CC BY
159
для защиты внутреннего рынка России. Многолетний опыт ЕС в этой области предоставляет огромную ценность, примером тому служит эффективная защита рынков ЕС от недобросовестной конкуренции.
Примечания
1 Договор о Европейском Союзе // Единый европейский акт. М., 1994. С. 7.
2 См.: Agreement on Implementation of Article VI of the GATT // The texts of the Uruguay round Agreements. Geneva, 1995. Р. 171.
3 См.: Council Regulation (EC) of 22 December 1995 № 384/96 on protection against dumped imports from countries not members of the EC // O. J. of the European Communities L 56/1, 1996. L. 56/1.
4 См.: Ковалев А. А., Шишаев А. И. Актуальные вопросы доступа российских товаров на рынок ЕС (антидемпинговые процедуры) // Моск. журн. междунар. права. 1998. № 4. С. 83.
5 См.: Council Regulation (EC) 905/98 of 27 April 1998 amending regulation 384/96 on protection against imports from not members of the EC // O. J. of the European Communities L 128, 30 April 1998. L. 128.
6 См.: Council Regulation (EC) 1972/2002 of 05 November 2002 // O. J. of the European Communities L 305/1, 05 November 2002. L. 305/1.
7Жамкочьян С. С. Использование европейского опыта антидемпингового регулирования в формировании политики защиты экономических интересов России [Электронный ресурс]. Режим доступа: // http: //eulaw.edu.ru/documents/articles/zhamkochjan.htm.
8 Применение антидемпинговых и специальных защитных мер странами — членами ВТО в 2004 г. [Электронный ресурс]. Режим доустпа: //http://www.economy.gov.ru/ wps/portal/!ut/p/.cmd/cp/.c/6_0_3T1/.ce/7_0_92P/. p/5_0_7DH/.pm/H?helpMode=Detail_default. jsp&documentId=1111073129688
Р. В. Чикулаев
о правовом регулировании
ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА финансовых РЫНКАХ И РЫНКАХ ЦЕННЫХ БУМАГ РОССИИ
Анализируется правовое регулирование инвестиционной деятельности в процессе ее осуществления на финансовых рынках. Делаются выводы о неразрывной связи инвестиционного законодательства и правовых источников по ценным бумагам и финансовым рынкам. Исследуется значение концептуальных источников (государственных концепций, стратегий) для предмета правового регулирования. Предлагаются основные подходы к реформированию инвестиционного законодательства.
Ключевые слова: инвестиционная деятельность, инвестиция, инвестиционная деятельность в отдельных сферах.
Множество вопросов законодательного регулирования экономических процессов исследуется сейчас в научной и практической деятельности, находит отражение в учебной и научно-методической литературе. Но наряду с этим существует ряд специфических вопросов, имеющих несомненную актуальность. Речь идет о вопросах правового регулирования инвестиционных процессов и инвестиционной деятельности на финансовых рынках, в том числе на рынке ценных бумаг.
Продолжающиеся процессы реформирования экономической системы и правовой жизни страны требуют повышенного внимания к проблемам качественного роста и интенсификации инвестиций в народном хозяйстве. В современных условиях инвестиции не только не теряют своего значения как фактор обеспечения расширенного воспроизводства, но и становятся необходимым условием структурной перестройки экономики, а также качественного развития и обновления социального комплекса российского государства.
Одной из основных проблем инвестиционной деятельности является недостаточная проработанность и согласованность регулирующей ее нормативно-правовой базы, быстрое устаревание правовых норм в силу прогрессивного характера предмета правового регулирования.
В таких условиях мы предлагаем рассмотреть правовое регулирование финансового и фондового рынков в особом аспекте — как элемент урегулированных правом отношений инвестиционной деятельности.
Инвестиционные отношения неоднократно рассматривались отечественными учеными как объект правового регулирования, в том числе в соотношении с регулированием финансовых рынков. Обосновывалось и выделение таких комплексных правовых отраслей, как «инвестиционное право»1, «международное инвестиционное право»2.
Объективное существование в сфере инвестирования юридических конструкций как правовых категорий некоторыми исследователями признается обоснованным. Обширное и всестороннее исследование этого предмета проведено А. В. Майфатом3. Вместе с тем большинство ученых рассматривали вопросы правового регулирования инвестиционной деятельности и ее осуществления на финансовых рынках либо с позиций государственного управления экономикой, либо концентрировались на частных правовых вопросах инвестиционных отношений4. Тем более актуальной остается дальнейшая разработка этих вопросов, в том числе на основе системного анализа действующей правовой базы, касающейся инвестиций, финансовых рынков и ценных бумаг.
Вопросы правового регулирования инвестиций были решены российским законодателем на самых ранних этапах развития рыночной экономики. Так, в 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», который определил самые общие, но необходимые для преодоления существовавшего на тот момент правового вакуума объекты правового регулирования. Основными из них стали инвестиции и инвестиционная деятельность, ее субъекты и объекты, а также права, обязанности, ответственность и гарантии деятельности субъектов инвестиционной деятельности, государственное регулирование и гарантии инвестиций.5
В статье 1 указанный Закон установил, что инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, а также машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Сегодня такое определение вряд ли можно признать актуальным в связи с произошедшими с момента принятия Закона многочисленными изменениями в законодательстве. Архаично выглядят отнесение к инвестициям таких объектов, как «целевые банковские вклады», выделение акций как превалирующего вида ценных бумаг. Выделение «кредитов» в числе видов инвестиций вряд ли является обоснованным с экономических и правовых позиций. Указание же на «достижение положительного социального эффекта» вообще видится излишним в силу того, что при буквальном толковании
к инвестициям следует относить лишь то, что приносит некий «положительный социальный эффект», а это в предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли, бывает не всегда.
В свою очередь, статья 3 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» предусматривает, что «объектами инвестиционной деятельности ... являются вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства во всех отраслях и сферах народного хозяйства., ценные бумаги, целевые денежные вклады, научнотехническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность». Налицо явное смешение понятий ценных бумаг как вида инвестиций (статья 1 Закона) и ценных бумаг как объекта особого экономического процесса — инвестиционной деятельности (статья 3 Закона). Кроме того, отмеченные нормы Закона не учитывают серьезных изменений в определениях объектов гражданских прав, внесенных Гражданским кодексом РФ. Очевидно, что ценные бумаги правильнее рассматривать именно как объект гражданских прав — имущество, которое может представлять интерес для отдельного инвестора, и как объект (вид) инвестиций.
Помимо Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», имеющего характер источника общего правового регулирования, в отечественном законодательстве
об инвестиционной деятельности присутствуют и источники частного характера, определяющие инвестиционную деятельность для отдельных рыночных сфер или субъектов. Таков, например, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»6, устанавливающий порядок осуществления инвестиционной деятельности, осложненной иностранным элементом, и заменивший прежний Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР»7. Действующий Закон об иностранных инвестициях в статье 2 (понятие иностранной инвестиции) упоминает ценные бумаги уже как объект гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, рассматриваемый, в свою очередь, как вид объекта предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации, в который вложен иностранный капитал. Такая дефиниция более приближена к действующему гражданскому законодательству, однако по своей конструкции далека от совершенства. Статья 13 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» прямо устанавливает гарантии иностранных инвесторов на приобретение ценных бумаг отечественных государственных и частных эмитентов.
На основании вышеизложенного можно сделать важный вывод о том, что действующее российское законодательство непосредственно рассматривает ценные бумаги как вид (объект) инвестиций и инвестиционной деятельности.
Следует отметить, что инвестиционная деятельность в России урегулирована не только на уровне федерального законодательства. Большое значение на этапе становления системы правового регулирования инвестиций имели правовые акты меньшей юридической силы: указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, что связано со спецификой этого объекта регулирования как экономической категории. В качестве одного из таких актов уместно вспомнить Комплексную программу стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, принятую постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 10168. В разделах 1, 2, 4 Программы рынок ценных бумаг упоминается как непосредственный инструмент реализации задачи увеличения объемов и качества инвестиций в развивающейся рыночной экономике России: «Решение проблемы стимулирования инвестиций в российскую экономику во многом зависит от становления российского рынка ценных бумаг, развитие
которого будет осуществляться по мере преодоления инфляционных процессов и стабилизации производства».
Серьезный вклад в систему правового регулирования финансовых рынков внесла редко упоминаемая сегодня специалистами Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 и позднее принятая в новой редакции Указом Президента РФ от 16 октября 2000 г. № 17569.
Концепция содержала весьма обширный анализ развития отечественного фондового рынка и перечень мероприятий по его совершенствованию правовыми методами. В частности, Концепция предусматривала: направления становления и развития структур фондового рынка, порядок проведения государственной политики на рынке ценных бумаг, функции государства на рынке, вопросы защиты интересов государства и частных инвесторов, стратегию, принципы и функции государственного регулирования российского рынка ценных бумаг, включая модель, структуру, информационное обеспечение рынка, финансирование и налогообложение операций на нем. Многие из положений данной Концепции нашли свое воплощение в новых правовых актах, но многие безнадежно устарели.
Тем не менее отмеченные выше правовые акты сыграли важную роль в развитии отечественного законодательства о ценных бумагах. Особенно важным представляется тот факт, что в развитии этого законодательства прослеживался, хотя и не всегда последовательно, системный подход к ценным бумагам как инструменту инвестиционной деятельности. Сформированное позднее законодательство о ценных бумагах имело не только значение источника, регулирующего ценные бумаги как объект гражданских прав, но и было наполнено макроэкономическим содержанием.
Принятые позднее и действующие сейчас федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», «Об особенностях эмиссии и обращения ценных бумаг», «Об ипотечных ценных бумагах», «Об инвестиционных фондах» устанавливают общие принципы организации российского фондового рынка, регулируют вопросы эмиссии и обращения отдельных видов ценных бумаг. В этих правовых актах не имеется прямого указания на ценные бумаги как объект инвестиций. Большая часть этих источников была построена, опираясь на зарубежный опыт регулирования финансовых рынков, преимущественно американский. Однако в них присутствует неразрывная связь между правовыми источниками об инвестиционной деятельности и действующими законами о ценных бумагах.
Важность концептуального подхода к формированию стройной модели правового регулирования финансовых рынков доказывает появление более чем через десять лет с момента принятия Комплексной программы стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации от 13 октября 1995 г. нового, сходного по значению и форме документа. Речь идет о Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р.10 Этот весьма объемный документ содержит практически все основные ориентиры для успешного развития российского финансового рынка, раскрывая такие актуальные вопросы фондового рынка, как учетно-расчетная система, пруденциальный надзор, коллективное инвестирование, производные финансовые активы и секьюретизация, раскрытие информации и отчетность, предотвращение использования инсайдерской информации и манипулирования ценами, ответственность участников рынка и корпоративные стандарты, его государственное регулирование и саморегулирование.
Российские ученые по достоинству оценили появление указанной Стратегии11. В данном документе правотворческий орган вновь определяет основные направления правового регулирования ценных бумаг и финансовых рынков как фактор формирования благоприятного инвестиционного климата в стране. Анализ этого правового акта дает основания утверждать, что его реализация потребует серьезного пересмотра действующей нормативно-правовой базы в сфере инвестиций, ценных бумаг и даже в иных правовых отраслях, например, в налоговом праве. Эту задачу необходимо решать в ближайшее время, и в этом мы видим одно из актуальных направлений развития юридической науки и законодательства. Первым шагом в этом направлении может стать актуализация законов об инвестиционной деятельности, прежде всего их базовых понятий. На наш взгляд, могут быть предложены следующие новые базовые определения в целях Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»:
Инвестиции — денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, работы и услуги, интеллектуальная собственность, используемые (вкладываемые) инвестором или группой инвесторов в ходе осуществления ими предпринимательской или иной не запрещенной законом деятельности в целях извлечения прибыли или достижения иного полезного эффекта.
Инвестиционная деятельность — целенаправленные действия инвестора или группы инвесторов, в том числе совместно с иными заинтересованными лицами, по практическому использованию инвестиций в соответствующих видах деятельности и вложению инвестиций в соответствующие объекты.
Инвестор — гражданин Российской Федерации, в том числе индивидуальный предприниматель без образования юридического лица, российская организация, уполномоченный орган исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления, а в установленных законом случаях иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранное юридическое лицо (иностранная организация), международная организация, уполномоченный орган иностранного государства. Инвестор участвует в осуществлении инвестиционной деятельности самостоятельно либо совместно с другими инвесторами и (или) иными заинтересованными лицами, от своего имени, за счет собственных или несобственных (заемных, кредитных, привлеченных и т. п.) средств.
Средства инвестиций — собственные или несобственные средства в денежной или иной форме, находящиеся в распоряжении инвестора или иного заинтересованного лица, используемые ими в целях финансирования инвестиционной деятельности.
Иные заинтересованные лица — лица, правовой статус которых соответствует установленному настоящим Федеральным законом статусу инвестора, привлеченные инвестором к выполнению отдельных функций в ходе инвестиционной деятельности на основе договора или на ином законном основании, имеющие имущественную или иную заинтересованность в результатах такой деятельности.
Инвестиционный процесс — планомерное и целенаправленное осуществление инвестиционной деятельности совокупностью инвесторов и иных заинтересованных лиц в масштабах хозяйственного или социального комплекса, региона, отрасли, народного хозяйства в соответствии с планами такой деятельности, реализуемыми уполномоченными государственными органами или органами местного самоуправления либо по инициативе инвесторов.
Инновационная деятельность — вид инвестиционной деятельности, осуществляемой в сферах качественно новых достижений науки, техники и производства,
с использованием высокого интеллектуального, научно-технологического и социальнокультурного потенциала.
Иностранные инвестиции — установленные федеральным законом инвестиции, инвестором которых выступают иностранные граждане, юридические лица, организации, государства и иные субъекты в установленных настоящим Федеральным законом случаях и формах.
По нашему мнению, в случае введения в нормативную базу предложенных выше новых понятий или их сходных модификаций будет излишним с точки зрения средств юридической техники и логики особо определять понятия субъектов и объектов инвестиций (инвестиционной деятельности) во избежание смешения понятий.
Дальнейшее внесение изменений в Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», весьма устаревший к настоящему моменту во всех его частях, должно коснуться и других его норм, в частности, положений, касающихся инфраструктуры и институциональной структуры инвестиционной деятельности. В дальнейшем адекватному обновлению должна подвергнуться вся нормативно-правовая база, регулирующая вопросы инвестиционной деятельности в целом и финансового рынка, в частности, итогом чего должна стать гармонизированная система правовых актов, учитывающих цели инвестиционного развития страны и особенности отечественного финансового и фондового рынков.
Для того чтобы концепции и государственные программы инвестиционного развития в Российской Федерации были успешно реализованы, необходимо продолжить разработку и обоснование теоретической базы регулирования инвестиционной деятельности как на финансовых рынках, так и в экономике в целом. Следует также совершенствовать организацию работы с частными инвесторами, периодически обновлять нормативноправовую базу, регулирующую инвестиционные процессы, применяя принципы государственной поддержки и стимулирования инвестиций.
Примечания
1 См.: Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М., 1992. С. 56.
2 См.: Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право. М., 2005. С. 57.
3 См.: Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. М., 2006. С. 33.
4 См., напр.: Глущенко В. В. Право как инструмент снижения инвестиционных рисков национальной экономики в условиях глобализации // Законодательство и экономика. 2006. № 9. С. 5; Нарышкин С. Е. Формирование институциональных предпосылок активизации инвестиционного процесса в России // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 5.
5 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1005.
6 Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
7 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.
8 Собрание законодательства РФ. 1995. № 43. Ст. 4069.
9 Собрание законодательства РФ. 1996. № 28. Ст. 3356.
10 Собрание законодательства РФ. 2006. № 24. Ст. 2620.
11 См., напр.: Вавулин Д. О вступлении в силу распоряжения Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р // Право и экономика. 2006. № 10. С. 47.
