Взяточничество работников лесного хозяйства при передаче в аренду участков лесного фонда вблизи дорог и имеющих лучшие качественные характеристики (ель, сосна), взяточничество работников милиции, работников железнодорожных служб
при погрузке незаконно заготовленной древесины, взятки работников таможенных служб при экспорте незаконно заготовленной древесины, взяточничество при составлении актов об освидетельствовании лесосек, пройденных рубками. Это даже не полный перечень коррупционных действий, которые имеют место в процессе охраны леса, заготовки, переработки, транспортировки и торговли круглым лесом и другими видами лесоматериалов.
К методам борьбы с незаконными рубками и незаконной торговлей лесоматериалами, на наш взгляд, можно отнести и такие меры, как введение системы подтверждения происхождения лесного товара с использованием лицензий и маркировок; международное сотрудничество и координация торговой статистики; обмен информацией по незаконным рубкам и незаконной торговле и изучение возможных противодействующих мер.
К первостепенным мероприятиям по снижению нелегальных рубок древесины в Российской Федерации относятся:
- мониторинг движения древесины по всей производственно распределительной цепочке, включая передачу участков лесного фонда в рубку; объемы заготовки древесины всеми видами рубок (главное пользование, промежуточное пользование, прочие виды рубок); ввоз и вывоз древесины в разрезе сортиментов по регионам внутри страны; экспорт и импорт древесины в страны СНГ и дальнего зарубежья; переработка древесины в лесопилении, фанерном, плитном и целлюлозно-бумажном производствах; использование древесины в непереработанном виде (линии связи и строительство, горнорудная промышленность и т.д.);
- организация органами государственной статистики полного учета заготовки древесины всеми видами рубок и производства пиломатериалов крупными, средними и мелкими предприятиями всех форм собственности;
- упорядочение норм расхода древесины на производство единицы лесоматериалов в лесопилении, фанерном, плитном, целлюлознобумажном и других сферах деревообработки;
- развитие систем сертификации лесов и лесоматериалов;
32
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 3/2007
