CC BY
158ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 343.985
Николай Семенович ЖЕЛЕЗНЯК,
начальник кафедры оперативно-розыскной деятельности Сибирского юридического института ФСКН России (г. Красноярск), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
zhns21@mail.ru
О ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ON THE PROBLEM OF THE IMPLEMENTATION OF THE PROSECUTOR'S SUPERVISION FUNCTION OVER ENFORCEMENT OF LAWS BY BODIES CARRYING OUT OPERATIONAL-SEARCH ACTIVITY
В статье рассматривается сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими розыскную деятельность, отмечаются его проблемы, предлагаются пути решения.
The article considers the essence of prosecutor's supervision over the implementation of laws by bodies carrying out operational search activity. The author notes prosecutor's supervision issues and suggests the ways of their solution.
Ключевые слова: прокурорский надзор, предмет, организация, проблема.
Keywords: prosecutor's supervision, subject, organization, problem.
Проблемы в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее - ОРД), обусловлены в значительной мере тем, что подавляющая часть прокуроров, руководителей и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, совсем не знают или знают недостаточно нормативную правовую регламентацию этой прокурорской функции.
В ст. 129 Конституции РФ (ч. 5), посвященной прокуратуре России, указано: "Пол- 7
номочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом".
Действительно, 17 января 1992 г. принят Закон РФ № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), где уже в ч. 1 ст. 1 указывается: "Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации".
Итак, нам следует запомнить, что основной функцией прокуратуры выступает осуществление надзора:
- за соблюдением Конституции РФ; и
- исполнением законов, действующих на ее территории.
Прокурорский надзор реализуется в соответствии с Законом о прокуратуре, в котором имеются несколько положений, являющихся основой нормативной правовой регламентации этой деятельности. Нас интересуют два таких предписания, помещенных в ч. 2 ст. 21:
- проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;
- при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Конкретизация оснований и процедур прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД содержится в приказе Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 (далее - Приказ), значительная часть положений которого, как показывает анализ, противоречит Закону о прокуратуре, Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) и вообще здравому смыслу. Кстати, до последнего времени прокурорский надзор за исполнением ФЗ об ОРД регламентировался приказом от 21.12.2007 № 207. Возникает вопрос: зачем прокуратуре создавать новый приказ, отличающийся от прежнего всего несколькими фразами? Ответ на него дают, во-первых, п. 4 этого приказа, согласно которому надзирающим прокурорам необходимо "...обеспечить... соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов"; во-вторых, сопоставительный анализ этих приказов, в последнем
из которых отсутствуют некоторые наиболее одиозные и противоречащие закону нормы.
Следует обратить внимание еще на одно установление Конституции РФ (ч. 5 ст. 76): "В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". Таким образом, что бы ни формулировалось в подзаконном акте, в случае противоречия его предписаний с нормами закона действовать будут законодательные положения. Итак, вернемся к Приказу.
В его пункте 5 предписывается проверки исполнения ФЗ об ОРД проводить по четырем основаниям.
И если предписание подпункта "а " о том, что такие проверки проводятся по обращениям граждан, юридических и должностных лиц, у нас не вызывает никаких возражений, поскольку соответствует указанному выше положению Закона о прокуратуре, то все остальные случаи проведения прокурорской проверки нуждаются в кратких характеристиках.
Так, подпункт "б" требует проведения прокурорской проверки исполнения ФЗ об ОРД по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях..., а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора.
Что касается результатов изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях, то непосредственно в них вряд ли можно найти какие-либо данные о нарушениях закона со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД. Единственно, что там можно обнаружить, так это документы по результатам проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее -ОРМ), "встроенные" в процесс доказывания по уголовному делу. Однако в случае выявления недостатков в части оценки фактических данных и их преобразования в доказательства претензии следует предъявлять расследующему уголовное дело лицу, а не сотрудникам оперативного подразделения.
Проведение прокурорской проверки в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора представляется нам предписанием, противоречащим изменениям, внесенным в ст. 7 ФЗ об ОРД1 и ст. 37 УПК РФ. В настоящее время прокурор лишен полномочия, связанного с дачей указаний, как в области ОРД, так и по уголовным делам. Что касается применяемого во многих актах прокурорского реагирования положения ч. 4 ст. 21 УПК РФ2, объясняющего право прокурора давать указания о проведении ОРМ, то согласно ему "...требования, поручения и запросы прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных настоящим Кодексом, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами". Представляется очевидным, что данная норма ориентирована (в рассматриваемом нами контексте) на положения ст. 37 УПК РФ, в которой отсутствует право прокурора давать какие-либо указания осуществляющим ОРД органам. Противоречит рассматриваемый пункт и ст. 7 ФЗ об ОРД, определяющей основания для проведения ОРМ.
Таким образом, предписание подпункта "б " о необходимости осуществления прокурорской проверки исполнения ФЗ об ОРД по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях..., а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора противоречит действующему закону, а значит, не подлежит исполнению.
Подпункт "в" устанавливает необходимость проведения проверок исполнения ФЗ об ОРД в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора.
Плановый порядок подразумевает проведение проверок в соответствии с имеющимся планом, что прямо противоречит ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, где содержится уже упоминавшееся нами ключе-
вое предписание: "Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором". Что касается указания вышестоящего прокурора, то и в этом случае в качестве основания такой проверки должна выступать поступившая в органы прокуратуры информация о нарушении закона.
Надзор, осуществляемый в плановом порядке, носит неконкретный, отвлеченный характер. Более того, прокурорская проверка по своей сути является не поиском информации о нарушении закона, а изучением сведений об известном правонарушении, выявлением его фактических обстоятельств.
Поэтому в случае предоставления уполномоченным прокурором предписания о надзорной проверке по указанным основаниям (в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора) должностные лица субъекта ОРД по первому основанию должны отказать ему в предоставлении запрошенных оперативных материалов (дел), по второму - добиться достоверной информации о том, какое основание использовал вышестоящий прокурор, давая указание подчиненному прокурору (это основание, по нашему мнению, должно содержаться в предписании на выполнение задания (надзорной проверки)). Отсутствие такой информации должно служить основанием для отказа в предоставлении прокурору запрошенных материалов (дел).
Подпункт "г" определяет необходимость проведения прокурорских проверок исполнения ФЗ об ОРД в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
1 В ред. Федерального закона от 24.07.2007 № 214-ФЗ.
2 В ред. Федерального закона от 02.12.2008 № 226-ФЗ.
В нормативном (мы его не называем, как положено, нормативным правовым актом, поскольку права в нём, к сожалению, очень мало. - Н.Ж.) акте используется неопределенное словосочетание "другие случаи", что, во-первых, не позволяет их конкретизировать, во-вторых, подразумевает возможность проведения прокурорских проверок в любой ситуации, не подпадающей под предшествующие пункты рассматриваемой нормы. Включенное в формулировку условие "с учетом состояния законности ... и отсутствия положительных результатов" является, с одной стороны, настолько оценочным и субъективным, что его можно применить к любой оперативной ситуации. С другой стороны, определение наличия или отсутствия положительных результатов в борьбе с преступностью может происходить с использованием таких критериев и параметров, что эти результаты в зависимости от желания проверяющей стороны основанного на "палочной" системе оценки результатов прокурорского надзора1 могут быть исключительно отрицательными.
Поэтому в случае предоставления уполномоченным прокурором предписания о надзорной проверке по указанным основаниям (в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов) должностные лица субъекта ОРД должны отказать ему в предоставлении запрошенных оперативных материалов (дел).
В пункте 6 рассматриваемого нормативного акта содержится предписание, согласно которому уполномоченным прокурорам при осуществлении надзорных мероприятий необходимо также проверять законность ОРД по десяти направлениям. Рассмотрим отдельные из них.
Так, в подпункте "б" кроме прочего фиксируется необходимость проверки соблюдения установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных опера-
тивно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения.
Очевидно, что указанную проверку нельзя идентифицировать с проверкой соблюдения законов органами, осуществляющими ОРД, поскольку порядок заведения и прекращения дел оперативного учета (далее - ДОУ), иных оперативно-служебных материалов, сроки и порядок их ведения закреплены не в законе, а в ведомственных нормативных правовых актах органов, осуществляющих ОРД.
Так как согласно ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов, в данном случае, на наш взгляд, прокурорский надзор вторгается в сферу ведомственного контроля, пытаясь его подменить. Однако, как отмечают представители Конституционного Суда РФ в одном из комментариев к ФЗ об ОРД: "Прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов . на прокурора не возложен. Это сфера ведомственного контроля"2.
Исходя из изложенного, в данном случае мы должны отказать уполномоченному прокурору в предоставлении запрошенных ДОУ (материалов) за исключением сведений об основаниях их заведения и прекращения (ч. 2 и ч. 4 ст. 10 ФЗ об ОРД), но только при наличии информации о нарушении закона, требующем принятия мер прокурором.
Согласно подпункту "з" прокурорам необходимо проверять соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в
1 См. пп. 21, 23 приложения 1 к Приказу.
2 Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности": с приложением решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека / вступ. ст. В.Д. Зорькина. М. : Норма, 2006. С.336.
отношении которых заводились такие дела и материалы. Что касается соблюдения обязательности регистрации ДОУ и иных оперативных материалов, то нам представляется не понятным, какое отношение это имеет к исполнению законов органами, осуществляющими ОРД, тем более ФЗ об ОРД, т.к. ни в одном из них такие предписания не зафиксированы.
Относительно законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились рассматриваемые дела и материалы, мы полагаем, что установить, законны или незаконны отмеченные действия, невозможно в связи с отсутствием соответствующих нормативных положений в законодательных актах. Так, зачастую постановка на учет таких лиц связана с информацией конфидента о причастности фигуранта к преступлению, попытка ознакомления прокурора с которой является явно противоправной.
С другой стороны, постановка или непостановка указанных лиц на учет не может являться предметом прокурорских проверок, поскольку согласно ФЗ об ОРД никоим образом не ограничивает их права и свободы.1
Вывод: в случае предоставления уполномоченным прокурором предписания о надзорной проверке по указанным основаниям должностные лица субъекта ОРД должны отказать ему в предоставлении запрошенных оперативных материалов (дел).
Согласно подпункту "и" прокурорам необходимо проверять соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.
Первая часть нормативного предписания явно выходит за пределы предмета прокурорского надзора, т.к. прямо покушается на право органов, осуществляющих
ОРД, самостоятельно определять тактику ОРМ: выбирать оптимальное из них в каждой конкретной ситуации, устанавливать целесообразную последовательность действий, решать вопрос о направлениях использования полученных результатов и т.п.
Кстати, в п. 9 Приказа содержится близкое к исследуемому весьма жесткое требование следующего содержания: "Установить, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязан: ... д) по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов оперативно-розыскной деятельности в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании".
Рассматриваемое предписание требует серьезного анализа, поскольку оно основано на положении п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, согласно которому прокурор уполномочен "...выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства". Более того, аналогичная не по форме, но по сути конструкция включена в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ как повод для возбуждения уголовного дела.
Вместе с тем следует понимать, что наличие в ДОУ или материалах проверки информации, свидетельствующей о признаках подготавливаемого или совершенного преступления (например, сбыта наркотического средства) не должно трактоваться как его укрытие или невыполнение задач
1 В соответствии с ч. 3 ст. 10 ФЗ об ОРД "факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина".
ОРД. Дело в том, что привлечение сбытчика к установленной законом ответственности с точки зрения решения задач ОРД факт не существенный. (Кстати, нужно еще будет доказать, что единственный задокументированный сбыт - не провокация со стороны органа, осуществляющего ОРД, о чем так часто заявляют задержанные и представители защиты. - Н.Ж.) Практика показывает, что в освободившейся в связи с привлечением сбытчика к уголовной ответственности нише незамедлительно появится новый сбытчик. Таким образом, цели ОРД по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан достигнуты не будут. Основная тактическая задача этой разработки - задокументировать деятельность организованной группы (сообщества) наркопре-ступников1, чему явно может помешать инициация прокурором решения вопроса об уголовном преследовании конкретного фигуранта по делу. Кроме того, такое решение вступает в противоречие с неоднократно отмечавшимся нами выше положением совместного указания Генеральной прокуратуры и МВД России о том, что "организация и тактика оперативно-розыскной деятельности, ее средства и методы не входят в предмет прокурорского надзора". Поэтому в случае попытки надзирающего прокурора потребовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании конкретного лица руководитель органа, уполномоченного на осуществление ОРД, должен разъяснить ему тлетворность и контрпродуктивность принятия такого решения. При выборе надзирающим лицом между интересами общества и государства в борьбе с наркопреступностью и желанием сделать очередной отчетный показатель, представляется, должна возобладать потребность в реализации первого варианта действий. Вместе с тем следует понимать, что каждый такой
выявленный в ходе надзора факт требует от руководителя органа, уполномоченного на осуществление ОРД, четкой аргументации необходимости сохранения существующей ситуации. Об этом же свидетельствует обзор судебной практики по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ2, в котором отмечается: "Судам следует учитывать, что проведение повторного оперативно-розыскного мероприятия... у одного и того же лица должно быть обосновано и мотивировано, в том числе новыми основаниями, и с обязательным вынесением нового мотивированного постановления. Целями повторного ОРМ... могут являться пресечение и раскрытие организованной преступной деятельности и установление всех ее соучастников, выявление преступных связей участников незаконного оборота наркотических средств, установление каналов поступления наркотиков, выявление производства при наличии оперативно значимой информации по данным фактам".
Вторая часть предписания пп. "и" п. 6 -дублирование нормы, сформулированной в ч. 3 ст. 6 ФЗ об ОРД. Для ее реализации идеальным было бы предъявить уполномоченному прокурору сертификат соответствия на конкретное изделие, в котором отсутствуют данные секретного характера, но, к сожалению, практика свидетельствует, что при всем желании выполнить требование прокурора (основанное, кстати, на предписании закона) уполномоченные представители субъектов ОРД сделать этого не могут из-за отсутствия указанных сертификатов соответствия на подавляющее количество используемых изделий оперативно-технического назначения.
Вывод: в случае предоставления уполномоченным прокурором предписания о надзорной проверке по первому основанию (соответствие оператив-
1 Привлечение к ответственности членов всей преступной группы позволяет на длительный период времени (по крайней мере, несколько месяцев) минимизировать возможность распространения наркотиков на подконтрольной данной группе территории.
2 Утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.06.2012.
но-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности) должностные лица субъекта ОРД должны отказать ему в предоставлении запрошенных оперативных материалов (дел); по второму основанию (соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде) возможно удовлетворение правомерного интереса прокурора к техническим и иным образцам посредством предоставления имеющихся сертификатов соответствия на указанные изделия оперативно-технического назначения.
В соответствии с п. 7 Приказа прокурору вменяется в обязанность "...при проверках законности оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда, находящихся в их производстве, в каждом случае рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц".
Применительно к необходимости проведения дополнительных ОРМ представляется очевидным, что в данном случае прокурор надзорными действиями подменяет функцию руководителя службы (подразделения) по осуществлению ведомственного контроля. Но это противоречит ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой "при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы". В соответствии с положением п. 1 совместного указания Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29 сентября 2008 г. № 215/69, 1/7918 "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оператив-
но-розыскной деятельности»" "...вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.", а ведь в данном случае помощь прокурора - не что иное, как предложения организационного и тактического характера. Более того, предлагая любые дополнения в план, прокурор не несет никакой ответственности за их реализацию, за возможные негативные последствия и т.п. И, наконец, как мы уже отмечали, ознакомление прокурора с ДОУ возможно только при наличии у него сведений о существовании в нем документов, свидетельствующих о нарушении закона.
Поэтому предложения надзирающего прокурора (уровень познаний которого в ОРД, положа руку на сердце, очень невысок) о проведении дополнительных ОРМ по ДОУ вряд ли будут полезны и, безусловно, могут носить лишь рекомендательный характер.
В соответствии с п. 8 Приказа прокурор должен "...в ходе изучения дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов проверять в них наличие документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовной ответственности, фальсификации оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т.п.)".
Очевидно, что реализовать данное предписание возможно лишь при наличии законного основания для проведения прокурорской проверки. Напоминаем: проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Согласно пп. "в" п. 9 Приказа уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан требовать
устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам.
Данное положение противоречит ч. 2 ст. 21 ФЗ об ОРД, т.к. в тексте этой статьи нет указания на необходимость предоставления прокурору кроме перечисленных каких-либо иных оперативно-служебных материалов.
Отметим, что уполномоченные прокуроры не правомочны также безосновательно требовать предоставления ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих проведение оперативно-розыскных мероприятий. Обращение к ним необходимо в тех случаях, когда прокурорами, во-первых, определяются соответствие ведомственных нормативных правовых актов федеральному законодательству и, во-вторых, когда без этого невозможно дать оценку законности ОРД в каждой конкретной ситуации.
Следует заметить, что перечисленные в ч. 2 ст. 21 ФЗ об ОРД документы (ДОУ, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационная документация и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ) должны предоставляться уполномоченным прокурорам не в полном объеме, а лишь в той части, где содержатся сведения, отражающие предмет прокурорского надзора. По этой причине в целях обеспечения режима секретности и повышения уровня конспирации в ОРД руководители некоторых ГУ МВД субъектов Российской Федерации возвратились к позитивно зарекомендовавшей себя ранее системе, когда ДОУ велись в двух или нескольких частях. Документы, содержащие сведения о лицах, внедренных или внедрявшихся в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках, лицах, оказывающих или оказывавших негласное содействие оперативным подразделениям, а также сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления ОРД и их результатах, концентрирова-
лись во второй и последующих частях ДОУ, которые не предоставлялись надзирающему прокурору.
Такой подход ныне вызывает протесты и представления со стороны прокуратуры. Предпринимались даже попытки привлечь руководителей органов, осуществляющих ОРД, к административной ответственности по ст.17.7 КоАП РФ "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении". Однако в итоге рассмотрение данного противостояния на судебном уровне (Республика Коми) поставило точку в неправомерных требованиях прокуратуры.
Также следует учитывать, что после принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ Инструкция о порядке представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд в части ознакомления прокурора с результатами ОРД применяться не может. В связи с этим будет нарушением законности предоставление прокурору материалов скрытого наблюдения, сводок прослушивания телефонных переговоров и других оперативно-розыскных документов, отражающих результаты ОРД, если они, в свою очередь, не являются основанием проведения иных ОРМ.
Вывод: в случае обращения уполномоченного прокурора с требованием о предоставлении для проверки ДОУ, иных оперативных материалов их представление правомерно только в случае наличия в прокуратуре информации о нарушении закона органом, осуществляющим ОРД, требующем принятия мер прокурором, а также если они не содержат сведения об организации и тактике ОРД, ее средствах и методах, лицах, имеющих негласный статус; о предоставлении ведомственных нормативных правовых актов - когда им (прокурором) определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов федеральному законодательству или когда без этого невозможно дать оценку законности проведенных ОРМ.
Теория и практика I* Ш
Г ЩтЩ'
правоохранительной деятельности
Относительно термина "требование". Последнее время зачастую прокуроры направляют в органы, осуществляющие ОРД, документ под таким названием.1 Однако в Законе о прокуратуре отсутствует указанный акт прокурорского реагирования. Напоминаем, что ст. 23-25.1 этого закона определены следующие акты прокурорского реагирования: протест, представление, постановление прокурора и предостережение о недопустимости нарушения закона. Поэтому по формальным основаниям на документ под названием "требование" можно либо вообще не реагировать, либо направлять ответ с указанием о том, что подобный акт прокурорского реагирования отсутствует в Законе о прокуратуре, а значит, является нелегитимным.
Таким образом, из 14 упоминающихся в Приказе оснований для проведения прокурорских проверок 6 являются не соответствующими закону, 1 - законным лишь частично. Вместе с тем требования прокурора даже по оставшимся основаниям будут легитимными лишь только при наличии у него информации о нарушении закона, требующем принятия мер прокурором, и если это не затрагивает вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления ОРД.
Общий анализ реализации функции прокурорского надзора с учетом положений Приказа и базирующейся на его основе правоприменительной деятельности свидетельствует, что содержание подзаконного акта, с одной стороны, по многим пара-
метрам противоречит нормам Закона о прокуратуре, с другой - неоправданно расширяет содержащиеся в нем предписания, касающиеся полномочий надзирающих прокуроров, а в итоге - ухудшает состояние борьбы с преступностью.
Ссылки надзирающих прокуроров при проведении надзорных проверок на положения данного Приказа, противоречащие закону или неоправданно расширяющие полномочия прокурора, не подлежат учету, в связи с чем не подлежат выполнению незаконные требования указанных должностных лиц.
Подводя итог изложенному, следует отметить, что законность представляет собой соблюдение положений законов и основанных на них подзаконных актов всеми участниками правоотношений, а сложившееся в настоящее время положение, при котором одни участники этого процесса (субъекты ОРД) должны неуклонно соблюдать указанные нормы, а другие (органы прокуратуры) могут расширять и по-своему толковать закон, является неприемлемым.
Известный русский баснописец Иван Андреевич Крылов в произведении "Волк и ягненок" писал: "У сильного всегда бессильный виноват: тому в истории мы тьму примеров слышим, но мы истории не пишем...". Хотелось бы, чтобы существующие сегодня недолжные взаимоотношения прокуроров и органов, осуществляющих ОРД, остались в прошлом, а в настоящем возобладала потребность совместно и более успешно решать задачи борьбы с преступностью ради лучшего будущего.
Библиографический список
1. Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 28.06.2013).
2. О прокуратуре Российской Федерации : Закон РФ от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 23.07.2013).
3. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности : приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (ред. от 05.09.2012).
4. Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности": с приложением решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека / вступ. ст. В.Д. Зорькина. - М. : Норма, 2006.
1 По данным наших исследований, из 700 актов прокурорского реагирования, направленных в 2010-2011 гг. в органы, осуществляющие ОРД, в Красноярском крае 270 (почти 40% от общего количества) составляли требования.
