CC BY
470УДК 349.41
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СООТНОШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С.А. Липски
Аннотация. В статье рассмотрено, какое развитие получил принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства. Основное внимание при этом уделено истории соотношения указанных отраслей, а также тому, какое уточнение в действующих актах земельного законодательства получили положения гражданского законодательства. Также затронут вопрос о том, является ли принудительное прекращение прав на ненадлежаще используемые земельные участки проявлением гражданско-правовой ответственности их правообладателей, или это разновидность специальной ответственности - земельно-правовой
Ключевые слова: земельное законодательство, гражданское законодательство, права на землю, оборотоспособность земельных участков, сельскохозяйственные угодья, земельные доли.
ABOUT SOME QUESTIONS OF THE RATIO OF THE LAND LAW AND THE CIVIL LAW
S.A. Lipski
Abstract. The article considers development the principle of delineation of the norms of civil and land legislation. The main attention is paid to the history of the relationship of these industries, and as existing acts of the land legislation has updated of the provisions of the civil legislation. Also considers the question of whether a forced termination of rights on improper used land plots as manifestation of civil liability of their owners or it is a kind of special responsibility - land-legal
Key words: land law, civil law, land rights, turnover capacity of land plots, agricultural land, land share.
Современное земельное законодательство является классическим примером тесного переплетения и большого числа отсылок к нормам иных отраслей. Например, природоохранные требования при использовании земель устанавливают нормы экологического законодательства; правовой режим земель, на которых располагаются леса и водные объекты, - лесного и водного законодательства; использование земель в качестве пространственного базиса для строительства различных объектов и развития поселений регулируется нормами градостроительного законодательства и др. Однако
особая актуальность на протяжении всего постсоветского периода свойственна вопросам соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Не случайно только на соотношение этих отраслей прямо указано в Земельном кодексе Российской Федерации (далее -ЗК РФ) [1]: при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Это обусловлено несколькими факторами:
- долгое время земельное право (ставшее к настоящему времени самостоятельной комплексной отраслью права) рассматривалось как подотрасль гражданского;
- в СССР и современной России весьма непростая история соотношения указанных отраслей;
- в последние десятилетия имеется определенное совпадение предмета их регулирования применительно к земельным участкам.
Как известно, весьма специфичное советское земельное законодательство сформировалось в результате прямого следствия национализации земли после революции 1917 г., когда прежние нормы частного права больше не могли применяться по отношению к земле по причине ее полного исключения из гражданского оборота (земля перестала быть имуществом). Это обусловило специфичность правового регулирования земельных отношений в СССР, причем не только в сравнении с дореволюционным периодом, но и в сопоставлении с другими странами. По этой же причине советское гражданское законодательство вообще не применялось к земельным отношениям.
В 1990-х гг. земля вновь была признана недвижимостью, а общественные отношения по поводу нее, носящие имущественный характер, оказались в сфере гражданского законодательства. Такой подход был закреплен сначала в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» [3], а затем и в Указе Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» [2], который установил, что, во-первых, земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости, а во-вторых, совершение сделок с ними регулируется гражданским законодательством. Наконец, принятая в 1994 г. часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации
(далее - ГК РФ) [8] содержала весьма детально проработанную гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю».
Земельное же законодательство того периода (вторая половина 1990-х гг.), во-первых, характеризовалось явными пробелами на федеральном уровне, а во-вторых, в этот период правовое регулирование использования и оборота земель осуществлялось, главным образом, на основании указов Президента Российской Федерации, но такой способ правового регулирования не соответствовал конституционному требованию о том, что условия и порядок пользования землей должны определяться федеральными законами.
Поэтому с точки зрения соотношения норм земельного и гражданского законодательства исключительно важным стало принятие осенью 2001 г. ЗК РФ. Нормы кодекса не просто устранили имевшуюся ранее недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений, но и четко разграничили земельное и гражданское законодательство. Так, согласно ст. 3 кодекса, непосредственно земельные отношения (по использованию и охране земель) регулируются земельным законодательством, а имущественные отношения по поводу земельных участков и совершение с ними сделок регулируются гражданским законодательством, но при условии того, что земельным (и иным специальным) законодательством не предусмотрено иное.
То есть в данном аспекте земельное законодательство выступает как специальное по отношению к гражданскому, оно уточняет, а то и корректирует некоторые его положения. Необходимость в таком уточнении вызвана тем, что земельные ресурсы жизненно важны с точки зрения общественных и государственных интересов, необходимо их рациональное распределение и использование, сохранность для будущих поколений, формирование бюджета за счет земельных платежей. Ведь земля - это уникальный ресурс, не только выступающий в роли пространственного базиса при любой деятельности, но и являющийся средством сельскохозяйственного и лесо-хозяйственного производства, ключевым компонентом природной среды: «Земля и связанные с ней общественные отношения могут считаться эталоном отношений человека и природы» [11, с. 27].
Рассмотрим основные вопросы, связанные с имущественными отношениями по поводу земли, при законодательном регулировании которых такое уточнение актами земельного законодательства наиболее существенно.
Во-первых, земельным законодательством определяется степень ограничения оборотоспособности земельных участков. Как известно, гражданское законодательство предусматривает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться, только если они не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). В отношении земли при этом сделана оговорка, что она может отчуждаться в той мере, в какой это допускается законами о земле. То есть, согласно ГК РФ, все, что связано с оборотоспособностью земли, определяется не гражданским, а земельным законодательством.
С 2001 г. это регулируется ЗК РФ, который выделяет:
1. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота. Такие участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами любых сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Это участки, на которых находятся государственные природные заповедники и национальные парки, размещены на постоянной основе войска и воинские формирования, расположены объекты использования атомной энергии, воинские и гражданские захоронения и ряд других.
2. Земельные участки, ограниченные в обороте, не могут предоставляться в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами). Сделки же, не связанные с отчуждением (например, аренда), с такими участками допускаются. Это участки, находящиеся в составе земель лесного и водного фонда (кроме таких, на которых находятся приватизированные пруды и обводненные карьеры), предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности или таможенных нужд (не изъятые из оборота), загрязненные опасными веществами и иные подвергшиеся деградации, зарезервированные для государственных или муниципальных нужд, и ряд других (ст. 27 ЗК РФ).
Во-вторых, земельное законодательство предусматривает ограничение концентрации земель (то есть количества имущества). Конечно же, такое ограничение общей площади сельскохозяйственных угодий, которыми одно частное лицо может обладать на праве собственности, является исключением из общих подходов частного права о том, что количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности, не ограничивается (п. 2 ст. 13 ГК РФ).
Но в этой же норме ГК РФ имеется оговорка о том, что законом могут быть установлены соответствующие ограничения.
Применительно к земельным ресурсам, обладающим свойством плодородия, являющимся незаменимыми, нерукотворными, ограниченными в пространстве и неперемещаемыми, соответствующие ограничения количества имущества (площади земель) не только оправданы, но и необходимы - главное средство производства не должно быть монополизировано. Существенное значение имеют также региональные традиции и особенности. То есть указанные ограничения вполне соответствуют и конституционному положению о том, что земля должна использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов (ст. 9).
Подобные ограничения были и остаются довольно распространенными и в других странах. Например, система «равных полей» Китая I тыс. н.э., или запрет концентрации в руках одной семьи земельных участков площадью более 3 га в послевоенной Японии (закон 1946 г.), или земельная реформа в Италии 1947 г., когда у в целях рационального использования земли и создания более справедливых социальных отношений были введены дифференцированные по районам и сельскохозяйственным зонам предельные размеры земельных владений. Да и современное законодательство Дании, Италии, Норвегии, Новой Зеландии и других стран предусматривает для используемых в сельскохозяйственных целях земель ограничение максимально допустимых размеров участков [13].
В современном отечественном законодательстве такое ограничение выражается в запрете для любого частного лица приобрести в собственность земельные участки или земельные доли, если в результате этого данное лицо станет собственником сельскохозяйственных угодий, суммарная площадь которых превысит предел, установленный региональным законом, принятым в соответствии с положениями Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [4] (далее - Закон об обороте сельхозземель; п. 2 ст. 4). Если же превышение такого предела все-таки произошло (например, в результате наследования), то в течение года с момента возникновения у него соответствующего права собственник обязан осуществить отчуждение «излишка» (п. 1 ст. 5).
В-третьих, помимо ограничения по размеру земельных площадей, принадлежащих одному лицу, ЗК РФ и Закон об обороте
сельхозземель устанавливают запрет для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц быть собственниками земельных участков:
- находящихся на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ);
- расположенных в границах морских портов (ч. 2 ст. 28 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5]);
- сельскохозяйственного назначения (ст. 3 Закона об обороте сель-хозземель).
В результате состав участников сделок, связанных с приобретением в собственность земельных участков и земельных долей, носит как абсолютный запрет для одних категорий лиц (иностранцы), так и обусловлен наличием у остальных приобретателей земли (потенциальных покупателей, одаряемых) на праве собственности определенной площади сельскохозяйственных угодий. Фактически это ограничение субъектного состава ряда сделок по отчуждению земельных участков. Такое ограничение вполне соответствует п. 2 ст. 129 ГК РФ, согласно которому некоторые виды объектов гражданских прав могут принадлежать лишь определенным участникам оборота.
В-четвертых, земельным законодательством предусмотрены дополнительные условия совершения ряда сделок с земельными участками (купля-продажа, аренда), выражающиеся, например, в том, что объектом сделки могут быть только земельные участки, прошедшие кадастровый учет. Также согласно ЗК РФ продавец или арендодатель участка обязаны предоставить покупателю (арендатору) имеющуюся у них информацию об обременениях участка и ограничениях по его использованию. Кроме того, некоторые условия договора купли-продажи земельного участка признаны заведомо недействительными: договоренность о праве продавца выкупить участок обратно по собственному желанию или о последующем ограничении распоряжения приобретенным участком (п. 3 и 4 ст. 37 ЗК РФ).
Наиболее же специфичные требования, отличающиеся от общих правил гражданского оборота, установлены для земель сельскохозяйственного назначения. Купля-продажа всех земельных участков данной категории, кроме используемых для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества
и занятых зданиями, строениями или сооружениями, совершается по специальной процедуре. Так, продавец земельного участка обязан письменно известить орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в случаях, установленных региональным законом, - орган местного самоуправления) о своем намерении продать его. Продажа третьему лицу возможна только по цене не ниже той, что указана в извещении, и при условии, что субъект Российской Федерации (муниципальное образование) откажется от покупки либо в течение 30 дней со дня поступления извещения не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок (ст. 8 Закона об обороте сельхозземель).
Другая особенность, связанная с земельными участками данной категории, заключается в том, что если они находятся в долевой собственности более чем пяти лиц, то решение относительно владения, пользования и распоряжения ими принимается не путем консенсуса, а большинством голосов на общем собрании сособственников.
Наиболее же специфичны правила распоряжения земельными долями, появившимися в современном сельскохозяйственном землепользовании в результате приватизации сельскохозяйственных угодий 1990-х гг. Как образование таких долей, так и последующее распоряжение ими на протяжении всего постсоветского периода принципиально отличались от правил, присущих общей долевой собственности на иное имущество. Например, в 1990-е гг. права отдельного собственника земельной доли были шире - допускалась ее передача в аренду, при этом (также как и при совершении других сделок) не имело значения мнение сособственников [14]. С 2005 г. [6], наоборот, права собственников земельных долей весьма ограничены, возможно лишь:
- завещание доли;
- отказ от права собственности на нее;
- внесение ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, уже использующей соответствующий участок;
- передача ее в доверительное управление, в дар либо продажа ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации (или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства), использующей участок;
- выделение (образование) в счет доли нового земельного участка.
В-пятых, только земельным законодательством регулируются вопросы перехода прав на вновь образованные земельные участки, а также приватизации и предоставления в аренду участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Следует отметить, что во многих случаях нормы земельного и гражданского законодательства фактически дублируют друг друга. Это относится, например, к реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 35 ЗК РФ, ст. 273 ГК РФ).
Такое же дублирование имелось и в отношении видов прав на земельные участки (как вещных, так и обязательственных). С момента принятия ЗК РФ им предусмотрено (п. 1 ст. 25), что эти права прямо указаны и охарактеризованы в нем; возникают же они по основаниям, установленным гражданским законодательством. Однако в 2015 г. была признана утратившей силу ст. 21 ЗК РФ («Пожизненное наследуемое владение земельными участками») [7], и теперь характеристика этого права осталась лишь в ГК РФ (ст. 265-267).
Кроме того, 5-6 лет назад в рамках работы по реформированию гражданского законодательства предполагалось ввести новые, не свойственные современному отечественному законодательству ограниченные вещные права на землю (постоянного землевладения, застройки, личного пользовладения и др.) [10; 12], но того не произошло.
Вопросом, связанным с разграничением гражданского и земельного законодательства, который требует научного изучения и последующего оформления в актах законодательства, является и так называемая земельно-правовая ответственность за нарушение требований законодательства об использовании земельных участков, выражающаяся в принудительном прекращении прав на них в случае ненадлежащего использования. Чаще такое прекращение рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности (ст. 284-287 ГК РФ). Однако имеется и точка зрения, что это специальная, земельно-правовая ответственность [9; 15]. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать то, что изъятие земельных участков у лиц, допускавших систематические нарушения правил пользования землей, было предусмотрено еще советским земельным законодательством (в частности, ст. 139 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. [1]). Как указано выше, в тот период гражданское законодательство вообще не применялось к земельным отношениям, то есть
соответствующая санкция не была мерой гражданско-правовой ответственности. Поэтому, рассматривая указанный вопрос, в первую очередь, важно выяснить, насколько изменилась (и изменилась ли) в этой части правовая природа правонарушения, выражающегося в том, что ненадлежащее использование земельного участка наносит вред публичным интересам.
В целом же следует отметить, что в настоящее время нормы земельного и гражданского законодательства по большей части вопросов достаточно корректно разграничены, и важно лишь соблюдать разделение сфер регулирования, сформировавшееся за последние годы.
Библиографический список
1. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28ю. Ст. 581.
2. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Российские вести. 1993. 29 окт. (п. 1).
3. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
4. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета. 2002. 27 июля.
5. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 14 ноября.
6. Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» // Российская газета. 2005. 20 июля.
7. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 27 июня.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 31 января 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
9. АнисимовА.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.
10. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. 1.
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
11. Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. № 7.
12. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11.
13. Липски С.А. Земельное право и проблемы правового регулирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения: учеб. пособие. М., 2011.
14. Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель // Право и инвестиции. 2001. № 2-3.
15. Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. и др. Земельное право: учебник. М., 2010.
С.А. Липски
доктор экономических наук, доцент
профессор кафедры земельно-имущественных отношений
Московского финансово-юридического университета МФЮА
E-mail: [email protected]
