CC BY
34
УДК 342.924 ББК 67.301
О ПОНЯТИИ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ И ФИЗИЧЕСКОЙ ПОДГОТОВКИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ОЛЕГ АЛЕКСАНДРОВИЧ ЧУРСИН,
Адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московского университета МВД России им В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс E-mail: olchursin73@mail.ru. Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Маслов А.Е.
Рецензент: кандидат юридических наукКученин Е.С.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается проблема определения понятия механизма административно-правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки сотрудников органов внутренних дел. Анализируются сформулированные учеными дефиниции «механизма административно-правового регулирования в сфере профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел». Предложено авторское определение механизма административно-правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: Механизм административно-правового регулирования, понятие, профессиональная подготовка сотрудников органов внутренних дел, служебная деятельность.
Annotation. This article explores the problem of the definition of the mechanism of administrative and legal regulation of professional service and physical training of law enforcement officers. The author analyzes the definitions established by scientists «mechanism of administrative and legal regulation in the field of training of law enforcement officers». He proposes his author's definition of the mechanism of administrative and legal regulation of professional service and physical training of law enforcement officers of the Russian Federation.
Keywords: The mechanism of administrative and legal regulation, definition, professional training of law enforcement officers, service activity.
Базовой функцией права, несомненно, является регулирование общественных отношений. Ее отличительной особенностью можно считать установление государством обязательных правил поведения в организации общественных отношений, во взаимодействии социальных связей на основе правовых норм.
Автор полагает, что приступая к рассмотрению основного понятия механизма административно-правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки сотрудников органов внутренних дел предварительно необходимо рассмотреть понятие «правового регулирования» и при этом сделать акцент на существующие различные точки зрения ученых по данному вопросу. Специалисты расходятся
в трактовке определения «правовое регулирование», неоднозначно определяют его содержание и как следствие, по-разному характеризуют его качественные составляющие.
Под правовым регулированием некоторые правоведы понимают «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие»1 на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития, оно осуществляется посредством возложения на участников данных общественных отношений определенных обязанностей, установления дозволений и запретов2.
Можно согласиться с мнением С.С. Алексеева, что «понятие правовое регулирование является исходным
пунктом и объединяющим началом характеристики права в действии, других явлений правовой действительности (правовой системы), рассматриваемых с ре-гулятивно-действенной стороны»3.
Автор считает целесообразным акцентировать внимание на таком признаке, как процесс, который характеризует правовое регулирование. Например, А.П. Коренев отмечает, что «правовое регулирование — это процесс последовательного использования правовых средств для достижения целей регулирования»4. А.Ф. Черданцев понимает иначе динамическую составляющую правового регулирования, а именно, он считает, что «правовое регулирование — это регулирование общественных отношений с помощью норм права и других правовых средств (актов применения, договоров и т.д.)»5. В.К. Бабаев, В.М. Барабанов и В.А. Толстик, также придерживаются мнения, что «правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств воздействие на общественные отношения»6.
Похожие мнения зафиксированы в справочных изданиях, определяющих роль в рассматриваемом процессе. Правовое регулирование, как указано, например, в Большом юридическом словаре, представляет собой «процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права)»7.
Далее, автор считает необходимым рассмотреть еще одну интерпретацию определения из справочной литературы, где имеет место уточнение путей правового воздействия. В частности: «Правовое регулирование — (анг. law (juridical) legal rules) — форма государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствии с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права»8.
Далее следует заметить, что по мнению автора «правовое регулирование» является процессуальным инструментом государственного управления с целью упорядочивания общественных отношений, и как правило, осуществляется с помощью юридического воздействия на эти отношения.
Тем не менее, как верно заметил А.В. Малько «между правовым регулированием и правовым воздействием имеются различия, поскольку предмет правового регулирования несколько уже предмета правового воздействия»9. Эту позицию ученый обосновывает тем, что правовое регулирование является всего «лишь одной из форм воздействия права на социальные связи, далеко не охватывающей всех иных форм, к которым относят информационно-психологи-
ческую, воспитательную, социальную (С.С. Алексеев, В.П. Казимирчук, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов и другие ученые)»10.
Также заслуживает внимания точки зрения В.И. Гоймана и Т.Н. Радько, которые утверждают, что «правовое регулирование есть часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информационное и ценностно-мотивацион-ное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ним еще не связана. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых велениях ориентиры для организации деятельности участников регулятивных отношений и достижения фактических целей права»11. Т.Н. Радько считает, что «правовое регулирование — это специфическое, отличающееся и по форме, и по содержанию действие права, осуществляемое через юридические права и обязанности субъектов права выступающих в качестве субъектов конкретных правоотношений. В этом случае имеет место не просто влияние права (как воздействие на чувства, мысли, волю участников общественных отношений), а строго определенное предписание возможного и должного поведения»12. По мнению автора, позиция Т.Н. Радько заслуживает особого внимания по сравнению с другими, так как здесь более конкретно установлен процесс воздействия права на субъекты посредством формирования правового статуса участников правоотношений.
Мнение Т.Н. Радько поддерживает Р.Т. Мухаев, который в свою очередь полагает, что «правовое регулирование — это социально-юридическое воздействие на общественные отношения в целях их упорядочивания, осуществляемое посредством установления субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений»13.
Проведенный анализ существующих точек зрения, помог автору выявить недостатки в интерпретациях определений правового регулирования и изучить различные теории по поводу решения вопроса о его содержании. Также обнаружено различие методологий познания права в специфике правового регулирования.
Во-первых, правовое регулирование является одним из элементов социального управления, с помощью которого руководители и соответствующие службы, сосредоточенные на прямое исполнение своих внешне- и внутриорганизационных функций, моделируют достижение позитивных результатов посредством поведения граждан.
Во-вторых, воздействуя на свои субъекты через систему административно-правовых средств, право-
вое регулирование определяет саму сущность права как нормативного института, главной функцией которого является регулирование общественных отношений, а также обеспечивает охрану этих отношений от противоправных посягательств.
В-третьих, значимым свойством правового регулирования является способность регламентировать общественные отношения, опираясь на правовые нормы. Последние указывают субъектам права на вид и меру действия, предусматривающие также правовые последствия (положительные, отрицательные). Правовое регулирование необходимо для оказания государственного принуждения.
Следовательно, правовое регулирование в какой-либо сфере деятельности общества и государства имеет специфические особенности, определенные как самой областью жизнедеятельности общества и государства, в которой возникают общественные отношения, так и субъектами этих общественных отношений.
Правовое регулирование в системе профессиональной служебной и физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации также имеет свою особенность, которая включает в себя:
• объект — то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности сотрудников органов внутренних дел, как участников административно-правовых отношений;
• предметом — является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы;
• определенный процесс в области государственного управления, а именно, в сфере подготовки кадров для замещения должностей сотрудников в органах внутренних дел по месту службы;
• направленное воздействие на упорядочение внутриорганизационных обеспечительных функций структур и самой управленческой деятельности органов внутренних дел;
• субъектами отношений являются сотрудники, руководители и специализированные подразделения органов внутренних дел.
Комплекс указанных особенностей правового регулирования в системе профессиональной служебной и физической подготовки дает нам основание полагать, что это, по сути, есть административно-правовое регулирование.
Следовательно, административно-правовое регулирование в системе профессиональной служебной и физической подготовки в органах внутренних дел
имеет целью в первую очередь, создание и утверждение правил, действующих в сфере профессиональной подготовки.
Ученые-правоведы выделяют следующие формы административно-правового регулирования профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел: правоустановительное, правоприменительное и регулятивное14.
Правоустановительная форма взаимосвязана с изданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов. Обычно в нормотворче-ской деятельности органов внутренних дел определяется несколько этапов: возникновение необходимости издания административно-правого акта; подготовка проекта административно-правового акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим должностным лицом; опубликование принятого акта. В настоящее время правила подготовки правовых актов в Министерстве внутренних дел Российской Федерации детально регламентированы Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России15.
Правоприменительная форма тесно связана с исполнением нормативных правовых актов с целью применения норм права в сфере профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел. Правоприменительная форма регулирования отличается такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распоряжения, учет, кадровое обеспечение и т.д. Данная форма включает: установление обстоятельств; определение специальной правовой нормы для применения в той или иной ситуации; установление юридической значимости и объема действий этой нормы, уяснение ее содержания и толкования; принятие управленческого решения, издание индивидуального акта управления; его исполнение и контроль.
Регулятивная форма подразумевает собой использование таких правовых средств, как уведомление о начале какого-либо мероприятия, регистрационный, определение вариантов возможного поведения, стимулирующие, поощрительные нормы и т.д.
Следовательно, административно-правовое регулирование профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы нацелено в первую очередь на создание и утверждение правовых норм, действующих в сфере управленческих отношений. Исходя из чего, можно сделать вывод о том, что правовые нормы, действующие в сфере этих отношений на службе в органах внутренних дел являются основой административно-правового регулирования
подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации.
Само административно-правовое регулирование реализуется посредством функционирования механизма регулирования профессиональной подготовки в процессе служебной деятельности — «системы административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества»16.
Значение слова «механизм» (от греч. mechane — орудие, машина) — система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности, преследует цель показать способ функционирования, систему средств воздействия17. В юриспруденции категория «механизм» позволяет нам установить состав системы элементов, их качественные составляющие и связь между ними, которые приводят систему в движение для достижения намеченных целей. Следовательно, с помощью механизма можем дать наиболее точную характеристику движения системы.
В то же время, А.А. Кобозев дал более узкое определение механизма правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел. В его понимании «под механизмом правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел следует понимать совокупность правовых средств воздействия на общественные отношения в сфере профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, складывающиеся в процессе государственной кадровой политики в системе МВД России, в результате чего создается особый регулятивный юридический режим»18.
В свое время А.П. Коренев отметил, что «система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом административно-правового регу-лирования»19.
Далее видится целесообразным обратить внимание ноа то, что по мнению автора административно-правовое регулирование профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы является частью правового регулирования общественных отношений с ярко выраженными чертами государственного управления.
Тем не менее, сами общественные отношения в сфере профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы регулируются не только Конституцией и федеральным законами Российской Федерации, но и ведомственными нормативными правовыми актами МВД России. Следовательно,
очевидно, что ведомственные правовые акты оказывают существенное воздействие на механизм правового регулирования в рассматриваемой сфере.
В свое время И. А. Гук, анализируя объект административно-правового регулирования, утверждал, что «механизм ведомственного правового регулирования представляет собой систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается регулирование деятельности органов внутренних дел, а также складывающихся в этой области общественных отношений. Ведомственное правовое регулирование — это такое воздействие ведомственных норм на поведение работников этой системы, в результате которого возникают, изменяются или прекращаются служебные правовые отношения»20.
В данном случае автор не вполне согласен с изложенным утверждением. Не вызывает сомнения позиция, что в результате ведомственного правового регулирования возникают, изменяются и прекращаются правовые отношения в сфере внутренних дел. Также не вызывает возражения утверждение, что цель эта достигается с помощью воздействия ведомственных правовых средств. Тем не менее, автор не согласен с точкой зрения И.А. Гука о содержании предмета правового регулирования. В данном случае автор прослеживает интеграцию объектов воздействия права и деятельности органов внутренних дел, то есть служебные взаимоотношения сотрудников ОВД непосредственно в сфере профессиональной подготовки.
Все же, является важным то, что в целом подход к пониманию административно-правового регулирования, представленный И.А. Гуком вполне оправдан. Позже А. И. Гук внес некоторые коррективы в свою позицию, высказав ее в следующей форме» «механизм административно-правового регулирования интеграции науки и образования представляет собой систему административно-правовых средств, которые воздействуют на интеграционные отношения в научно-образовательной сфере (профессиональной подготовке), организуя их и обеспечивая взаимодействие и координацию в соответствии с целями интеграции»21. По мнению автора, такая формулировка:
• во-первых, принимает во внимание специфику механизма административно-правового регулирования, то есть — интеграционные отношения в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел и саму цель административно-правового регулирования;
• во-вторых, она не выходит за границы действия административного права в исследуемой сфере деятельности.
В заключение, автор считает необходимым предложить свою редакцию понятия механизма административно-правового регулирования профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы, которая, по его мнению, представляется более оптимальной, а именно: Под механизмом административно-правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации понимается совокупность административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в области профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по месту службы, что создает особый правоприменительный режим».
Автор полагает, что данная редакция понятия механизма административно-правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации может служить теоретической платформой для решения правовых проблем в рассматриваемой сфере деятельности.
1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. — М., 2004. С. 230.
2 О понятии «правовое регулирование см., например: Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2009. С. 211.; Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. — М., 2000. С. 238. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. — М., 1999. С. 44.
3 См.: Алексеев С.С. Теория права — М., БЕК, 1995. С.209.
4 См.: Коренев А.А. Административное право России. — М., 2000. С. 44.
5 См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М., Юрайт, 1999. С. 342.
6 См.: Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. — М., Юристъ, 2005. С.195.
7 Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева,
B.Е. Крутских. 2-е изд., пе-рераб. И доп. М., ИНФРА-М, 2002.
C.466.
8 Словарь современных экономических и правовых терминов, Авт.-сост. В.Н. Шимов, А.Н. Тур, Н.В. Стах и др.; Под ред. В.Н. Шимова и В.С. Каменкова. — Мн.: Амалфея, 2002. С.477.
9 Теория государства и права: Курс лекций / Под. Ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.С. 724.
10 Там же.
11 Общая теория права и государства: Учебник под Ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист. 1994. С.106.
12 Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический Проект. 2005. С. 571.
13 Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». — 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2005. С.516.
14 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для Вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2007. С. 104.
15 Приказ МВД России от 27 июня 2003 года N° 484 (ред. от 26.03.2013) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» (с изм. и доп., вступившими в силу с 15.04.2013) — Тест документа опубликован не был.
16 См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х частях. Часть I. — М., 1999. С.43.
17 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994. С. 25, 346.
18 См.: Кобозев А.А. Правовое регулирование деятельности системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации: Монография. — М., 2007. С.32.
19 См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х частях. Ч.1 — М.: МЮИ МВД России, 1996. С.40.
20 См.: Гук А.И. Интеграция науки и образования в системе МВД России (теоретико-прикладные и правовые проблемы): Монография. — М., ГУ ВНИИ МВД России, 2002. С. 62.
21 См.: Гук А.И. Интеграция науки и образования в системе МВД России (теоретико-прикладные и правовые проблемы): Монография. — М., ГУ ВНИИ МВД России, 2002. С. 62.
