CC BY
91
О передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Овчинников В. А.,
Сергиенко А. М.,
Ошурков А. Т.
Овчинников Валентин Алексеевич — кандидат юридических наук, кандидат технических, наук, профессор кафедры государственного и муниципального права Северо-Западной Академии государственной службы.
Сергиенко Анна Матвеевна —
ведущий специалист аппарата комитета по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Ошурков Андрей Тихонович —
кандидат технических наук, старший научный сотрудник, начальник аппарата Комитета по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
¡озможность наделения органов местного .самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрена
ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой Основного закона России органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Исходя из смысла ст. 19 Федерального закона от 16 сентября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон №131-ФЗ), можно выделить признаки, которыми обладают вышеуказанные отдельные государственные полномочия.
Во-первых, они не отнесены к вопросам местного значения.
Во-вторых, процедура наделения органов местного самоуправления этими полномочиями предусматривает обязательное принятие Россий-
ы ы 05
м РЧ
нС О і
<2
вой
а
205
1/2005
и м 05
83§
м «
Ж О | м£Г <§ «й >*Е §
206
ской Федерацией или субъектом Российской Федерации закона, отвечающего определенным требованиям.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации (далее также — делегированные полномочия) может осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Существует мнение специалистов1, что «любые полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в законе и не связанные с вопросами местного значения, являются отдельными государственными полномочиями вне зависимости от того, поименованы ли они в законе в качестве отдельных государственных полномочий или закреплены как полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере».
Если органы местного самоуправления наделяются делегированными полномочиями, то норматив-но-пра-вовое регулирование, в форме установления расходных обязательств, и финансовое обеспечение указанных расходных обязательств осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а исполнение передается органам местного самоуправления.
Для исполнения органами местного самоуправления делегированных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенции в
объеме, установленном региональным законодательством.
Для финансирования делегированных полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации должен быть образован региональный фонд компенсаций, формируемый в соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации2 (в редакции Федерального закона от 20.08.2004 года № 120-ФЗ), (далее — Закон № 120-ФЗ).
Согласно ч. 7 ст. 19 Закона № 131-ФЗ положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления делегированными полномочиями, вводятся в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Согласно ч. 6 той же ст. 19 закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления делегированными полномочиями, должен содержать ряд обязательных положений, определенных законом.
Пункт 3 части 6 статьи 19 Закона № 131-ФЭ, содержащий положение о «федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартах», которые необходимы для расчета нормативов при определении
1 Кудилинский Н. М., Шевелева Н. А. Муниципальное право России. — СПб.: Издательский Дом СПбГУ, Изд. юридического факультета СПбГУ, 2005.
2 Указанная статья вступает в силу с 1 января 2006 г
1/2005
общего объема субвенций, обращает на себя особое внимание. Как известно, ни федеральных, ни региональных «стандартов» до сих пор нет. Весьма сомнительно также, что они появятся в скором будущем, поскольку практически все, что ранее касалось социальных стандартов, из Закона № 120-ФЗ исключено. С другой стороны, не имея социальных нормативов и нормативов финансовых затрат, непонятно на что опираться при обосновании расчетов субвенций на делегированные полномочия.
Проблематичной является также «передача в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий». Нет сомнений в том, что передаваемые «материальные средства» потребуют дополнительных финансовых средств из местных бюджетов на их содержание и ремонт, что, в свою очередь, вызовет удорожание оказываемых бюджетных услуг и, следовательно, потребует увеличения объема субвенций, предоставляемых из фонда компенсаций.
Статья 140 Закона № 120-ФЗ содержит следующие обязательные требования к размеру субвенций и порядку их распределения из регионального фонда компенсаций:
1)субвенции распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, где осуществляются делегированные полномочия;
2) субвенции распределяются в соответствии с методиками, едиными для каждого вида субвенции;
3) указанные методики утверждаются законом субъекта Российской Федерации;
4) субвенции распределяются пропорционально:
■ численности населения (отдельных групп населения);
■ численности потребителей соответствующих бюджетных услуг;
■ численности лиц, имеющих право на получение трансфертов населению;
■ другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат);
5) при распределении субвенций не допускается использование показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов;
6) распределение субвенций утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и каждому виду субвенций.
Из указанных требований вытекает прежде всего проблема обязательности обеспечения «пропорциональности» распределения субвенций.
Поскольку в рамках одного и того же делегированного полномочия предоставляется, как правило, не единичная (отдельная) услуга, а комплекс бюджетных услуг (работ), то каждое делегированное полномочие должно иметь своего рода спецификацию (паспорт) услуг, «входящих» в это полномочие. В указанном документе должна содержаться исчерпывающая информация обо всем комплексе соответствующих услуг: содержании, стоимости (с приложением калькуляции затрат), механизме по-
ы ы 05
м РЧ
нС О | <2
а
207
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О і м£Г <§ «й >*Е §
208
ставки, других показателях, имеющих значение как для поставщиков, так и для потребителей услуг
Необходима качественная статистическая информация о составе населения данного муниципального образования, разбитом на группы потребителей конкретных бюджетных услуг
На заседании правительства Санкт-Петербурга, проходившего 15 марта 2005 года, было принято решение — рекомендовать для внесения в Законодательное собрание Санкт-Петербурга проект Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». В законопроекте делегированным полномочиям посвящена ст. 3, в которой приведен перечень отдельных государственных полномочий, предполагаемых к передаче органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге. К числу таковых отнесены полномочия Санкт-Петербурга в следующих сферах деятельности:
■ благоустройства;
■ организации отдыха детей в каникулярное время;
■ предоставления дополнительного образования детям;
■ организации снабжения топливом населения муниципального образования;
■ содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования в соответствии с перечнем, утвержденным правительством Санкт-Петербурга;
■ содержания и благоустройства мест захоронения;
■ организации библиотечного обслуживания населения муниципального образования;
■ предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;
■ защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Очевидно, что все вышеуказанные «делегированные полномочия» должны быть преобразованы в форму, удобную для дальнейших расчетов. И здесь могут оказаться полезными методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений3.
Прежде всего необходимо по каждому «делегированному полномочию»:
■ расшифровать перечень (состав) бюджетных услуг (работ, объемов выплат), оказываемых в рамках данного полномочия;
■ знать «цену вопроса», т. е. стоимость каждой услуги;
■ выделить категории потребителей соответствующих услуг;
■ определить объем «клиентской базы» (количество потребителей);
■ оценить факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг
Полученные данные целесообразно свести в следующую таблицу4
Приказ Минфина России от 27.08.2004 года № 243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».
Приводится фрагмент предлагаемой таблицы.
1/2005
4
Таблица 1. Перечень бюджетных услуг (работ, объемов выплат), оказываемых в рамках «делегированных полномочий»
№ п/п Наименование полномочия5 в соответствии с проектом, предложенным правительством СПб Наименование услуг (работ, объем выплат) Стоимость услуг, руб./ потреб. Категория потребителей услуг Количество потребителей услуг Показатели для расчета поправочных коэффициентов Примечания
1 2 3 4 5 6 7 8
1 В сфере благоустройства
Итого по № 1
2 по организации отдыха детей
Итого по № 2
6 по содержанию и благоустройству мест захоронения
Итого по № 6
И т. д.
До настоящего времени в Санкт-Петербурге практика делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления отсутствует. Федеральное законодательство также не содержит даже пример-
ного перечня государственных полномочий, ограничиваясь определением сфер деятельности.
В связи с этим небезынтересен опыт других субъектов Российской Федерации по исследуемому вопросу6.
5 В качестве примера наименований полномочий приводятся сокращенные наименования полномочий, в соответствии со ст. 3 рассматриваемого в настоящей работе проекта закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», одобренного правительством Санкт-Петербурга для внесения его губернатором на рассмотрение Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
6 Авторами был проведен анализ действующего законодательства по передаче делегированных полномочий в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа.
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
209
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О і м£Г <§ «й >*Е §
210
Из одиннадцати субъектов Российской Федерации в Северо-Западном Федеральном округе в четырех принят и действует закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок передачи отдельных государственных полномочий. При этом только восемь из них реально передали полномочия органам местного самоуправления на своей территории.
Удалось выявить свыше 70 формулировок каждого из передаваемых государственных полномочий. Наиболее детальную регламентацию делегируемые полномочия получили в Ленинградской области.
Что касается Санкт-Петербурга, то здесь возникает масса как теоретических, так и практических вопросов.
Прежде всего, насколько город федерального значения свободен в выборе формулировок вопросов местного значения и государственных полномочий? Закон № 131-Ф3 не содержит прямого указания на то, что перечень вопросов местного значения города федерального значения утверждается этим субъектом Российской Федерации исходя из утвержденных в ст. 14-16 перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов. Не запрещено — значит разрешено. И здесь петербургские разработчики законопроекта не нарушили закон. Но как быть с отдельными государственными полномочиями, когда из утвержденных федеральным законом для одних видов муниципальных образований в виде вопросов местного значения в Санкт-Пе-
тербурге они трансформируются в «делегированные полномочия» субъекта Российской Федерации7? Насколько правомерен такой шаг? Например, «в сфере благоустройства»? «Сфера» — это еще не полномочия, а область деятельности органов власти независимо от уровня, в том числе и муниципальной. И хотя действующее законодательство не содержит определения термина «благоустройство», очевидно, что определенные (конкретные) действия и, соответственно, права и обязанности органов власти по благоустройству подведомственных им территорий существуют.
То же относится и ко всем остальным «полномочиям». Например, «организация отдыха детей в каникулярное время». Что именно должны делать органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге для организации отдыха детей? Что понимается под организацией отдыха — покупка и распределение путевок? Если принять, что под данным полномочием понимаются «мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков»8, то возникает новый вопрос, какое количество детей и подростков «подпадает» под эту статью?
Очевидно, что заявленная в названии ст. 3 законопроекта цель правового регулирования кроме определения сферы деятельности, в которой отдельные государственные полномочия Санкт-Петербурга передаются органам местного самоуправления,
7 Даже если этот субъект Российской Федерации — город федерального значения.
8 В Законе Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год — целевая статья 4000642
в сумме 242,2 млн руб.
1/2005
вообще не представлена. Содержание статьи не соответствует ее названию.
В рамках настоящего исследования был проведен анонимный микро-опрос, в качестве экспертов которого выступили муниципальные служащие, депутаты муниципальных советов Санкт-Петербурга. Экспертам был задан вопрос: «Какие предложения (пожелания, вопросы) появились у вас после знакомства с проектом закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» по поводу передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге»?
Общее мнение экспертов было обобщено в нескольких приведенных положениях:
1. Неизвестно, существует ли в настоящее время перечень отдельных государственных полномочий, сформулированных в окончательном виде, позволяющем начать такую передачу. Насколько предполагаемые к передаче полномочия корреспондируют полномочиям исполнительных органов власти, например администраций районов в Санкт-Петербурге, определенных постановлением правительства Санкт-Петербурга № 128, или появится совершенно другой перечень, «специализированный» для органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге? Получат ли делегируемые полномочия иные формулировки? Представляется весьма полезным с этой точки зрения опыт Ленинградской области. Вызывает беспокойство судьба таких муниципальных образований как города Зеленогорск, Петеродворец, Колпино и другие, которые по суще-
ству остаются пригородами Санкт-Петербурга и в то же время имеют свое городское хозяйство. Вытекает ли из требования ст. 79 Закона № 131-ФЗ о «необходимости сохранения единства городского хозяйства» обязанность сохранять «единство» в границах территории субъекта Российской Федерации — города федерального значения Санкт-Петербурга, или органы местного самоуправления названных муниципальных образований все-таки получат право на единство своего городского хозяйства с учетом сложившейся инфраструктуры?
2. Порядок передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге остается неясным (неурегулированным). Это будет один закон о порядке передачи, в соответствии с которым отдельное полномочие или группа полномочий будут переданы в дальнейшем, или процедура передачи каждого конкретного полномочия будет урегулирована отдельным законом с учетом специфики такого полномочия?
3. Кто и каким образом рассчитает необходимые для исполнения переданных полномочий финансовые ресурсы? Каковы гарантии финансового обеспечения делегированных полномочий? В случае если переданных финансовых средств(субвенций или других дополнительных источников) окажется недостаточно (поступления ниже расчетных или расходы выше по объективным причинам), обязаны ли органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге снизить объем выполняемого
ы ы 05
м РЧ
нС О і
<2
вой
а
211
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О і м£Г <§ «5 §
212
полномочия, или же региональные органы государственной власти обязаны компенсировать дополнительные расходы?
4. Каков правовой статус имущества, принадлежащего органам государственной власти в Санкт-Петербурге и необходимого для осуществления передаваемых отдельных государственных полномочий? Ведь его можно передать:
■ в безвозмездное пользование;
■ в доверительное управление;
■ в собственность.
5. Как будет осуществляться контроль за осуществлением органами местного самоуправления, делегированных полномочий со стороны органов государственной власти?
Очевидно, что критерии оценки исполнения могут быть различными. Например, такими:
■ обеспечение установленных норм и правил;
■ исполнение не хуже, чем данное полномочие исполнялось государственными органами по факту на момент передачи9 и тому подобное.
6. Контролирующие органы: кто они? Специализированные по контролю исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления или общеотраслевые, такие как Государственная жилищная инспекция или прокуратура?
7. Какова ответственность должностных лиц органов местного самоуправле-
ния за ненадлежащее исполнение делегированных полномочий?
Таким образом, вопросов оказалось больше, чем ответов.
В заключение надо отметить, что в современном Санкт-Петербурге налицо желание исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации перераспределить в свою пользу большую часть сфер деятельности. Это происходит посредством преобразования вопросов местного значения, закрепленных в ст. 1416 Закона № 131-Ф3 в передаваемые отдельные государственные полномочия, что, безусловно, влияет на самостоятельность органов местного самоуправления.
По мнению известного представителя классической русской муниципальной мысли профессора Л. А. Велихова, «значение муниципальной самостоятельности, порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать... Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, то есть в чистейшую фикцию, и, в частности, городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство согласно своим собственным, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей10, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию и волю к власти, но и свою гибкую приспособляемость
9 Тогда необходима фиксация «изначального состояния дел» — как, кем, каким документом.
10 Выделено авторами.
1/2005
ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах.»11.
Перемещение какой-либо и, тем более большинства(!), функций из перечня вопросов местного значения в список делегированных полномочий означает полную подконтрольность муниципалитетов в данной области исполнительным органам государственной власти и превращение органов местного самоуправления из самостоятельного уровня публичной власти в исполнительное подразделение государственной власти. Но по сравнению с государственной властью исполнение государственных полномочий силами органов местного самоуправления имеет недостатки и может вызвать дестабилизацию данной отрасли, поскольку:
■ в силу выборности и, следовательно, сменяемости органов местного самоуправления неизбежно привнесение элемента неуправляемости;
■ неизбежно возрастают организационные издержки в связи с необходимостью дополнительного штата специалистов на разных стадиях реализации делегированного полномочия: на стадии подготовки и передачи государственных полномочий, либо их возврата обратно; на стадии исполнения государственных полномочий; на стадии контроля;
■ легкость прекращения исполнения государственных полномочий (либо в соответствии со ст. 75 закона № 131-ФЗ, либо просто при невключении соответствующей субвенции
в закон о бюджете) вызывает вопросы о сопутствующем этой функции имуществе;
■ неизбежны проблемы с персоналом. Не случайно на совещании в Министерстве регионального развития 24 марта 2005 года вопрос о муниципальных кадрах был определен, как «особенно острый»12.
Ведь если передача государственного полномочия для осуществления органами местного самоуправления предполагает сокращение должностей государственных служащих, а исполнение делегированного полномочия в любой момент может быть приостановлено Законом о бюджете, то судьба муниципальных служащих постоянно висит под вопросом, что не способствует увеличению производительности и улучшению качества труда.
Закон № 131-ФЗ предусматривает передачу отдельных государственных полномочий для осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, и, как исключение, — поселений. Но не органам местного самоуправления внутригородских территорий в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Применительно к этим городам-субъектам Российской Федерации действуют положения ст. 79 Закона № 131-ФЗ. И логика здесь такова — то, что можно эффективно решить в рамках одного муниципального образования — это вопрос местного значения, а все остальное — это либо вопросы государственного значения, либо
11 Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. — М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С. 115.
12 «Коммерсант». 25.03.2005. № 52.
ы ы 05
м РЧ
нС О |
<2
вой
а
213
1/2005
вопросы межмуниципального сотрудничества. В рамках же осуществления государственных полномочий межмуни-ципальное сотрудничество невозможно.
Целесообразно сразу же определить, какие функции являются муниципальными, а какие — государственными, и передачу государствен-
ных полномочий осуществлять только в крайних случаях после обкатки на экспериментальной площадке определенных для этого муниципальных образований.
Таким образом, передача отдельных государственных полномочий должна быть не правилом, а исключением.
м м 05
83
м рр
нС О ]
ми
<2
а
