CC BY
38
О неправовом градорегулировании
Э.К. Трутнев
профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат архитектуры (г. Москва)
Эдуард Константинович Трутнев, [email protected]
Не бывает неправового градорегулиро-вания в логике. Чтобы такое создать, надо допустить противоречия в законодательстве, что, казалось бы, невозможно. Однако создание такого феномена оказалось вполне возможным в практике посредством замещений-подмен одного на другое - непротиворечивых, подлинных норм законодательства противоречивыми, неподлинными нормами. Поскольку такие замещения уже обильно представлены в российской практике, существуют несубъективные, то есть обязательные к выполнению (неважно кем - любым субъектом), задачи:
1) установить виды практикуемых замещений;
2) предъявить примеры и доказательства существования фактов замещений;
3) выработать отношение к ныне созданной и культивируемой реальности замещений «правового на неправовое».
Первые две задачи нами объединены, поскольку имеется возможность ссылаться на ранее опубликованные доказательства
(см. [3]).
Неправовое градорегулирование являет себя на практике как реально состоявшиеся факты в виде следующих замещений неправовыми, псевдоправовыми, квазиправовыми нормами подлинных правовых норм:
1) замещение нормами региональных, местных нормативных правовых актов норм общих федеральных законов при наличии очевидных противоречий последним 1;
2) замещение одними специально вводимыми нормами общих федеральных законов других норм общих федеральных законов при наличии очевидных противоречий последним 2;
3) замещение специально вводимыми нормами общих федеральных законов (на все случаи распространяемыми) рациональных положений логики права без создания очевидных формальных противоречий с иными нормами общих федеральных законов, но с созданием деструктивных последствий для практики 3;
Два примера первого вида замещений:
1) замещение: (а) неправовыми нормами, формально включенными в правила землепользования и застройки Москвы (ПЗЗ); (б) норм федеральных законов - Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации. Такое замещение позволило обеспечить номинальное наличие ПЗЗ при его фактическом отсутствии (см. [1, вопросы 5.4, 5.5]);
2) замещение: (а) неправовыми нормами о взимании платы за изменение одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости; (б) правовых норм о бесплатности такого изменения (см. [1, вопрос 1.2.6]).
Два примера второго вида замещений:
1) замещение: (а) специально вводимой неправовой возможностью отказа от применения института градостроительного зонирования; (б) общей правовой нормы об обязательности проведения градостроительного зонирования (см. [2, раздел 2.1]);
2) замещение: (а) специально введенной неправовой нормой о необязательности соответствия документации по планировке территории правовому режиму использования земельных участков, определенному градостроительными регламентами в составе правил землепользования и застройки; (б) правовой нормы об обязательности соблюдения такого соответствия (см. [2, раздел 2.1]).
Пример третьего вида замещений:
замещение: (а) неправовой возможностью оперативных, точечных внесений изменений в правила земле-
2
№ 7 (202)2018
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
4) замещение специально вводимыми нормами эксклюзивных федеральных законов (на особые случаи распространяемыми) норм общих федеральных законов с одновременным замещением рациональных положений логики права и технологии градостроительного проектирования 4.
В рамках предъявленной исчерпывающей типологии случаев практикуемых замещений «неправовым» правового приведен далеко не полный перечень соответствующих примеров, который при желании может быть дополнен самими читателями (см. [5]).
В этом месте неотвратимо возникает вопрос: как относиться к указанным фактам? Существуют только два способа выразить такое отношение.
Способ первый: действовать, как до сих пор, - игнорировать указанные и иные факты посредством культивирования умолчания об их существовании. Однако такая позиция не является дальновидной, она может стать тем случаем, когда «шило в мешке не утаишь», - когда рано или поздно придется принять соответствующую конструктивную позицию - приступить к действиям согласно второму способу.
Способ второй: невозможно в указанном виде существовать неправовому градоре-
гулированию неопределенно долго, такое градорегулирование должно быть упразднено - превращено в правовое градорегу-лирование. Это превращение можно осуществить посредством одного из вариантов действий, которые оказываются тождественными друг другу в самом начале процесса, - тождественными в необходимости открытого предъявления базовых норм Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) 5 и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) 6 - идентичных в обоих кодексах норм.
Вариант 1
Чтобы превратить неправовое градорегулирование (ныне явленное как состоявшийся факт) в правовое градорегулирование, необходимо устранить противоречия всех прочих норм законодательства с буквой и смыслом указанных базовых норм ЗК РФ и ГрК РФ. Гипотетически эти противоречия можно устранить посредством упразднения названных базовых норм. Однако устранение таких базовых норм можно осуществить никак не ранее устранения норм Конституции Российской Федерации, содержащихся, например, в статьях 34, 36 7. Представляется маловероятной возможность устранения из Конституции Российской Федерации ука-
пользования и застройки практически без участия правообладателей недвижимости; (б) правовых норм об обязательности соблюдения такого участия (см. [1, вопрос 2.2]).
4 Два примера четвертого вида замещений:
1) замещение: (а) неправовой возможностью (но формально легализованной эксклюзивным законом) строить при отсутствии прав на сформированный земельный участок; (б) общей правовой нормы о возникновении прав проектировать и строить на сформированном земельном участке только при наличии прав на него (см. [4, подраздел 2.1]). Следует учесть, что в этом тексте допущена неточность в том смысле, что и для получения разрешения на ввод построенного (без прав на земельный участок) объекта также не требуется приобретение прав псевдозастройщика на земельный участок, так и оставшийся несформированным в юридическом смысле;
2) замещение: (а) возможности добровольного вовлечения в программу собственников квартир в многоквартирных домах (МКД); (б) правом использования института изъятия любой недвижимости, включая МКД, в целях комплексного развития соответствующей территории (см. [4, подраздел 2.3]).
5 Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ: «Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений».
6 Часть 1 статьи 36 ГрК РФ: «Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных
участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».
занных норм, определяющих фундамент существования государства российского. Но при сохранении неупразднимых фундаментальных норм ЗК РФ и ГрК РФ невозможно обеспечить «неупразднимое вечное существование» иным нормам законодательства, противоречащим таким фундаментальным нормам. Получается, что первый вариант не работает, чтобы спасти ситуацию, нужно изучить возможности второго варианта.
Вариант 2
Этот вариант не может быть иным, как только противоположным первому: чтобы превратить неправовое градорегулирование (ныне явленное как состоявшийся факт) в правовое, необходимо устранить содержащиеся в законодательстве противоречия (в том числе обнаруженные в указанных примерах) базовым нормам ЗК РФ и ГрК РФ.
Получается, что второй вариант является единственно возможным. Если только не принимать во внимание третий гипотетический вариант, когда максимально долгое время будут культивироваться умолчания о состоявшихся фактах утверждения неправового градорегулирования. Но при третьем варианте и последствия будут более тяжелыми как для практики законотворчества, так и для практики правоприменения и состояния городов России.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Вопросы градостроительного зонирования. 11В1_: https://urban.hse.ru/data/2018/01/15/ 1160421672/%D0%92%D0%BE%D0%BF%D1 %80%D0%BE%D1%81%D1%8B%20%D0%B3 %D1%80%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D1%8 1%D1%82%D1%80%D0%BE%D0%B8%D1% 82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0
%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%B7%D0%B E%D0%BD%D0%B8%D1%80%D0%BE%D0% B2%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F.pdf
2. Вопросы о содержании № 373-ф3...». URL: https://urban.hse.ru/data/2016/12/29/11 14674201/%D0%B2%D0%BE%D0%BF%D1 %80%D0%BE%D1%81%D1%8B%201,%20 2,%203.pdf
3. Трутнев Э. К. Анализ закона о комплексном развитии территорий № 373-ФЗ // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6 и 7.
4. Вопросы технологии замещения посредством «закона о реновации» правовых методов на квазиправовые методы градо-регулирования. URL: https://urban.hse.ru/da ta/2017/08/14/1174402466/%D0%93%D1% 80%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D1%80%D 0%B5%D0%B3%20%D0%B2%20%D0%B7 %D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0 %B5%20%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D 0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%86 %D0%B8%D0%B8%20(07%2008%2017).pdf
5. Обсуждение вопросов градорегулирования». URL: https://urban.hse.ru/discussion
6. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации: «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».
Статья 36 Конституции Российской Федерации: «1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. 3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона».
