CC BY
34
ВОЕННАЯ ЭКОНОМИКА
9 (18) - 2007
к вопросу о необходимости структурной перестройки
функционирования системы
государственного оборонного заказа на региональном уровне
М.Н. КОЗИН,
кандидат экономических наук, доцент,
начальник кафедры экономики, менеджмента и права
Вольское высшее военное училище тыла (военный институт)
Современный этап развития Российской Федерации характеризуется усилением степени государственного влияния на экономику, в том числе и с помощью осуществления государственных закупок. Эта закономерность, по мнению многих экономистов, становится универсальной для всех стран, а объясняющие ее теории исходят из «презумпции расширения государственных функций, роли государства в экономике и обществе»1.
Посредством государственных контрактов российское государство решает важные социально-экономические проблемы, обеспечивает проведение научных исследований, а также создаются условия для перевооружения военной организации и обеспечения необходимого уровня обороноспособности государства. В общем объеме расходов федерального бюджета госзакупки составляют 20 %, а в абсолютном выражении в 2006 г. объем государственных закупок составил более 1 трлн руб.2
Государство, закупая у предпринимателя его способность производить необходимые обществу товары, работы, услуги, одновременно, как предприниматель, через систему федеральных закупок активно участвует в организации и регулировании общественного производства. В условиях формирования глобального экономического и информационного пространства внедрение идеологии
1 См., например: Супян В. Б. Роль государства в американской экономике: теория и практика // США—Канада: экономика, политика, культура. — 2002. № 1. С. 28.
2 См.: Официальный сайт Правительства Российской Федерации / http://www. government. gov. ru, 12.12.2006.
предпринимательства в практику государственного хозяйствования должно быть основано на функции установления и поддержания экономического «равноправия», создания единых для всех хозяйствующих субъектов правил рыночной «игры».
Большинство представителей направлений и течений современной экономической науки единогласны в этом. Расхождения во мнениях наступают лишь при определении масштабов государственной деятельности, в том числе при определении объемов закупок товаров и услуг военного назначения3.
Товары и услуги военного назначения — это совокупность товаров и услуг, которые предназначены для удовлетворения военных потребностей государства посредством купли-продажи на рынке государственных закупок4.
Потребителями товаров и услуг военного назначения являются Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Они выступают определяющими субъектами в формировании спроса на эти товары, выполняя одну из основных ролей в определении объемов государственного оборонного заказа. ГОЗ устанавливает задания на поставки продукции
3 См: Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами. — СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2003.; США: Федеральная контрактная система и экономика: Механизм регулирования / В. А. Федорович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин. — М.: Наука, 2002.
4 См.: Наумлюк А. Г., Козин М. Н. Экономический механизм
государственных закупок товаров и услуг военного назначения.
Монография. — Саратов: Научная книга, 2005. С. 32.
(работ, услуг) для федеральных государственных нужд в пределах средств, предусматриваемых федеральным законом о бюджете на соответствующий год, в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации.
Государственный оборонный заказ — это правовой акт, предусматривающий поставку продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами5.
Содержание ГОЗ и объемы его финансирования из федерального бюджета предусматриваются федеральными целевыми программами и законом о федеральном бюджете на соответствующий период. Для решения особо важных задач оборонного характера федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ.
С общеэкономических позиций ГОЗ являлся средством обеспечения занятости населения, способом создания значительного количества рабочих мест на всех этапах жизненного цикла товаров и услуг военного назначения — от проектирования до использования изделий по назначению и их утилизации. В силу действия эффекта мультипликатора, занятость обеспечивается не только в оборонных, но и в смежных с ними отраслях народного хозяйства.
Так, например, в 2004 г. на предприятиях оборонно-промышленного комплекса, 129 из которых являлись градообразующими, было занято более 2 млн чел., в том числе непосредственно в производстве — 1,5 млн и в сфере НИОКР — более 0,5 млн чел. То есть, с учетом членов их семей проблемы ОПК затрагивают интересы почти 10 % населения России6.
На протяжении экономических реформ 1990-х гг. главное концептуальное положение реформирования оборонной промышленности сводилось к тому, чтобы перевести эти отрасли из системы жесткого централизованного управления в систему рыночных
5 См.: Федеральный закон РФ от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» (в ред. Федерального закона от 02.02.2006 № 97-ФЗ) // Собр. Зак. РФ. 1996. № 1. Ст. 6.
6 См.: Логинова Л. В. Институционализация экономических интересов в России: Монография — Саратов: Изд-во «Научная книга», 2005. — 175 с.
отношений. Причем преобразования происходили на фоне резкого сокращения государственного оборонного заказа и практически при полном прекращении инвестиций в развитие оборонного производства, общей финансовой нестабильности, значительной инфляции, при снижении контроля и практической утрате государственного управления деятельностью оборонных предприятий.
Вместе с тем новые стратегические вызовы в области военной безопасности усиливают приоритетность расходов Российского государства на национальную оборону, предъявляют повышенные требования в плане сохранения системного равновесия при взаимодействии ОПК с государственным бюджетом, гражданской промышленностью, национальной обороной и геостратегическими интересами.
В 2007 г. на финансирование национальной обороны будет направлено более 822,0 млрд руб. Причем 70 % гособоронзаказа будет сосредоточено на закупку новых образцов вооружения и военной техники7.
По линии Минобороны наблюдается существенный рост государственного оборонного заказа (рис. 1) 8: в 2003 г. — 113 млрд руб., в 2004 г. — 148 млрд руб., в 2005 г. — 187 млрд руб., в 2006 г. — 237 млрд руб., в 2007 г. — 302,7 млрд руб..
Однако объемы поступающего в российские войска нового ВВТ не покрывают их естественной убыли, поэтому без существенного увеличения серийных закупок возможности Вооруженных Сил по решению оборонных задач могут значительно снизиться.
Для преодоления негативных тенденций только в техническом оснащении войск и развития ОПК требуется безотлагательная корректировка бюджетной политики государства в области обеспечения национальной обороны. По оценке специалистов, необходимо увеличение оборонных расходов с 2,7 % до требуемых 3,5 % ВВП. Дальнейшее затягивание с началом перевооружения Вооруженных Сил чревато недопустимо высокой нагрузкой на экономику в период 2010 — 2015 гг., когда для поддержания минимально допустимого уровня обороноспособности страны придется выделять на национальную оборону до 5 — 6 % ВВП9.
7 См.: Федеральный закон от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2007 год»; Экономика ВПК России (октябрь — декабрь 2006 г.). — М.: Информационное агентство ТС-ВПК (Шр://1а. урк. га), 2006.
8 О некоторых региональных аспектах реформирования оборонно-промышленного комплекса/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. № 31 (283).
9 См.: Витковский А. И. Оборонно-промышленный комплекс в системе национальной безопасности Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2005. № 2 (254). С. 25 - 39.
Таблица 1
Ассигнования на национальную оборону и государственный оборонный заказ по линии Министерства обороны в 2002 — 2007 гг.
Показатели федерального бюджета 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Объем ВВП (млрд руб.) 10863,4 13320,0 15300,0 18720,0 24380,0 31 220
Статья «Национальная оборона» (млрд руб.) 284,1 354,9 462,2 549,6 666,0 822,0
В % от ВВП 2,6 2,7 2,8 2,8 2,7 2,63
Государственный оборонный заказ (млрд руб.) (Министерство обороны) 79,0 118,0 148,0 186,9 237,0 302,7
Доля ГОЗа в расходах на национальную оборону (%) 27,8 33,2 34,7 34,0 35,6 36,8
Доля ГОЗа в расходной части бюджета (%) 4,0 5,2 5,2 6,1 5,5 5,5
350 300 250 200 150 100 50 0
113
148
187
237
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Рис. 1. Динамика роста государственного оборонного заказа по линии Министерства обороны, млрд руб.
Таким образом, в современных рыночных условиях ГОЗ становится одним их элементов системы государственного регулирования социально-экономического развития. Одновременно он носит специфический характер, имеет свое законодательное обеспечение, определяющее хозяйственные отношения между заказчиком и поставщиком военных товаров и услуг.
Нормативно-правовое обеспечение ГОЗ включает соответствующие федеральные акты, ведомственные приказы, указания, распоряжения, регламентирующие взаимоотношения сторон в процессе удовлетворения оборонных потребностей страны и взаимоотношения органов военного управления Министерства обороны Российской Федерации и других воинских формирований. В 1994 гг. были приняты Федеральные законы № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», в 1995 г. в Гражданском кодексе (часть 2) появился новый раздел «Поставка товаров для государственных нужд». Однако они не носили в
50 -
302,7 полной мере рыночного характера,
не предусматривали обязательного проведения конкурсов на закупку товаров10.
Правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения ГОЗ устанавливает Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Вместе с тем до 1997 г. контракты на поставку продукции для государственных нужд заключались стихийно, т. е. сами заказчики определяли поставщиков, условия поставки и суммы договоров. Отсутствие четкой системы контроля со стороны государства за заключением государственных контрактов являлось питательной средой для проявлений различного рода злоупотреблений и коррупций. Бюджетные средства нередко расходовались нерационально. При этом цена и качество продукции вооружений и военной техники (ВВТ) особого значения для заинтересованных в заключении контракта лиц не имели11.
Таким образом, действующее на тот момент законодательство (середина 1990-х гг.) не ограничивало действий руководителей государственных структур по выбору поставщиков и заключению с ними контрактов. В итоге государство несло огромные убытки.
10 См.: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 29 декабря 1994 г.
11 См.: Цымбал А. С, Калугин Н. А. Влияние исполнения федерального бюджета на военное строительство // Военная мысль. 2000. X» 6. С. 15 — 21.; Военный бюджет государства.
Методы обоснования и анализа / Под ред. Г. С. Олейника. М.:
Воениздат, 2000. - 347 с.
И только в Указе Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О мерах по борьбе с коррупцией и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» была введена практика обязательности конкурсных закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд. Указ был призван решить экономическими методами проблему коррупции на основе формирования общегосударственного рынка товаров и услуг в рамках Федеральной (государственной) контрактной системы за счет усиления роли государственного регулирования и контроля за расходованием финансовых средств. По мнению известных ученых, Указ Президента РФ № 305 оказался прогрессивнее законодательства США и стран ЕС, в которых Федеральная контрактная система создавалась десятки лет12.
Спустя два года был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд», создавший правовую базу для проведения конкурсных закупок товаров, услуг и НИОКР13.
Для централизации заказов и поставок ВВТ в Министерстве обороны и других органах, имеющих войсковые формирования, упорядочивания расходуемых средств и исключения параллелизма в закупках, приемке и поставках Указом Президента РФ от 11.03.2003 № 311 был учрежден Государственный комитет по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ. 9 марта 2004 г. Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ Указом Президента РФ № 314 преобразован в Федеральную службу по оборонному заказу, а его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству обороны Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 724 определен порядок разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей и взаимодействия в этих целях федеральных органов исполнительной власти — государственных заказчиков государственного оборонного заказа, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов
12 См.: США: Федеральная контрактная система и экономика: Механизм регулирования / В. А. Федорович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин. — М.: Наука, 2002.
13 В связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ Федеральный закон от 6 мая 1999 № 97 — ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд» признан утратившим силу с 1 января 2006 г.
РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Проект государственного оборонного заказа разрабатывается в 3 этапа.
На первом этапе разрабатываются предложения по основным показателям государственного оборонного заказа и их составу, осуществляется оптимизация данных показателей и их увязка с параметрами перспективного финансового плана РФ. На втором — вырабатываются предложения по основным параметрам государственного оборонного заказа и прогнозируемым ценам на нее — и формируется проект основных показателей государственного оборонного заказа. На третьем — формируется проект государственного оборонного заказа и представляется в Правительство РФ14.
С целью совершенствования законодательства в сфере государственных закупок в июле 2005 г. принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 15.
Концепция этого закона была серьезно пересмотрена: был сделан вывод о том, что закон должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. Принятый Закон направлен, прежде всего, на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Концепция этого закона заключается в регулировании только размещения государственных закупок. Действие закона не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает установленного Центробанком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. На данный момент он составляет 60 тыс. руб.
Впервые в новейшей истории России сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных заку-
14 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей», ст. 3. // Российская газета. 2005. 6 декабря.
15 См.: Федеральный закон РФ от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собр. Зак. РФ. 1996. № 1; 1999.
Рис. 2. Способы размещения государственного заказа
пок. Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Способы размещения заказа разделены на размещение путем проведения торгов и размещение без проведения торгов (рис. 2) 16.
При этом четко определены условия, при которых могут применяться те или иные процедуры размещения заказов. Помимо конкурсов установлена возможность проведения закупок в форме аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме.
Расширен спектр процедур закупок без проведения торгов, а также введена новая процедура — закупка на товарных биржах. Установлены ценовые пороги применения тех или иных процедур. Более четко прописана процедурная часть организации и проведения размещения государственного и муниципального заказов и установлены17:
- порядок формирования конкурсной, аукционной и котировочной комиссии;
- требования к содержанию конкурсной документации, порядку ее разъяснения;
- критерии и процедура оценки и сопоставления
16 См.: Храмкин А. Как провести открытый конкурс по правилам Федерального закона № 94-ФЗ // Бюджет, 2006, — № 3.
17См.: Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006, — 182 с.
52 -
конкурсных заявок, а также порядок ведения протоколов.
Вместе с тем следует отметить ряд концептуальных недостатков этого закона:
1. Отсутствует единая система построения понятий и определений, используемых в законе. Приводимые в различных статьях закона понятия определяются нечетко и не разграничены между собой. Закон не содержит определений ряда используемых в тексте основополагающих понятий, таких как «предмет торгов», «предмет конкурса», «предмет государственного контракта», «предмет заказа», «заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг», «сложные работы», «оценка конкурсных заявок», «сопоставление конкурсных заявок», «критерии оценки» и др. Как следствие, во-первых, сложность закона для восприятия, понимания и использования; во-вторых, углубление ряда противоречий, присущих прежнему законодательству Российской Федерации в сфере государственных закупок; в-третьих, понижение реального статуса нормативного правового акта, претендующего на роль основополагающего.
2. Закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ, так же, как и Закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ, ориентирован на закупку стандартной продукции, то есть товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг — простой продукции.
Регламентация государственных закупок сложных работ, НИОКР, интеллектуальных услуг и других работ научного и научно-производственного характера, которые составляют основу ГОЗ, практически отсутствует. А ведь закупки сложных работ составляют значительную долю в ГОЗ — так, только НИОКР занимают второе место по объему в стоимостном выражении ГОЗ. Только в 2007 г. в рамках ГОЗ расходы на закупку вооружений вырастут на 22 % и составят 145 млрд руб., на ремонт — увеличатся на 15,7 % и составят около 60 млрд руб., расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) вырастут на 20 %. 18.
Существенным отступлением от позиций, закрепленных Законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305, представляется исключение двух-этапного конкурса из числа конкурсных процедур. Этот конкурс в условиях неполноты информации о качественных и технических характеристиках закупаемых ВВТ позволял госзаказчику на первом этапе восполнять эту неполноту и формулировать в полном объеме эти характеристики, а на втором этапе выбирать наилучшие конкурсные заявки на основе ценового критерия. Соответственно, упразднение двухэтапного конкурса лишает заказчика таких возможностей, не говоря уже о том, что это противоречит международной практике, которая идет по пути расширения способов закупок. Взамен заказчику предлагается упрощенная процедура, которая, в отличие от двухэтапного конкурса, не предусматривает в полном объеме законодательной регламентации и, как представляется, отнюдь не направлена на предотвращение злоупотреблений и коррупции.
3. Такие основополагающие принципы государственных закупок, как законность, конкуренция, равный доступ и эффективность в Законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ носят декларативный характер, поскольку, во-первых, отсутствуют действенные механизмы их реализации, во-вторых, имеются многочисленные исключения из них. Невозможно, к примеру, обеспечить соблюдение принципов законности, конкуренции и эффективности в условиях, когда закон не учитывает особенностей проведении и организации закупок ВВТ, которые по объему занимают первое место в ГОЗ. Очевидно, что подобное положение вещей чревато многочисленными нарушениями при проведении закупок сложных работ, услуг и ведет к выхолащиванию
содержания этих принципов. По мнению профессора В.И. Смирнова, закон обязательно приведет, как минимум, к двум резко негативным явлениям19.
Во-первых, к удорожанию общественных закупок и, как следствие, к необоснованным расходам бюджета и росту инфляции, т. к. в этом удорожании заинтересованы обе стороны сделки — заказчики и поставщики. Заказчикам, по закону № 94-ФЗ, становится выгодно завышать начальную цену — для «улучшения» отчета об «экономии». Во-вторых, т. к. закон отказался от квалифицированного поставщика, — к поставкам низкокачественной и просто контрафактной продукции.
Таким образом, важность повышения эффективности рыночного поведения госзаказчика определяется высокой ценой альтернативных издержек производства общественных товаров, которую платит общество экономически неэффективному государству20.
Так, например, в 2006 г. в ходе осуществления контроля за деятельностью государственных заказчиков и организаций — исполнителей ГОЗ при размещении и исполнении ГОЗ было выявлено 1 973 нарушений и недостатков, снижающих эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию ГОЗ-20 0621. Причиной основной части системных нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольных мероприятий при размещении и исполнении ГОЗ, является как несовершенство норм и правил, установленных действующим законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ, так и недостаточный уровень исполнительности со стороны государственных заказчиков и организаций — исполнителей ГОЗ (табл. 2).
По нашему мнению, эффективность закупок товаров, работ и услуг военного назначения в рамках ГОЗ достигнет своей цели, если будет обеспечено единство финансово-экономической, научно-технической, инновационной и промышленной политики государства в восстановлении и реконструкции на постиндустриальной основе промышленного, научно-технического и экономического потенциала России.
Стабильное, поступательное развитие эконо-
18 См.: Россия увеличивает расходы на закупку вооружения — М.: Информационное агентство ТС-ВПК, 2007.
19 См. : Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. - М.: ГУ ИМЭИ, 2006, - 182 с.
20 См.: Кудряшов С. Н. Надежное партнерство — одно из условий выполнения гособоронзаказа. // Военно-экономический вестник, 2005 № 11—12, 2005. С. 38.
21 См. : Материалы официального сайта Федеральной службы
по оборонному заказу (http://www. fsoz. gov. ru/main. php), 12 января 2007 г.
Таблица 2
Основные системные нарушения и недостатки ГОЗ
При размещении заданий по ГОЗ путем проведения конкурсов
При заключении государственных контрактов и исполнении заданий ГОЗ
При финансировании ГОЗ
нарушение сроков размещения заданий ГОЗ, обусловленное отсутствием нормативных документов о порядке реализации отдельных положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ;
проведение открытых конкурсов без опубликования в официальном печатном издании извещений о проведении открытых конкурсов; не соблюдение сроков публикации извещений о проведении конкурсов; отсутствие в извещениях о проведении открытых конкурсов сведений, предусмотренных законодательством Российской Федерации; нарушения в содержании конкурсной документации;
отказ в допуске к участию в конкурсе значительного количества потенциальных исполнителей по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации; допуск к участию в конкурсе участников, не соответствующих дополнительным требованиям к участникам размещения заказа, в части наличия производственных мощностей, технологического оборудования и трудовых ресурсов;
нарушения процедуры проведения конкурса; недостаточная квалификация членов конкурсной комиссии
не соблюдение сроков заключения государственных контрактов и выполнения этапов работ;
не доведение государственными заказчиками до исполнителей заданий ГОЗ в части содержания работ и сроков их окончания;
отсутствие у ряда исполнителей ГОЗ лицензий на разработку и производство продукции военного назначения (осуществление соответствующего вида деятельности);
поставка продукции низкого качества и несоответствие поставляемой продукции требованиям установленным ГОСТами и техническими условиями; заключение государственных контрактов на выполнение проектно-изыс-кательских и строительных работ без проведения конкурсов; отсутствие у большинства предприятий ОПК оборотных средств в необходимых размерах;
высокий уровень износа основных производственных фондов (доля производственного оборудования с возрастом более 15 лет превышает 70 %); ухудшение состояния кадрового потенциала на предприятиях ОПК
нарушения, установленного действующим законодательством Российской Федерации порядка авансирования (по размерам авансов и срокам их перечисления), использование полученных авансов не по назначению; необоснованное изменение контрактной цены, ее повышение в процессе исполнения государственного контракта; наличие задолженности государственных заказчиков перед предприятиями-исполнителями по оплате государственных контрактов прошлых лет;
проведение оплаты работ на поставляемую оборонную продукцию по ценам, не зарегистрированным в Федеральной службе по тарифам
мики в России должно строиться на основе использования контрактной системы реализации ГОЗ с учетом общенациональных и государственных потребностей в обороне.
В этой связи следует обратить внимание на опыт зарубежных исследователей Федеральной контрактной системы. Федеральный контракт, как отмечает профессор У. Кейс, крупнейший эксперт федерального контрактного права США, «это предельно сложный экономический и юридический инструмент, продукт современного НТП и возросшей роли государства в области экономического регулирования» 22.
Проводимая США реформа системы приобретения ВВТ направлена на уменьшение стоимости закупаемого вооружения и устранения барьеров, препятствующих расширению использования коммерческой продукции в военных целях. Для сокращения сроков, стоимости, риска создания вооружения, повышения стабильности работ планируется под-
22 Cm.: Кеуеs W. Government Contracts under the Federal Acquisition Regulation. - N. Y., 1997, pp. 24 - 25.
54 -
готовить для всех главных программ приобретения ВВТ так называемые «планы успешного осуществления» 23. Под успешной реализацией программы приобретения вооружения понимается достижение требуемых боевых характеристик ВВТ при заданной стоимости и соблюдении сроков создания.
Авторы модели пришли к выводу, что на провал программы решающее влияние оказывают не традиционные «внутренние» факторы (стоимость, ТТХ и сроки выполнения), а «внешние»: ее соответствие потенциалу, создаваемому видом ВС и МО в целом; «пробивные» способности защитников программы из числа руководителей, распределяющих ресурсы и устанавливающих приоритеты24. Как пишет газета The Financial Times, правительство Великобритании в 2007 г. одобрило план по слиянию двух крупных структур в министерстве
23 См.: ТищенкоГ.Г. Повышение экономической эффективности военного строительства в США. М.: Рос. инст. стратегич. исслед., 2004. - 397 с.
24 См.: А. Патрон. Государственный рынок США: научно-технический прогресс и конкуренция // США и Канада: экономика, политика, культура, 2002, № 3. С. 28 — 39.
обороны — Агентства по поставкам вооружений (Defence Procurement Agency) и Агентства по материально-техническому обеспечению оборонных нужд (Defence Logistics Agency). По мнению министра обороны Джона Рида (John Reid), слияние этих подразделений позволит на более качественном уровне координировать деятельность как по закупкам вооружений и военной техники, так и по их дальнейшему обслуживанию и применению в войсках25.
Такой подход, как представляется, следует учитывать при разработке системы управления ГОЗ, которая должна быть достаточно гибкой по отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, в том числе и к общепризнанной динамике необходимости повышения эффективности бюджетных расходов, выделяемых на нужды обороны.
На необходимость повышения качества Вооруженных Сил и эффективности расходов военного бюджета неоднократно указывал Президент Российской Федерации. В качестве одной из мер Указом Президента Российской Федерации от 05.02.2007 № 119 образовано Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств26. Новое агентство является органическим элементом федеральной системы государственных заказов в сфере обороны и безопасности, то есть особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства и выступающим экономическим инструментом регулирования макроэкономических процессов со стороны государства.
С 1 января 2008г. Федеральное агентство станет отвечать за размещение госконтрактов и их финансирование, вести учет и контроль за их выпол -нением, а также следить за ценами на вооружение. Функции надзора и контроля за деятельностью агентства будет выполнять Федеральная служба по гособоронзаказу и Федеральная антимонопольная служба, а самим силовым ведомствам останется лишь предлагать, что и в каких объемах необходимо заказывать21. При такой экономической политике значительная часть финансовых ресурсов будет поступать производителям от заказчиков
25 См.: Британские военные создают единый центр оборонных заказов. Информационное агентство «Лента. Ру», 02.02.2007 (http://www. lenta. ru/news)
26 См.: Указ Президента Российской Федерации от 05.02.2007 № 119 «О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» // Российская газета. 2007. 7 февраля.
27 См.: Президент отправил военных на «гражданку» //
«КОММЕРСАНТЪ». - № 16 (№ 3592) от 03.02.2007.
«напрямую», минуя торгово-посреднические организации, что будет способствовать более ритмичной загрузке производственных мощностей, улучшению показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятий-производителей и, через мультипликационные механизмы, общему оживлению хозяйства страны и регионов28.
Вместе с тем модель организации и реализации государственного заказа в сегменте рынка военных закупок должна предусмотреть создание территориальных центров заказов и поставок в масштабе федерального округа, в функции которых необходимо включить следующие задачи (рис. 3):
• организация и проведение торгов на товары и услуги для нужд обороны и безопасности, исполнение функций агента бюджета, связанные с проведением и оформлением операций по финансированию исполнения госзаказа;
• реализация функций, связанных с осуществлением инвестиций в форме материальных ресурсов, направляемых на производство конечной продукции, необходимой для удовлетворения ГОЗ;
• обеспечение региональной кооперации в сфере выполнения военных заказов, прежде всего с балансированием товарно-материальных потоков, и налаживание взаимовыгодного внутрирегионального товарообмена;
• исследование конъюнктуры рынка по номенклатуре военных товаров, организация маркетинговой работы, формирование массива цен (оптовых, биржевых, мировых), анализ их динамики и прогнозирования;
• информационное обеспечение деятельности контрактной системы, сбор, сопоставление и анализ торгово-экономической информации;
• координация военных закупок с исполнением территориальных социально-экономических программ в федеральных округах.
Такая система организации государственного заказа в федеральном округе должна включать следующие взаимосвязанные этапы.
На первом этапе обеспечивается участие в формировании государственного военно ориентированного заказа субъекта Федерации, всех заинтересованных субъектов рынка государственных закупок, осуществление которого предполагает:
• определение заказчиков военной продукции, финансируемые как через бюджет субъекта Федерации, так и через федеральный бюджет;
28 Харламов А. В. Регулирование военной экономики: проблема и пути ее совершенствования //Военная мысль. 2001. № 5. С. 51 — 54.
Федеральный бюджет
i
Формирование ГОЗ
Военная доктрина РФ; Федеральные программы создания, производства ВВТ, НИОКР, МТО; Мобилизационный план экономики РФ; Программы военно-технического сотрудничества РФ
гт
Военно-промышленная комиссия
(разработка концепций, программ и планов в области военно-технического обеспечения обороноспособности страны, производства и утилизации вооружений, мобилизационной подготовки государства)_
i
Рособоронз аказ
1) контроль за проведением конкурсов (торгов) на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу;
2) государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований технических регламентов в отношении продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу;
3) разработка предложений по установлению правил договорных взаимоотношений, обеспечивающих экономическое стимулирование исполнителей ГОЗ;
4) Финансово-экономический мониторинг о состоянии предприятий исполнителей ГОЗ;
5) Координация деятельности государственных заказчиков в федеральных округах
Федеральное агентство по размещению заказов на поставки вооружений, военной техники, специальной техники и материальных средств
размещение заказов на поставку продукции, оказание услуг в рамках ГОЗ; заключение и контроль исполнения контрактов;
обеспечение финансирования заключенных государственных контрактов; осуществление учета выполнения контрактов с исполнителями гособоронзаказа; контроль качества продукции, услуг и работ, проведение претензионной и исковой работы; проведение единой ценовой политики в сфере реализации гособоронзаказа
Рис. 3. Модель функционирования системы ГОЗ с учетом создания территориальных центров по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств
определение объемов военной продукции, необходимое для обеспечения Вооруженных Сил (воинских формирований); определение объемов и структуры ресурсов, выделяемых бюджетом на исполнение ГОЗ; расчет стартовых условий размещения ГОЗ.
Второй этап предусматривает: размещение ГОЗ внутри территориального рынка федерального округа; назначение конкурсной комиссии; отбор претендентов и определение победителей на исполнение ГОЗ;
• заключение договоров на поставку военной продукции.
На третьем этапе осуществляется обеспечение исполнения ГОЗ подрядчиками федерального округа, он предполагает:
• координацию производства необходимой военной продукции;
• организацию инвестиционного процесса в товарной форме;
• организацию проведения зачетов с бюджетами всех уровней;
• обеспечение контроля за исполнением ГОЗ. По нашему мнению, вариант создания единой
системы поставок вооружения, военной, специальной техники и материальных средств имеет очевидные преимущества. Однако механизмы создания агентства требуют существенной проработки, так как на законодательном и организационном уровнях не решены многие проблемы. Отдельно следует выделить, что существующая система формирования и размещения гособоронзаказа не предусматривает независимого научно-технического оппонирования предложений государственных заказчиков и не исключает проведения взаимодублирующих научных исследований и разработок, а также продолжения долгосрочных работ, начатых 10 — 15 лет назад и утративших в настоящее время свою актуальность. Не урегулирована также практика возмещения фактических затрат исполнителям по прекращенным разработкам ВВТ, что существенно ухудшает финансовое положение исполнителей и дискредитирует привлекательность госзаказа. Нередки примеры существенного расхождения в ценах на однотипную оборонную продукцию для различных госзаказчиков.
В целом, концепция создания агентства с учетом создания территориальных центров должна дать ответ на принципиальные вопросы: каков ее вклад в развитие российской экономики и решение социально-экономических проблем России; в какой мере удастся решить проблемы качественного перевооружения Вооруженных Сил России и других силовых структур? Без решения этих принципиальных вопросов всерьез нельзя говорить об эффективном функционировании Федеральной контрактной системы в России. В современных условиях никто, кроме государства, не в состоянии обеспечить предельную концентрацию политической воли и финансовых ресурсов на решении сложнейших задач структурной перестройки функционирования государственного оборонного заказа.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами. — СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2003. — 170 с.
2. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования / В. А. Федорович, и др. — М.: Наука, 2002. — 246 с.
3. Наумлюк А. Г., Козин М. Н. Экономический механизм государственных закупок товаров и услуг военного назначения. Монография. — Саратов: Научная книга, — 2005. — 150 с.
4. Логинова Л. В. Институционализация экономических интересов в России: Монография — Саратов: Изд-во «Научная книга», 2005. — 175 с.
5. Кудряшов С. Н. Надежное партнерство — одно из условий выполнения гособоронзаказа // Военно—экономический вестник, 2005. № 11 — 12, 2005.
подписка eLIBRARY.RU
на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
