CC BY
32М. А. Филатова
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ И ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРИРОДЫ
Анализируются проблемы разграничения подведомственности и выбора процессуальной формы рассмотрения административных дел, а также процессуальные новеллы Кодекса административного судопроизводства.
Ключевые слова: административное дело, подведомственность, процессуальная форма, Кодекс административного судопроизводства.
ABOUT THE SOME QUESTIONS OF JURISDICTION AND PROCESSUAL FORM OF CONSIDERATION OF CASES OF ADMINISTRATIVE NATURE
Analyzed the problems of demarcation of jurisdiction and choice ofprocessualform of consideration of administrative cases and processual novels of the Code of аdministrative proceedings Key words: administrative case, jurisdiction, processual form, Code of аdministrative proceedings.
Введенный в действие с 15 сентября 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает специальную процессуальную форму рассмотрения дел административной природы. Кодекс регулирует рассмотрение административных дел в широком смысле - дел публично-правового характера, в которых участвует государство (в лице органов, должностных лиц, публичных субъектов), с одной стороны, и частный субъект (физическое или юридическое лицо, иное объединение граждан) - с другой. В перечень дел, подлежащих рассмотрению по правилам нового Кодекса, входят дела об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, дела о защите избирательных прав; а также некоторые категории дел по требованиям государства к гражданину: о взыскании налогов, об административном надзоре в отношении лиц, отбывших наказание, о реадмиссии, и ряд других.
Принятие Кодекса административного судопроизводства как самостоятельного процессуального закона стало важным этапом в развитии административной юстиции в Российской Федерации. Предпосылки к обособлению административного судопроизводства как самостоятельной процессуальной формы заложены в Конституции РФ, которая устанав-
© Филатова М. А., 2016
ливает, что судебная власть осуществляется в форме конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства (ст. 118). Создание специальных органов административной юстиции предусматривалось еще Концепцией судебной реформы 1991 г. Обсуждение создания отдельной системы административной юстиции то активизировалось, то стихало на протяжении последних двух десятилетий1. Однако после объединения двух высших судов - Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ - в 2014 г., судя по всему, было принято принципиальное решение, что отдельные административные суды в ближайшей перспективе не будут созданы, но будет принят самостоятельный кодекс административного судопроизводства.
В итоге Кодекс был принят в кратчайшие сроки и подлежит применению судами общей юрисдикции, но при рассмотрении ими особых категорий дел публично-правовой природы, которые ранее рассматривались по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. При этом его положения не распространяются на рассмотрение аналогичных категорий дел арбитражными судами. Соответственно, новый Кодекс не стал тем актом, который «собрал под своей крышей» рассмотрение всех дел административно-правовой природы. Поэтому особое значение приобретает правильное определение и соблюдение над-
лежащего порядка обращения в суд по делам данных категорий.
В первую очередь, имеет значение разграничение компетенции различных органов, рассматривающих дела публично-правовой природы.
Дела, связанные с нарушением прав граждан в результате неправомерных действий и решений государства в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, в соответствии с российским законодательством могут рассматриваться как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции. Разграничение компетенции двух ветвей судебной власти при рассмотрении данных категорий дел производится на основании общих критериев разграничения подведомственности дел.
В соответствии со ст. 29 АПК РФ «Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В этот перечень входят дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, рассмотрение которых отнесено законом к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Схожие категории дел с сентября 2015 г., рассматриваются и судами общей юрисдикции по правилам КАС. Разграничение компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции
по рассмотрению указанных категорий дел основано на общих критериях разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции, установленных законодательством: это характер спора и субъектный состав. Если речь идет о о соответствующих категориях дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, то они будут рассматриваться по правилам АПК РФ.
Дела аналогичных категорий, но не связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются уже судами общей юрисдикции и по правилам КАС.
Среди дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц можно выделить в качестве особой категории дела, связанные с оспариванием действий судебного пристава-исполнителя. Для определения особенностей рассмотрения данной категории дел, в том числе для решения вопросов о подведомственности, имеет важное значение недавно принятое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50. В частности, п. 1 указанного документа устанавливает, что требования об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей подлежат рассмотрению как по правилам КАС, так и по правилам АПК РФ - соответственно, как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Разграничение компетенции названных судов по рассмотрению данной категории дел осуществляется по признаку того, каким судом вынесен судебный акт, подлежащий исполнению в рамках исполнительного производства: если судебный акт принят арбитражным судом, то и оспаривание постановлений или бездействия судебного пристава-исполнителя, связанных с его исполнением, осуществляется в арбитражном суде (см. также п. 2 ст. 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). В остальных случаях оспаривание осуществляется в суде общей юрисдикции, в том числе в случаях сводного исполнительного производства, возбужденного по нескольким судебным актам, часть из которых принята судом общей юрисдикции, а часть - арбитражным судом (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50).
Среди административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции и рассматриваемых по правилам КАС, особо следует выделить дела об оспаривании нормативных актов. Как известно, регулирование подведом-
ственности данной категории дел претерпевало существенные изменения в последние годы. Действующее регулирование предусматривает рассмотрение всех дел такого рода - как связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, так и иных - судами общей юрисдикции в соответствии с положениями КАС.
Исключение составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенных к компетенции Суда по интеллектуальным правам. К последним относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (ч. 1 ст. 34 АПК РФ). Суд по интеллектуальным правам рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов в соответствии с главой 23 АПК РФ.
Арбитражные суды также рассматривают дела публично-правового характера, в которых государство (публичный субъект) выступает в качестве истца: например, дела о взыскании обязательных платежей и санкций, прежде всего налогов, а также о привлечении к административной ответственности за совершение ряда правонарушений в области экономической деятельности. Порядок рассмотрения указанных дел также регулируется положениями АПК РФ.
Следует отметить еще одну категорию дел, которые могут рассматриваться как судами общей юрисдикции (по правилам КАС), так и арбитражными судами (по правилам АПК РФ): дела о присуждении компенсации за нарушение разумного срока судебного разбирательства, а также разумного срока исполнения судебного решения. Подведомственность дел данной категории разграничивается в зависимости от того, каким судом изначально рассматривалось дело, в котором было допущено нарушение права на судопроизводство в разумный срок или решение по которому слишком долго исполнялось. При этом, опять-таки, арбитражные суды рассматривают указанные дела по правилам АПК РФ (глава 27.1), а суды общей юрисдикции - по правилам КАС (глава 26).
Таким образом, налицо пересечение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по значительному кругу дел административной природы.
Аналогичная проблема разграничения компетенции возникает и при рассмотрении дел о требованиях имущественного характера, вытекающих из неправомерных действий государства и его агентов. Так, требования о возмещении имущественного вреда, причиненного различными актами публичных субъектов (решениями и/или действиями, а также бездействием), могут рассматриваться как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Формально для разграничения подведомственности таких дел применяются общие критерии, установленные ст. 27-28 АПК РФ: экономический характер спора (или его связь с предпринимательской или иной экономической деятельностью) и субъектный состав сторон (юридические лица и индивидуальные предприниматели). Однако в данном случае само содержание предъявленного требования (возмещение вреда или компенсация морального вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц) будет одинаковым с точки зрения нормы материального права; связь с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности может проявляться на более ранней стадии - когда речь идет об отношениях, которые и регулировались искомым актом государства или которые были затронуты бездействием государственного органа либо должностного лица. Второй критерий - субъектный состав спора - также имеет значение, а потому спор с участием лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) будет рассматриваться арбитражным судом. В остальных случаях такие дела будут рассматриваться судами общей юрисдикции уже в порядке искового производства, по правилам ГПК РФ.
Аналогичным образом разграничивается компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов по делам об ответственности государства, вне зависимости от установленной в юридических формах вины конкретных должностных лиц. Речь идет о вреде, причиненном незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда; это случаи незаконного осуждения и иных мер уголовного-репрессивного характера в отношении гражданина, а также о вреде, причиненному юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности (п.1 ст. 1070 ГК РФ).
Проблема разграничения компетенции различных органов, уполномоченных в соот-
ветствии с законодательством рассматривать дела публично-правового характера, имеет значение с точки зрения обеспечения доступа к суду и правовой определенности - в контексте стандартов Конвенции о защите прав человека и основных свобод2. Однако в случае с административными делами эта проблема обретает и другой ракурс: при разграничении компетенции различных судов по рассмотрению дел, связанных с ответственностью государства, крайне важным остается определение процессуального закона, на основании положений которых эти дела рассматриваются, т.е. процессуальная форма рассмотрения таких дел.
Как уже было отмечено, с принятием Кодекса административного судопроизводства б льшая часть дел публично-правовой природы должна рассматриваться в соответствии с этим Кодексом. Однако это касается лишь дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Дела публично-правового характера, рассматриваемые арбитражными судами, по-прежнему регулируются процессуальным регламентом арбитражных судов - Арбитражным процессуальным кодексом. В то же время дела об имущественных последствиях неправомерных действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматриваются по правилам ГПК РФ, а подведомственные арбитражным судам - опять-таки, по правилам АПК РФ. Таким образом, в российской правовой системе в настоящее время наблюдается не только множественность судов, рассматривающих дела об ответственности государства в широком смысле, но и множественность процессуальных законов, которые регулируют такое рассмотрение. Всё это делает выбор надлежащей процессуальной формы как истцом, так и судами достаточно сложным.
Если исходить из буквального толкования положений КАС, в порядке административного судопроизводства, закрепленном данным Кодексом, не рассматриваются требования, связанные с имущественными последствиями таких неправомерных действий со стороны государства (в том числе о взыскании убытков, причиненных незаконными решениями или действиями (бездействием) субъектов, реализующих властные функции. Требования о применении имущественных последствий неправомерных актов (решений и действий/ бездействия) государства в лице его уполномоченных органов должны предъявляться в общем порядке, установленном гражданским законодательством: о возмещении материального вреда,
причиненного решениями, действиями (бездействием) государственных органов (ст. 1069-1070 ГК РФ), и/или о компенсации морального вреда (ст. 151, 1100 ГК).
Таким образом, в настоящее время определение процессуальной формы (вида судопроизводства) для рассмотрения дел, связанных с ответственностью государства, но основанных на разных способах защиты прав и свобод, формально осуществляется по следующему признаку: если оспариваются властные полномочия того или иного органа, т.е. требование носит в широком смысле административный характер, то такое требование рассматривается в порядке административного судопроизводства. Если же речь идет о требовании имущественного характера - будь то возмещение вреда, компенсация морального вреда или выплата причитающихся лицу денежных сумм, - то оно будет рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, в «классической» исковой форме; причем это касается даже тех дел, где требование о возмещении вреда вытекает (является следствием) из оспаривания актов государственных органов. В этом случае не применяются какие-то специальные процессуальные правила, касающиеся доказывания и направленные на уравновешивание положения сторон в процессе. Соответственно, такой иск - о возмещении имущественного вреда или о компенсации морального вреда - может быть предъявлен лишь после признания соответствующих решений, действий незаконными, т.е. после завершения административного судопроизводства.
Исходя из буквального толкования действующего законодательства, заинтересованные лица, обращающиеся в суд с требованиями о защите своих прав, нарушенных в результате неправомерных действий государственных органов (должностных лиц), должны предъявлять такое требование дважды, в двух разных процессуальных формах: сначала в форме административного иска в соответствии с положениями КАС, затем в форме обычного иска в соответствии с положениями ГПК.
Безусловно, такой порядок создает значительные неудобства для участников процесса, которые могут быть частично исправлены судебной практикой, и первые шаги в этом направлении уже делаются. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении судами вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» рассматриваются в том числе вопросы, связанные с рассмотрением требований о возмещении
вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя. При том что такие действия (бездействие) при исполнении судебных постановлений, вынесенных судами общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС, Пленум указывает: «То обстоятельство, что действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя не были признаны незаконными в отдельном судебном производстве, не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного этими действиями (бездействием), и их законность суд оценивает при рассмотрении иска о возмещении вреда» (п. 82 Постановления).
Приведенное положение постановления Пленума является крайне важным: оно дает возможность заинтересованному лицу сразу предъявить иск о возмещении вреда, не обращаясь предварительно с административным иском о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными; в ходе рассмотрения такого иска суд будет решать всю совокупность вопросов, связанных с оспариваемыми действиями, в том числе вопрос об их законности. Таким образом, в данном случае административный иск о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными «поглощается» иском о возмещении вреда.
Подход, сформулированный в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, явно коррелирует с практикой арбитражных судов по рассмотрению дел публично-правового характера, в сочетании с требованиями о применении имущественных последствий признания действий государственных агентов незаконными. В частности, необходимо вспомнить Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г., в соответствии с которым тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, - сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда (п. 4 Информационного письма). Правда, ВАС РФ в своей практике пошел дальше и разъяснил, какими должны быть процессуальные особенности рассмотрения такого рода дел «смешанной» природы: «Требуя возмещения вреда, истец обязан представить
доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике» (п. 5). Пленум Верховного Суда РФ, «напортил», пока не прояснил вопрос о процессуальных особенностях рассмотрения дел о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями судебного пристава-исполнителя.
Остается надеяться, что ответы на эти вопросы будут получены из дальнейших разъяснений Верховного Суда РФ и судебной практики, равно как и будет иметь место расширение приведенной позиции Верховного Суда и на требования о возмещении вреда, причиненного решениями и действиями других государственных органов и должностных лиц, помимо судебных приставов-исполнителей.
Вопрос о процессуальной форме является крайне важным для рассмотрения дел административной природы, с учетом как особого характера правоотношений, из которых они возникают, так и субъектного состава этих дел. Для этих целей Кодекс административного судопроизводства вводит ряд важных процессуальных новелл, которые отсутствуют на сегодняшний день в других процессуальных кодексах, но имеют значение для российского судопроизводства в целом.
К этим новеллам относится, например, введение специальных требований к представителям сторон в судах: отныне это могут быть только лица, имеющие высшее юридическое образование (ч. 1 ст. 55 КАС) - до введения в действие КАС квалифицированные требования к представителям устанавливались лишь Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Можно спорить об эффективности формулировки - само по себе наличие высшего юридического образования еще не гарантирует необходимого уровня квалификации и профессиональных навыков представителя, однако это, безусловно, шаг к профессиональному представительству. По некоторым категориям дел (об оспаривании нормативных правовых актов) введено обязательное представительство, и на сегодняшний день это единственная категория дел в российском судопроизводстве неуголовного характера, требующая в императивном порядке участия профессионального представителя. В самом факте введения этой нормы видятся
как плюсы, так и минусы. С одной стороны, рассмотрение дел, где определяющим становится анализ и решение вопросов права, логично предполагает профессиональное освещение этих вопросов перед судом, что должно упростить задачу последнего и повысить качество рассмотрения дел. С другой стороны, возникает вопрос, не станет ли это препятствием для защиты своих прав теми гражданами, у которых нет возможности обратиться к услугам профессионального представителя. Однако в условиях постепенного движения судопроизводства к введению квалифицированного представительства указанные ограничения неизбежны; задачей законодателя становится установление сбалансированных условий для реализации права на квалифицированную юридическую помощь в условиях обязательного профессионального представительства по отдельным категориям дел.
Принципиальными для защиты прав заинтересованных лиц являются изменения в Кодексе, касающиеся возможности предъявления коллективного административного иска группой лиц. Хотя редакция ст. 42 Кодекса оставляет больше вопросов, чем дает ответов, и многие важные процессуальные проблемы остаются «за кадром» действующей редакции3, само по себе включение данных положений в текст Кодекса расширяет правовой «инструментарий» заинтересованных лиц по обращению в суд в порядке административного судопроизводства.
Еще одной безусловной новеллой Кодекса административного судопроизводства является закрепление возможности получения заключения специалиста по вопросам, связанным с установлением содержания нормативного правового акта (ч. 2 ст. 50 КАС). Опять же, возможность получения заключения по вопросам содержания норм права до недавнего времени допускалась лишь в конституционном судопроизводства; с учетом того, что в порядке КАС рассматриваются вопросы о содержании нормативных правовых актов, понятен замысел законодателя при введении данной новеллы.
Для обеспечения эффективности административного судопроизводства крайне важны меры предварительной защиты, которые также могут быть приняты в порядке, установленном КАС. Эти меры включают, например, возможность неприменения какого-либо нормативного акта в отношении заявителя, что является новеллой в российском праве. Для определения процессуальной формы рассмотрения дел значимо введение расширенного порядка рассмотрения административных дел в порядке
упрощенного (письменного) производства, т.е. без вызова сторон и без проведения слушания (глава 33 КАС). Поэтому обеспечение единообразной процессуальной формы для дел, весьма схожих по своему содержанию, имеет важное значение для обеспечения принципа равенства, а также правовой определенности.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства (постановления Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 26 февраля 2019 г. № 2-П). Эти позиции приводились Конституционным Судом применительно к различному регулированию схожих по своей природе вопросов процессуального характера в различных процессуальных кодексах.
Соответственно, необходимыми остаются гармонизация различных законодательных положений, регулирующих порядок рассмотрения административных дел, и устранение неоправданных различий между ними. Пути обеспечения необходимой синхронизации законодательства могут быть различными: например, высказываются предложения о разработке федерального закона «Об административных процедурах»4. Однако в любом случае усиление единообразия норм, регулирующих рассмотрение административных дел, и устранение многочисленных коллизий подведомственности различных органов необходимы для обеспечения правовой определенности и защиты прав граждан и их объединений.
1 См., например, среди многих других: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды : какими им быть? // Рос. юстиция. 2001. № 1 ; Ярцев А. А. Дискус-
сия вокруг создания административных судов в современной России (по страницам ведущих российских юридических журналов) // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 10.
2 О нарушении права на доступ к суду вследствие неопределенности правил, регулирующих подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам, см., в частности: Постановление Европейского Суда по правам человека «Bezymyannaya v, Russia» от 22 декабря 2009 г. № 21851/03.
3 Подробнее об анализе положений КАС о коллективном административном исковом заявлении см.,
например: Туманов Д. А. Коллективный (групповой) иск в Кодексе административного судопроизводства РФ // Развитие юридической науки в новых условиях : единство теории и практики : сб. тезисов по материалам Междунар. науч.-практ. конф., посв. 100-летию со дня основания Южного федер. ун-та. Ростов н/Д., 2015. Т. 2. С. 92-94 .
4 См.: Старилов Ю. Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах? // Административное право и процесс. 2015. № 11.
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Филатова М. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры судебной власти e-mail: mafilatova@hse.ru тел.: 8 (495) 772-95-90
National Research University «High School of Economics»
Filatova M. A., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Judiciary Department
e-mail: mafilatova@hse.ru tel.: 8 (495) 772-95-90
